專家丨環(huán)保部規(guī)劃院副總工程師王夏暉研究員談土壤污染防治先行區(qū)建設

中國環(huán)境報：“土十條”出臺后，在全國選定了6個土壤污染綜合防治先行區(qū)。在頂層設計中，先行區(qū)的定位如何？

王夏暉：樣板引路、示范先行是長期以來我們在環(huán)保實踐中摸索總結(jié)出的一個推進工作的重要方法和有效途徑。這次國家推進土壤污染綜合防治先行區(qū)建設，就是針對各地土壤污染防治工作起步較晚、基礎薄弱、模式欠缺的實際，率先樹立標桿、逐步推廣實踐。先行區(qū)總體定位就是要“出模式、出經(jīng)驗、出效果”。

一是“出模式”，要通過先行先試和探索創(chuàng)新，把先行區(qū)作為土壤污染防治工作的創(chuàng)新平臺，建立土壤污染防治管理體制，推進土壤環(huán)境保護制度創(chuàng)新，最終形成一整套土壤污染防治技術(shù)、工程、管理綜合模式，成為全國土壤污染防治體制機制創(chuàng)新的先行區(qū)和試驗區(qū)。

二是“出經(jīng)驗”，以風險管控為核心，探索土壤資源安全利用實踐經(jīng)驗。針對土壤污染治理與修復具有難度大、周期長、成本高等特點，按照預防為主的總思路，構(gòu)建污染源監(jiān)管—污染物排放控制—責任追究與獎懲體系，嚴控新增土壤污染。對于受污染土壤，根據(jù)經(jīng)濟技術(shù)水平，探索基于土地用途的分類風險管控措施。

三是“出效果”，各地土壤污染綜合防治先行區(qū)的選取，主要考慮這些地區(qū)大多存在突出的土壤污染問題，通過先行區(qū)建設，實現(xiàn)有效切斷污染來源、有效防范環(huán)境和人體健康風險，有計劃地逐步消除土壤污染危害。

中國環(huán)境報：先行區(qū)建設內(nèi)容應突出哪些方面？

王夏暉：先行區(qū)的建設內(nèi)容不只是受污染土壤的治理修復，而是覆蓋技術(shù)工程、管理制度、體制機制的整套管理體系的綜合建設。在推進思路上，主要應突出3個方面。

一是問題導向。先行區(qū)建設任務量較大、涉及面較廣，首先應以具有典型代表性的突出土壤污染問題、土壤環(huán)境管理薄弱領域為重點，集中有限資源打攻堅戰(zhàn)，用釘釘子的精神，一步一個腳印地去做。

二是突出特色。全國各地的情況千差萬別，各地推進先行區(qū)建設，應立足區(qū)域自然環(huán)境條件、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、主要土壤環(huán)境問題、污染來源特征、生產(chǎn)生活習慣等，因地制宜采取土壤污染防治對策，切不可照搬照抄、千篇一律，要逐步形成充分體現(xiàn)地方特色、具有實際可操作性的技術(shù)和管理模式。

三是典型引路。先行區(qū)是為全國作“大示范”，先行區(qū)建設還要做好自己的“小示范”?？紤]到土壤污染防治基礎薄弱，很多目標任務難以一步到位，先行區(qū)建設應堅持以點帶面、示范引領，邊建設、邊總結(jié)，按照“成熟一項、推廣一項”的原則，逐步將相關(guān)領域好的經(jīng)驗和做法向轄區(qū)內(nèi)各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和其他地區(qū)推廣。

先行區(qū)遇到哪些難題？

　　●土壤環(huán)境管理體制不健全

　　●基礎薄弱問題依然突出

　　●先行區(qū)建設支撐體系不足

中國環(huán)境報：現(xiàn)如今距“土十條”出臺已經(jīng)一年多，各地先行區(qū)建設總體情況如何？

王夏暉：據(jù)了解，除了國家確定的6個先行區(qū)外，各?。ㄊ小^(qū)）也相繼啟動建設了一批本地的土壤污染綜合防治先行區(qū)。例如，河南省在洛陽、新鄉(xiāng)、駐馬店3市開展土壤污染綜合防治先行區(qū)建設，河北省選取石家莊市欒城區(qū)和辛集市開展省級土壤污染綜合防治先行區(qū)建設，福建省立足自身相對較好的土壤環(huán)境狀況，提出在漳州、三明、南平等地市啟動土壤環(huán)境保護示范區(qū)建設等。這些省份都希望通過先行區(qū)建設，能夠摸索出一套“管用”的模式。

截至目前，國家支持建設的6個土壤污染綜合防治先行區(qū)已完成建設方案編制，大部分已按程序進行了備案。先行區(qū)所在地市大多成立了由市領導任組長的領導小組，廣東省韶關(guān)市等地還專門成立了先行區(qū)建設辦公室，負責組織、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)先行區(qū)建設的各項工作。湖北省黃石市、湖南省常德市等地組建了專家組，作為先行區(qū)建設的技術(shù)支撐。

可以說，這6個先行區(qū)的頂層設計和路線圖都已完成，在建設方案中明確了分階段建設目標、具體量化指標、建設任務和保障措施。先行區(qū)建設工作相繼啟動，并與省、市土壤污染防治工作密切配合。例如，湖南省在全省土壤污染防治項目儲備庫中專門明確了優(yōu)先支持的常德先行區(qū)建設項目。韶關(guān)市研究制定土壤污染綜合防治項目管理辦法，建立土壤污染防治工作目標責任考核、定期督查等制度。貴州省銅仁市先行謀劃，重視基礎情況調(diào)查，完成了900多個點位土壤樣品采集測試。常德市則籌劃建設土壤修復科技產(chǎn)業(yè)園，以先行區(qū)建設為契機大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)等。應該說，各地開展先行區(qū)建設的積極性還是很高的，一些工作也取得了階段效果，但總體上還處于起步階段，工作大多集中在打基礎、補短板方面，距離“出模式、出經(jīng)驗、出效果”的目標還存在差距。

中國環(huán)境報：一些試點先行區(qū)進展情況不明顯，為什么會存在這樣的問題？困難在哪里？

王夏暉：各個先行區(qū)面臨的土壤環(huán)境問題不同、工作基礎也不一樣，會導致進展情況參差不齊，這與全國土壤污染防治工作基礎總體薄弱也是緊密相關(guān)的，特別是專項法律、標準、管理體制的缺失和不完善問題尤為突出。從我們?nèi)ミ^的幾個先行區(qū)調(diào)研的情況來看，目前各地先行區(qū)建設面臨的主要問題包括：

一是土壤環(huán)境管理體制不健全。專門從事土壤污染防治、熟悉土壤環(huán)境業(yè)務的行政管理和技術(shù)人員都十分缺乏。這種現(xiàn)象無論在地市還是縣鄉(xiāng)都很突出，導致很多工作人員想干事卻不知道怎么干事、想干事卻沒能力干事。區(qū)縣一級土壤環(huán)境管理機構(gòu)空缺嚴重，專職人員很少，人們對這種“看不見的污染”重視還不到位，仍沒有把土壤污染與大氣、水污染問題放在同等重要的位置。

二是基礎薄弱問題依然突出。由于土壤污染狀況詳查工作剛剛啟動，對轄區(qū)內(nèi)土壤具體的污染情況尚未做到系統(tǒng)全面掌握，涉及一些地區(qū)的農(nóng)用地安全利用、污染地塊開發(fā)監(jiān)管等具體措施的實施對象和范圍難以落地。土壤環(huán)境例行監(jiān)測布點已基本完成，但從實際運行到信息形成還需一個過程。市縣分級信息化管理平臺的建設應用也涉及方案制定、軟硬件配備、日常管理、人員培訓等多個環(huán)節(jié)，難以一蹴而就。目前還有一個問題就是資金使用進度較慢，很重要的一個原因是缺少好的項目，儲備項目庫的建設、論證和更新工作需要提上重要日程。

三是先行區(qū)建設支撐體系不足。目前一些先行區(qū)建設側(cè)重點仍然放在受污染土壤治理修復方面，沒有認識到先行區(qū)要以預防為主、保護優(yōu)先、風險管控為核心，按照“防、控、治”三位一體推進土壤環(huán)境管理工作。組建的支撐隊伍仍以具體某一領域的技術(shù)人員為主，對熟悉國家環(huán)保和土地政策、投融資、法律法規(guī)、績效管理等領域的專家和技術(shù)人員重視不夠，沒有將他們納入支撐隊伍，可能會影響到后期成果產(chǎn)出。此外，市縣的人員力量相對有限，對于“土十條”確定的6個先行區(qū)，需要國家和省級相關(guān)部門從人員、資金、技術(shù)等方面提供全方位的指導支持，要給予適當傾斜。

如何加快試點區(qū)域推進速度？

　　●落實地市政府主體責任

　　●建立各級支持體系

　　●創(chuàng)新建設和成果推廣機制

中國環(huán)境報：下一步，如何加快試點區(qū)域的推進工作？

王夏暉：先行區(qū)重在“先行先試”，既要立足現(xiàn)實基礎，又要大膽創(chuàng)新實踐。為確保先行區(qū)建設能夠取得預期成效，需要建立從國家到地方的工作推進機制，使各項建設任務順利推進實施。

一是落實地市政府主體責任。有關(guān)地市政府是先行區(qū)建設的責任主體，需要嚴格按照先行區(qū)建設方案，將任務分解到相關(guān)區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和職能部門。定期召開部門聯(lián)席會議，及時解決先行區(qū)建設遇到的問題。積極主動出臺有利于推進先行區(qū)建設的配套政策措施。

二是建立各級支持體系。先行區(qū)建設投入主體仍在地方，省級和地市級財政應加大資金保障力度，積極申請中央財政土壤污染防治專項資金支持。加大資金整合使用力度，“各炒一盤菜、共辦一桌席”，將農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、高標準農(nóng)田建設、農(nóng)田水利建設、耕地保護與質(zhì)量提升、測土配方施肥等涉農(nóng)資金，更多用于急需開展耕地土壤保護的地區(qū)。建立專家團隊，對先行區(qū)建設實施全過程跟蹤指導。結(jié)合國家重點研發(fā)計劃以及土壤污染防治、廢物資源化等重點專項實施，優(yōu)先在先行區(qū)開展土壤污染風險診斷與管控、治理與修復等適用技術(shù)研究與推廣應用。

三是創(chuàng)新建設和成果推廣機制。先行區(qū)建設需要大量資金投入，應充分利用好PPP、政府購買服務、綠色金融、債券等投融資手段，創(chuàng)新先行區(qū)建設的資金機制。根據(jù)各地先行區(qū)建設進展情況，及時總結(jié)形成土壤污染源頭阻斷、風險管控、治理與修復等成功經(jīng)驗和模式，按照“邊示范、邊總結(jié)、邊推廣”的原則，向其地區(qū)輻射示范推廣，支撐“土十條”實施。結(jié)合土壤污染防治目標責任書評估考核工作，對先行區(qū)建設情況進行評估，結(jié)果向社會公開。