在市政PPP項(xiàng)目特別是污水和固體廢棄物(以下簡稱固廢)處理PPP項(xiàng)目中,通常都會有保底量的設(shè)定,約定在污水或固廢供應(yīng)量不足的情況下,實(shí)施機(jī)構(gòu)或財(cái)政部門需按照設(shè)定的保底量向項(xiàng)目公司支付保底處置費(fèi)。
所謂保底量,一般指PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目公司經(jīng)營的特許項(xiàng)目提供的最低付費(fèi)保障,即最低的處置服務(wù)購買量。在實(shí)施機(jī)構(gòu)未能提供足夠處置物的情況下,項(xiàng)目公司只要將收到的處置物全部處理,就可按保底量獲得保底收益。
通常而言,在設(shè)定保底量的項(xiàng)目中,項(xiàng)目公司對處置物的供應(yīng)量不具備控制力,無法通過市場行為或依靠其主觀努力獲得足夠的處置物。污水和固廢的收運(yùn)通常由政府部門主導(dǎo),項(xiàng)目公司不具備收集或運(yùn)輸?shù)耐緩胶湍芰?無法控制被處置物的供應(yīng)量。
在PPP模式廣泛滲透到基礎(chǔ)設(shè)施各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的趨勢下,各地方政府紛紛將污水收集和固廢收運(yùn)工作交給項(xiàng)目公司運(yùn)作。這就產(chǎn)生了一個(gè)問題:地方政府不再參與收運(yùn),無法有效主導(dǎo)處置物的供應(yīng)。如果再由政府部門來承諾保底量,不論是從政府對收運(yùn)的控制能力還是從PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配角度看都不合理。同時(shí),政府部門也面臨著如何確保項(xiàng)目公司的收運(yùn)達(dá)到要求的問題。
筆者在PPP項(xiàng)目咨詢實(shí)務(wù)中就遇到過該問題。在福州市餐廚廢棄物處理及資源化利用PPP項(xiàng)目中,項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)――福州市城管委基于創(chuàng)新餐廚廢棄物收運(yùn)處置的考慮,希望由項(xiàng)目公司提供餐廚廢棄物收運(yùn)、處置的全流程服務(wù),而其自身則可以更專注于政策制定、配套措施完善、執(zhí)法監(jiān)督、投訴受理等行政管理工作。
基于此要求,如何確保項(xiàng)目公司落實(shí)餐廚廢棄物的收運(yùn)工作、保障項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo),除績效考核外,政府部門要求咨詢機(jī)構(gòu)給出更有效的保障措施。
咨詢機(jī)構(gòu)結(jié)合在污水及垃圾處理行業(yè)多年的PPP操作實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn),最終提出了“反向保底”的思路。反向保底是對傳統(tǒng)保底方式的反轉(zhuǎn),由項(xiàng)目公司向?qū)嵤C(jī)構(gòu)提供最低的處置量保證,承諾項(xiàng)目公司只有達(dá)到承諾保底處置量,才能按正常單價(jià)獲得處置費(fèi)。若未能實(shí)現(xiàn),則只能按照實(shí)際處置量接受低于正常單價(jià)的處置費(fèi)。同時(shí),在項(xiàng)目公司超額完成保底處置量的情況下,實(shí)施機(jī)構(gòu)將給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。由于收運(yùn)是處置的前提,通過“反向保底”機(jī)制的設(shè)計(jì),少罰多獎(jiǎng),可以有效激勵(lì)項(xiàng)目公司主動甚至超額完成收運(yùn)工作。
項(xiàng)目采用“反向保底”主要考慮了以下4個(gè)因素:
收運(yùn)工作責(zé)任主體。在傳統(tǒng)的垃圾處置項(xiàng)目中,處置物的收運(yùn)責(zé)任在實(shí)施機(jī)構(gòu),而該項(xiàng)目的收集和運(yùn)輸工作完全由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。因此,傳統(tǒng)的政府保底模式在項(xiàng)目中并不適用。
處置物的潛在供應(yīng)量。在該項(xiàng)目中,實(shí)施機(jī)構(gòu)對餐廚廢棄物的產(chǎn)出量做了統(tǒng)計(jì)分析,科學(xué)預(yù)測了在項(xiàng)目周期內(nèi)處置物的潛在供應(yīng)量,在此基礎(chǔ)上設(shè)定了項(xiàng)目公司通過主觀努力可實(shí)現(xiàn)的保底收運(yùn)量。對處置物的潛在供應(yīng)量進(jìn)行合理預(yù)測是采用反向保底方式的前提,如果預(yù)計(jì)的潛在供應(yīng)量低于保底水平,則意味著項(xiàng)目公司無論如何努力都不可能收集到保底收運(yùn)量,這種情況下就不宜采用反向保底的方式。
項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配。按照PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配原則,運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)主體為社會資本方,而收運(yùn)恰恰是運(yùn)營的主要環(huán)節(jié)。在該項(xiàng)目中,通過設(shè)置反向保底,可以激勵(lì)項(xiàng)目公司加強(qiáng)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)控制。而由于PPP項(xiàng)目中的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)是關(guān)聯(lián)的,運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)與其他風(fēng)險(xiǎn)具有相關(guān)性,故此舉還可以加強(qiáng)項(xiàng)目公司對其他各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的主動控制,有助于降低項(xiàng)目的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。
政府職能轉(zhuǎn)變的需要。正如上文提到的,福州市城管委對“反向保底”的支持,更多的是基于其從公共服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督和管理者的需求。通過反向保底的設(shè)置,實(shí)施機(jī)構(gòu)可以保障收運(yùn)的落實(shí),減少對經(jīng)營事務(wù)的參與,更專注于其履行行政職能。
反向保底的概念在福州PPP項(xiàng)目中應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變需求而產(chǎn)生,得到了實(shí)施機(jī)構(gòu)和福州市政府的認(rèn)可,在項(xiàng)目的社會資本采購中也得到了響應(yīng)。但是,不可否認(rèn)其應(yīng)用具有一定的行業(yè)局限性。即使在污水和固廢處置行業(yè),也需要在政府放開收運(yùn)工作交由市場實(shí)施且充分考慮上述4個(gè)因素的前提下方可采用。
反向保底這一概念的提出,將有助于政府開放污水和固廢的收集和運(yùn)輸工作,更好地實(shí)現(xiàn)收集、運(yùn)輸和處理一體化運(yùn)作,提高公共服務(wù)質(zhì)量與效率。
實(shí)施反向保底需要考慮諸多因素,如何使社會資本認(rèn)可并良好執(zhí)行是其中的關(guān)鍵。政府部門將收集和運(yùn)輸工作交給項(xiàng)目公司時(shí),應(yīng)合理分配風(fēng)險(xiǎn)并提供相應(yīng)的政策支持和執(zhí)法保障,從而充分調(diào)動社會資本的積極性。只有落實(shí)好雙方在項(xiàng)目中的責(zé)任,“反向保底”才能真正發(fā)揮效用。
原標(biāo)題:論污水和固廢處理PPP項(xiàng)目中反向保底應(yīng)用
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