PPP模式作為政府與社會(huì)資本合作的一種模式，既能夠分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，又能保障社會(huì)投資者的基本收益，已經(jīng)成為生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新。
生態(tài)環(huán)保類PPP項(xiàng)目在不斷發(fā)展的同時(shí)，部分項(xiàng)目出現(xiàn)了短期工程化、融資債務(wù)化、邊界模糊化等問(wèn)題，導(dǎo)致在垃圾處理、污水處理等部分領(lǐng)域，出現(xiàn)了政府放出的PPP項(xiàng)目數(shù)量多，但生態(tài)環(huán)保企業(yè)積極性下降的情況。這些問(wèn)題的出現(xiàn)是多方面原因?qū)е碌?，其中一個(gè)重要原因是缺乏對(duì)PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核。
PPP項(xiàng)目績(jī)效考核是從政府角度根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法對(duì)社會(huì)資本（項(xiàng)目公司）所提供的公共服務(wù)質(zhì)量和效率進(jìn)行考核的一種方式，能夠促使各方在PPP項(xiàng)目中充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，不斷推動(dòng)政府和社會(huì)資本雙方共同提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。為進(jìn)一步促進(jìn)生態(tài)環(huán)保PPP項(xiàng)目的良性發(fā)展，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核至關(guān)重要，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面加以完善。
強(qiáng)化頂層政策指引
我國(guó)雖然有一些政策文件對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理做出了規(guī)定，但都是原則性的考核內(nèi)容和結(jié)果運(yùn)用要求。在PPP項(xiàng)目支出（即政府付費(fèi)）績(jī)效評(píng)價(jià)，政府付費(fèi)項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)，借助社會(huì)第三方開展基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)等方面，政策仍然處于空白狀態(tài)。
因此，從國(guó)家政策層面，一方面應(yīng)盡快出臺(tái)績(jī)效考核的具體管理辦法，包括PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)管理辦法、PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)體系設(shè)計(jì)指南、PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)評(píng)價(jià)操作規(guī)程等制度辦法，從而使績(jī)效考核目標(biāo)、原則、主體、方向、考核服務(wù)的對(duì)象等得以明確，同時(shí)形成PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的基本框架、共性指標(biāo)。另一方面，要把PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)相關(guān)內(nèi)容補(bǔ)充進(jìn)原有的制度規(guī)定，如現(xiàn)行的物有所值報(bào)告、財(cái)政承受能力評(píng)估報(bào)告，從而強(qiáng)化定量、定性分析的質(zhì)量約束。
應(yīng)覆蓋全生命周期
PPP項(xiàng)目全生命周期包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)直至終止移交的全過(guò)程。這樣的過(guò)程一般而言都是長(zhǎng)期的，使得PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般項(xiàng)目，這就對(duì)社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)管理能力提出較高要求。但在實(shí)踐中，卻存在PPP項(xiàng)目績(jī)效考核重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)象。
因此，要建立涵蓋項(xiàng)目全生命周期的考核管理體系，形成一個(gè)包括項(xiàng)目目標(biāo)確立、建設(shè)觀念、行為過(guò)程、結(jié)果運(yùn)用等的完整考核鏈條，通過(guò)事前設(shè)定績(jī)效目標(biāo)、事中進(jìn)行績(jī)效跟蹤、事后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。
事前階段要著重考量PPP交易結(jié)構(gòu)和整體方案的設(shè)計(jì)是否合理，事中階段要著重考量項(xiàng)目是否順利和有效，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間要著重考量項(xiàng)目是否能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，在項(xiàng)目完結(jié)階段要著重對(duì)PPP項(xiàng)目開展諸如影響評(píng)價(jià)和成本收益分析的總結(jié)性評(píng)價(jià)。
完善具體考核制度
目前我國(guó)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核工作存在著考核流于形式等問(wèn)題，而其中一個(gè)重要原因是考核制度的不完善。這種不完善表現(xiàn)在指標(biāo)設(shè)定、評(píng)價(jià)方式、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等多方面。
在績(jī)效考核指標(biāo)上，指標(biāo)體系不完整，而且指標(biāo)體系以定性指標(biāo)為主，使得主觀隨意性較強(qiáng)；在評(píng)價(jià)方法上，常用的專家調(diào)查法中，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)專家隨意賦分的情況；在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上，缺乏細(xì)節(jié)考量，影響考核的清晰性。這些不完善降低了考核結(jié)果的可信度， 影響績(jī)效考核的價(jià)值和意義。
因此，要從指標(biāo)設(shè)定、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行完善。在評(píng)價(jià)方法和指標(biāo)體系設(shè)置中，突出定量評(píng)價(jià)的內(nèi)容，既要圍繞著“預(yù)算紅線”進(jìn)行控制總量，又要通過(guò)對(duì)方案的比較提高配置效率，并按照成果導(dǎo)向提高運(yùn)營(yíng)效率。在績(jī)效考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上，要充分考慮項(xiàng)目、行業(yè)的差異性特征，建立針對(duì)不同對(duì)象、不同階段、不同行業(yè)的績(jī)效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)，并結(jié)合不同項(xiàng)目、行業(yè)的考核結(jié)果，及時(shí)對(duì)績(jī)效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)進(jìn)行優(yōu)化，為后續(xù)項(xiàng)目的績(jī)效考核提供參考。
引入第三方績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)
按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定，我國(guó)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的主體是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，即政府方的代表，實(shí)踐中多數(shù)PPP項(xiàng)目也是這樣操作的。但是這種由政府方實(shí)施的績(jī)效考核模式，也面臨著一些尷尬，比如，政府方既是PPP項(xiàng)目的參與方也是評(píng)價(jià)者的身份困擾；政府方由于缺乏相關(guān)的專業(yè)知識(shí)和操作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行績(jī)效考核略感力不從心等。
因此，PPP項(xiàng)目績(jī)效考核迫切需要引入第三方咨詢機(jī)構(gòu)。但由于第三方機(jī)構(gòu)的選擇將直接影響PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的結(jié)果，從而影響PPP項(xiàng)目的實(shí)施效果，因此如何挑選專業(yè)、中立的第三方機(jī)構(gòu)至關(guān)重要。從資質(zhì)選擇上，要對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的相關(guān)資質(zhì)進(jìn)行明確細(xì)致的規(guī)定，保證其專業(yè)性；從選擇程序上，政府聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)要通過(guò)公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)等采購(gòu)程序，最大限度保證所選取機(jī)構(gòu)的中立性。
作者單位：遼寧省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部
原標(biāo)題:完善績(jī)效考核促進(jìn)環(huán)保PPP項(xiàng)目良性發(fā)展
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