進(jìn)入2019年來，上海、廣州、寧波等城市紛紛宣布步入分類“有法可依”時代，一批“垃圾分類領(lǐng)跑城市”在制度建設(shè)方面再次迎來突破。
如果把2017年稱之為垃圾分類元年，2018年則為當(dāng)之無愧的“加速年”，可以預(yù)測的是，2019年垃圾分類行業(yè)即將迎來“立法年”。E20研究院固廢產(chǎn)業(yè)研究中心結(jié)合對垃圾分類行業(yè)的長期觀察，對46個重點(diǎn)城市的垃圾分類專項立法工作進(jìn)行了盤點(diǎn)。
九城專項立法，垃圾分類46城基本“按時交卷”
2017年底，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)部分重點(diǎn)城市生活垃圾分類工作的通知》，要求2018年3月底前，46個重點(diǎn)城市要出臺生活垃圾分類管理實施方案或計劃行動，明確年度工作目標(biāo)，量化工作任務(wù)。
截止到2019年3月，除西藏日喀則外，其他45城均以意見、實施方案或行動計劃的形式對垃圾分類進(jìn)行了“日程規(guī)劃”，其中已有廣州市、深圳市、長春市、蘇州市、宜春市、銀川市、泰安市、太原市、寧波市9個城市出臺了專門的垃圾分類管理條例，20%的重點(diǎn)城市步入了“垃圾分類有法可依”時代 。從區(qū)域分布來看，長三角地區(qū)以寧波、蘇州為代表的垃圾分類領(lǐng)先城市持續(xù)領(lǐng)跑，珠三角地區(qū)廣州、深圳則代表了華南地區(qū)的垃圾分類專項立法先進(jìn)水平。此外，山東泰安、江西宜春兩市作為非省會、非計劃單列市、非直轄市的其他城市此番在立法速度上相當(dāng)亮眼。
另外值得注意的是，以上海為代表的部分城市雖未以垃圾分類專項進(jìn)行立法，但新出臺或修訂了《生活垃圾管理條例》，并在其中對垃圾分類相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了重點(diǎn)規(guī)劃，對違反垃圾分類相關(guān)規(guī)定的后果同樣通過立法手段進(jìn)行“嚴(yán)懲”。以上海為例，2019年1月31日，上海市十五屆人大二次會議表決通過《上海市生活垃圾管理條例》并將于7月1日正式開始實施，引起了行業(yè)和社會的廣泛關(guān)注。上海在《條例》中明確提出個人混合投放垃圾，今后最高可罰200元；單位混裝混運(yùn)，最高則可罰5萬元。同時，屆時，上海黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部辦公場所不得使用一次性杯具，旅館不得主動提供一次性日用品，餐館、外賣不得主動提供一次性餐具，分類不當(dāng)行為更將進(jìn)入個人征信檔案，堪稱“史上最嚴(yán)”垃圾分類。
除了上述“垃圾分類，立法先行”的城市外，目前已有16個城市出臺了垃圾分類管理辦法，以中西部地區(qū)為主。另有18個城市仍以實施方案或行動計劃的形式統(tǒng)籌垃圾分類工作，立法籌備工作需盡早提上日程。
圖 1 46重點(diǎn)城市垃圾分類專項法規(guī)出臺情況統(tǒng)計
四分法為主流，深圳“十三分”堪稱“細(xì)分之王”
在分類標(biāo)準(zhǔn)方面，逾八成城市采用了常用的四分法(可回收物、有害垃圾、易腐垃圾和其他垃圾)作為分類標(biāo)準(zhǔn)(或非居民單位分類標(biāo)準(zhǔn))。
圖 2 46重點(diǎn)城市垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)情況統(tǒng)計
垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的確定，與當(dāng)?shù)啬┒颂幚碓O(shè)施的配置情況息息相關(guān)。在46個重點(diǎn)城市中，濟(jì)南市、咸陽市、廣元市、拉薩市四個城市由于末端處理設(shè)施限制暫時采用了三分法，暫未對濕垃圾進(jìn)行分類；天津市目前政策配套相對不足，在《關(guān)于我市生活垃圾分類管理實施意見》中將垃圾分類的標(biāo)準(zhǔn)定為干濕分類，在46個重點(diǎn)城市中分類標(biāo)準(zhǔn)最為簡單。
此外，也有部分城市由于末端配套設(shè)施完善而采用了更為具體的分類標(biāo)準(zhǔn)，如福建省福州市將大件垃圾、裝修垃圾也單獨(dú)作為分類標(biāo)準(zhǔn)。而據(jù)E20研究院調(diào)研，2018年11月23日，福州市大件垃圾(園林)處置廠在紅廟嶺垃圾綜合處理場開工，該項目也是國內(nèi)首個大件垃圾處理PPP項目，處理規(guī)模為大件垃圾100噸/天。(參考鏈接：首標(biāo)落地，福州立起大件垃圾分類處理PPP里程碑)。正是趨于完備的末端處理設(shè)施，為福州提供了前端分類更加細(xì)化的必要條件。
在46個重點(diǎn)城市中，分類標(biāo)準(zhǔn)最為細(xì)致的當(dāng)屬深圳市。深圳在2015年在全國率先建立起生活垃圾大分流處理體系，并通過逐步完善法規(guī)體系引導(dǎo)市民進(jìn)行垃圾分類。近年來，深圳在垃圾分類管理領(lǐng)域先后出臺1個政府規(guī)章、3個地方標(biāo)準(zhǔn)和7個規(guī)范性文件，形成了較為完備的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系，并于2018年2月發(fā)布了立法文件的征求意見稿，將垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化為以下十三類：
(一)廢棄玻璃，指廢棄的、可循環(huán)利用或資源化利用的玻璃制品，包括平板玻璃、酒瓶、玻璃杯等；
(二)廢棄金屬，指廢棄的、可循環(huán)利用或資源化利用的金屬制品，包括易拉罐、金屬容器、金屬瓶蓋等；
(三)廢棄塑料，指廢棄的、可循環(huán)利用或資源化利用的塑料制品，包括塑料飲料瓶、塑料玩具、塑料桶等；
(四)廢棄紙類，指廢棄的、可循環(huán)利用或資源化利用的紙質(zhì)制品，包括報紙、雜志、紙箱等；
(五)廢舊織物，指廢棄的、可循環(huán)利用或資源化利用的服用及家用紡織品；
(六)大件垃圾，指重量超過5千克，或體積超過0.2立方米，或長度超過1米，且整體性強(qiáng)、需要拆解處理的固體廢棄物，包括廢棄家具、廢棄家用電器等；
(七)年花年桔，指按照傳統(tǒng)習(xí)俗，春節(jié)期間擺放并于元宵節(jié)前后集中棄置的花卉桔樹，包括菊花、桔樹、桃花等；
(八)有害垃圾，指含有害物質(zhì)，對人體健康或自然環(huán)境造成直接或潛在危害的需要特殊安全處理的垃圾，包括電池、燈管和廢棄藥品、藥具等；
(九)廚余垃圾，指家庭產(chǎn)生的易腐性垃圾，包括剩菜剩飯、廢棄食用油脂、瓜果蔬菜、肉、骨、殼、皮、毛等；
(十)餐廚垃圾，指餐飲業(yè)、機(jī)關(guān)及企事業(yè)單位食堂產(chǎn)生的易腐性垃圾，包括廢棄食物、食品加工廢料、廢棄食用油脂等；
(十一)果蔬垃圾，指農(nóng)貿(mào)市場、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、大型超市等廢棄的蔬菜、瓜果、皮核等；
(十二)綠化垃圾，指綠化和園林管理中產(chǎn)生的植物枝葉；
(十三)其他垃圾，指除上述類別之外的其他生活垃圾。
這也是我國垃圾分類模式中最為復(fù)雜的案例之一。此外，在已有的《深圳市生活垃圾分類和減量管理辦法》基礎(chǔ)上，深圳市將出臺垃圾分類的地方性法規(guī)。目前，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生活垃圾分類投放規(guī)定》已形成草案并提請市政府審定，將以市政府議案形式提請市人大常委會審議。
而在實施效果方面，據(jù)統(tǒng)計，2017年，深圳全市日均分流分類處理生活垃圾1985噸，垃圾分類規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系逐步完善；居民家庭參與生活垃圾分類水平大幅提升，全市800個不設(shè)樓層桶的住宅區(qū)率先實現(xiàn)“集中分類投放+定時定點(diǎn)督導(dǎo)”垃圾分類模式；分類分流收運(yùn)處理體系不斷完善，日均生活垃圾分流分類回收量約2200噸；末端處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)一步加快，2019年將全面建成三大垃圾處理設(shè)施(分別是東部環(huán)保電廠、老虎坑垃圾焚燒發(fā)電廠三期、媽灣城市能源生態(tài)園)，新增垃圾焚燒處理能力10300噸/日；垃圾分類考核評價體系不斷優(yōu)化，常態(tài)化監(jiān)督管理機(jī)制逐步形成。
差別化收費(fèi)、資源化模式……寧波、長沙等多地“分出花樣”
除了立法之外，不少城市還在模式創(chuàng)新上下足了功夫。
寧波作為多次在住建部垃圾分類考核排名位列前三甲的城市，不僅在立法速度上處于第一梯隊，而且早在2015年就開始探索在垃圾分類工作推進(jìn)的同時，采用經(jīng)濟(jì)刺激輔助垃圾分類的模式，在2018年出臺了《關(guān)于核定寧波市城鎮(zhèn)非居民生活垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》，先行對非居民單位的生活垃圾的收費(fèi)進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)范。據(jù)E20研究院調(diào)研，早在2002年寧波市就已出臺了相應(yīng)的文件對非居民單位的生活垃圾和餐廚垃圾進(jìn)行收費(fèi)，此番修訂則是在全面推行垃圾分類的基礎(chǔ)上，對收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了進(jìn)一步修訂，并提出了“兩個差別化”的理念：不同類別的垃圾差別收費(fèi)；不同體量的垃圾差別化收費(fèi)。具體而言，寧波市對餐廚垃圾采用了較一般生活垃圾更低的收費(fèi)費(fèi)率，以鼓勵對餐廚垃圾單獨(dú)進(jìn)行分類；同時，垃圾處理實行超量加價收費(fèi)，超過年度基準(zhǔn)量20%(含)以下的，超過部分的垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上浮20%；超過年度基準(zhǔn)量20%以上的，超過部分的垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上浮50%。此外，寧波市全面開展垃圾收費(fèi)的課題也正在持續(xù)深入，未來將把收費(fèi)范圍從非居民單位擴(kuò)展至居民，在法治完善的基礎(chǔ)上，通過合理的經(jīng)濟(jì)刺激助力垃圾分類。
長沙則在分類模式上動了腦筋。與傳統(tǒng)的垃圾分類領(lǐng)先城市從前端向后端延伸的模式不同，長沙市的垃圾分類創(chuàng)新性地采用了“倒推模式”，通過豐富和保障末端資源化途徑來刺激前端的分類。當(dāng)前，長沙地區(qū)尤以縣域及農(nóng)村地區(qū)的“資源化分類”模式成效斐然：2013年10月，長沙縣通過采取自購服務(wù)方式，推出了有毒有害垃圾“統(tǒng)一收集、統(tǒng)一運(yùn)營、統(tǒng)一處置”的舉措。經(jīng)過近四年的探索，2017年5月，通過公開招標(biāo)，兩年共計投入389.4萬元，引入大型再生資源回收企業(yè)，全域推進(jìn)新一輪城鄉(xiāng)有害垃圾和可回收垃圾“統(tǒng)一回收、統(tǒng)一清運(yùn)、統(tǒng)一處理”服務(wù)，不僅打通了全縣低值可回收物、有害垃圾的處置渠道，解決了鎮(zhèn)村垃圾分類的后顧之憂，也減輕了長沙市終端的處置壓力，還讓廢棄的玻璃、塑料、橡膠、紡織品等變廢為寶。而針對農(nóng)村垃圾中含量較高的有機(jī)垃圾，湖南萬容科技股份有限公司已于長沙縣試點(diǎn)農(nóng)貿(mào)市場果蔬垃圾及園林綠化垃圾的處理項目，相關(guān)處置基地于2016年10月投入建設(shè)運(yùn)營，項目用地36畝，規(guī)劃產(chǎn)能200噸/天；同時，依托該公司“第三代生活垃圾處置技術(shù)”，擬在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展試點(diǎn)，通過低溫?zé)峤夤に噷⑵渌衫優(yōu)橛秃吞康雀邇r值資源，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾處理不出鎮(zhèn)。
隨著越來越多重點(diǎn)城市對垃圾分類立法工作的持續(xù)推進(jìn)，勢必出現(xiàn)越來越多具有鮮明特色的垃圾分類優(yōu)秀模式。“史上最嚴(yán)”的上海模式、“細(xì)分之王”的深圳模式、差別收費(fèi)的寧波模式以及資源回收型的長沙模式作為當(dāng)前較為突出的典型案例，將為更多后來者提供寶貴的參考經(jīng)驗和借鑒價值，E20研究院也將對此長期追蹤分析，敬請關(guān)注。
【附】46個重點(diǎn)城市垃圾分類專項文件出臺情況統(tǒng)計表
注：1. 深圳市2018年2月發(fā)布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生活垃圾分類條例(征求意見稿)》中提出，將垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化為十三類，詳見前文。
2. 青島市2013年-2018年實施的《青島市城市生活垃圾分類管理辦法》中將生活垃圾分為6類(可回收物、有害垃圾、其他垃圾、易腐垃圾、大件垃圾、裝修垃圾)，2018年修訂版草案改為四分法。
3.本文圖表及統(tǒng)計數(shù)據(jù)中所指的“立法”僅指專門對垃圾分類進(jìn)行立法的條例，未包括涵蓋生活垃圾分類的生活垃圾管理條例，特此說明。