政府與市場的邊界問題是準公共產(chǎn)品供給領域歷來爭論的焦點。從政府治理的實踐歷程來看，教育、能源、水資源的供給服務中都存在政府與市場“合久必分，分久必合”的經(jīng)驗規(guī)律，垃圾處理服務目前也正處于從以政府為主導轉(zhuǎn)向探索市場化、產(chǎn)業(yè)化的階段?；诖耍疚氖崂沓鲑Y源回收利用領域政府和市場分工的三類模式，力求對探索本市政府和市場合作路徑提供參考。
一、模式一：縱向一體化
縱向一體化指的是把垃圾回收和利用兩個環(huán)節(jié)交由單一市場主體完成，在三種模式中市場化程度最低。縱向一體化模式下，市場主體一般會為居民提供混合垃圾處理的一站式服務，以激發(fā)居民參與垃圾投放的積極性，從而收集到更多的垃圾，以建立起規(guī)模優(yōu)勢。該模式適用于資源化產(chǎn)能有較好基礎的地區(qū)，其優(yōu)勢是可以通過縱向一體化平衡不同環(huán)節(jié)的成本壓力，實現(xiàn)回收網(wǎng)絡和再利用產(chǎn)能的有效對接，但也增加了對壟斷主體的監(jiān)管壓力。
1、美國“single stream”(單流)模式
“single stream”是依托單一企業(yè)面向居民提供無需分類、一站式服務的典型模式，由美國Waste Management公司在2001年創(chuàng)立。Waste Management公司是美國固廢行業(yè)的龍頭，主營垃圾收運、中轉(zhuǎn)、填埋和循環(huán)再利用，2012年危廢填埋市場的市占率第一、固廢處理和儲存市場市占率第四。
“single stream”模式下，與WasteManagement公司簽訂服務合同的城市居民無需對指定可回收垃圾(包括紙、玻璃瓶、鋁制品、鋼瓶、塑料容器等)進行更加精細化的分類，而是由公司定時定點收運、集中分揀，由此激發(fā)了居民委托其收運垃圾的積極性，大幅提高了垃圾的收運率和循環(huán)利用率，使得垃圾收運量提高了40%。但該模式也受到諸多質(zhì)疑：一是中轉(zhuǎn)運輸距離過長，二次分揀增加了約30%的成本;二是Waste Management公司兼營垃圾焚燒、填埋和資源循環(huán)利用的業(yè)務，在利潤最大化目標的引導下，可能會傾向于選擇成本最低的填埋方式來處理垃圾，阻礙了垃圾的減量化、資源化。
2、杭州“虎哥”模式
杭州“虎哥”模式是僅需居民簡單分類，收運、分揀和再生利用一體化的O2O模式，運營方是九倉環(huán)境旗下的虎哥環(huán)境公司。“虎哥回收”是虎哥環(huán)境打造的“互聯(lián)網(wǎng)+再生資源回收”O2O立體服務平臺，專門通過“線上+線下”渠道回收利用居民日常生活中產(chǎn)生的廢舊物資等城市再生資源。“虎哥回收”極大激發(fā)了居民參與分類投放的積極性，推動杭州余杭區(qū)居民垃圾分類的參與率由2018年1月的12%提高到了11月的82%。
“虎哥”模式下，居民只需對垃圾進行干、濕分類，將干垃圾放在“虎哥回收”專用垃圾袋中，即可以通過虎哥回收APP、虎哥回收微信號、400熱線電話、服務站服務電話、虎哥回收網(wǎng)站五種方式預約“虎哥回收”上門提供垃圾收集服務，所有垃圾專用袋上均貼有二維碼，用戶信息、垃圾重量等可以實時錄入監(jiān)管系統(tǒng);收集完成后，居民可按每公斤干垃圾0.8元的價格獲得環(huán)保金收入，環(huán)保金可用于在虎哥商城或者“虎哥回收”服務站兌換商品。從居民處收集的垃圾每日將被清運至“虎哥回收”總倉，集中進行二次分揀，按照末端處理的需求做精細化分揀。公司二次分類類別達40余個，使得可回收物的再利用價值最大化，回收的垃圾中有98%以上都進入下游再生資源利用企業(yè)，只有不足2%的干垃圾進入焚燒廠。
公司承擔了從干垃圾上門回收、二次分揀到回收再利用的“一站式”服務責任，簡化了居民操作，有利于提高居民參與垃圾分類的積極性，增加了前端分類與末端資源利用能力的匹配程度。但該模式推廣復制有諸多約束條件，比如政府財力、“熟人社會”基礎和建倉的土地資源等。
二、模式二：多元化協(xié)作
多元化協(xié)作是指回收和利用環(huán)節(jié)交由政府、企業(yè)、社會組織共同完成，市場化程度介于縱向一體化模式和專業(yè)化協(xié)作模式之間。多元化協(xié)作模式與縱向一體化模式的區(qū)別是末端處理企業(yè)更加多元，優(yōu)勢是可以通過引入市場競爭機制規(guī)避壟斷引發(fā)的服務效率下降風險，推進廢棄資源精細化處理，但往往只能針對某類垃圾建立回收體系，增加了協(xié)調(diào)各類垃圾回收和利用網(wǎng)絡的難度。
1、德國“綠點”模式
“綠點”模式本質(zhì)上是生產(chǎn)者責任延伸制度(EPR)的一種形式。根據(jù)德國1991年出臺的《包裝條例》，包裝物的生產(chǎn)者和經(jīng)營者要承擔包裝物回收利用的義務，即生產(chǎn)者要承擔垃圾回收利用的責任。按照相關規(guī)定，二元體系協(xié)會(綠點公司的前身)是德國政府唯一授權從事包裝廢棄物收集、分選和再利用的政策執(zhí)行和協(xié)調(diào)機構，德國包裝物生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)須到二元體系協(xié)會進行注冊，向協(xié)會繳納綠點標志使用費并獲得綠點標志的使用權，使用費按照包裝物材料的種類、重量計算，只有貼上了綠點標志的包裝物材料才會被協(xié)會統(tǒng)一收運和循環(huán)利用，具體的回收、利用工作由綠點公司招標遴選相關企業(yè)完成。
由此，以第三方組織(德國綠點公司)為橋梁，既可以保證企業(yè)繳納的相關費用專款專用，又可以充分組織市場力量參與資源回收利用，發(fā)揮企業(yè)的專業(yè)化能力，同時可以集中組織回收體系，避免重復建設收運網(wǎng)絡。
2、日本“仙臺”模式
與“綠點”模式類似，仙臺專門成立了環(huán)境治理公社來組織三類廢舊資源的回收、處理工作。與“綠點”模式不同的是，公社的主要參與者是廢品回收商，而不是廢棄物的利用、生產(chǎn)商。仙臺環(huán)境治理公社由市政府和廢品回收公司共同出資設立，由市政府出資委托公社專門收集空瓶、空罐和廢電池三類垃圾。公社每兩周使用專用回收箱收集一次空瓶、空罐和廢電池，再轉(zhuǎn)運到仙臺市的兩個資源再生中心，進行更為精細化的分揀，最后將分揀后的廢舊資源銷售給下游企業(yè)。目前公社銷售廢品的收入已足以覆蓋員工工資、篩分回收成本等運營費用。
三、模式三：專業(yè)化分工
專業(yè)化分工是將部分末端處理工作由專業(yè)化公司承擔的模式，市場化程度最高。專業(yè)化分工模式和縱向一體化模式的區(qū)別在于公司只參與某幾類垃圾處理或垃圾處理中某些鏈條的分工，沒有對全類別垃圾的全流程處理進行壟斷;與多元化協(xié)作模式的區(qū)別在于沒有第三方組織參加分工。該模式的優(yōu)勢在于通過引入專業(yè)化的企業(yè)，讓市場機制在某一領域自發(fā)配置資源，減輕了政府負擔，推動了產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但專業(yè)化公司僅能針對某些附加值較高的垃圾建立回收利用體系，無法獨立建設面向所有類別垃圾的回收體系和利用低價可回收物。
1、成功案例：“愛回收”“奧北環(huán)保”
“愛回收”模式是市場機制在電子產(chǎn)品回收利用領域發(fā)揮作用的成功案例。該模式由上海悅易網(wǎng)絡信息技術有限公司運營，主要依托線上平臺(如APP、微信、)、線下回收站，面向消費者回收各類二手電子產(chǎn)品，再將廢舊電子產(chǎn)品進行質(zhì)檢分級后轉(zhuǎn)賣給零批企業(yè)、其他回收商、維修商或出口。到2018年，公司年交易額已超過70億元，處理了約1000萬臺二手電子產(chǎn)品。
“奧北環(huán)保”模式則是市場機制在可回收物回收利用領域發(fā)揮有限作用的成功案例。該模式由成都奧北環(huán)?？萍加邢薰具\營，成功的關鍵點在于設立了會員注冊制，只有注冊成為公司會員才能獲取公司服務。注冊會員需先以10元/個的價格購買aobag獲得專用投放袋的使用權，再按不同垃圾類別的價格獲取收益，收益可直接提現(xiàn)到微信零錢。截至2019年10月，公司已在成都、西安、北京三地累計發(fā)展近4.8萬名個人會員和347個機構會員。
但該模式只能證明市場機制在可回收物回收利用中的有限作用，一則奧北環(huán)保只針對14類回收物提供回收服務，再則其通過會員制自動篩選出對垃圾分類有意愿的群體，僅面向這類群體投放回收站店和設備，以有效控制成本。
2、失敗案例：“小黃狗”“好嘞社區(qū)”
“小黃狗”“好嘞社區(qū)”與“奧北環(huán)保”的模式相似，都屬“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)衛(wèi)”模式，依托線上APP和線下智能垃圾分類回收箱“有償回收”激勵居民參與分類投放，并對不同類別的回收物設置了不同價格。但二者均告失敗，“小黃狗”2019年9月提交了破產(chǎn)重整申請，“好嘞社區(qū)”則自2018年1月起不再公布新增項目。
二者與“奧北環(huán)保”的區(qū)別在于：一是“小黃狗”模式的擴張采用了“廣撒網(wǎng)”策略，不到一年半的時間里發(fā)展了900萬個住戶，而“奧北環(huán)保”則選擇有意愿群體“精準投放”。二是“好嘞社區(qū)”的回收服務面向所有垃圾類別，而“奧北環(huán)保”只針對14類垃圾提供回收服務。三是“好嘞社”區(qū)模式投放的“好嘞便民服務亭”集合了社區(qū)代收和配送快遞、物業(yè)服務以及提供免費wifi、家用五金部件、藥箱等功能，需要投入大量資本建設設施，弱化了“互聯(lián)網(wǎng)+”模式的輕資產(chǎn)優(yōu)勢。這也說明低價可回收物的收運服務和規(guī)模化的回收體系建設是市場機制失靈的領域。
四、相關建議
以上三類模式不存在絕對的優(yōu)劣，但有各自不同的適宜條件?？v向一體化模式的推廣需要以全能型企業(yè)、政府財力為前提，多元化協(xié)作合作模式則更適宜于作為對主流回收體系的補充，專業(yè)化分工模式在附加值較高的資源回收領域更具優(yōu)勢?；诒臼幸研纬闪艘苑贌秊橹鲗?、以國企為主體、以屬地責任為支撐的生活垃圾處理格局，筆者對本市政府與企業(yè)的合作提出建議如下：
一是以政府為主導，推進兩網(wǎng)融合體系建設。垃圾收運網(wǎng)絡建設的前期投資大、風險高，市場主體缺乏自主參與的積極性，需要發(fā)揮政府調(diào)控政策的“補位”作用。對于處理規(guī)模較大、處理方法同質(zhì)程度高的干垃圾和濕垃圾，可以采用縱向一體化模式，由相關部門把各區(qū)的干垃圾收運、焚燒服務或濕垃圾收運、處理委托給某個企業(yè)，以充分發(fā)揮垃圾處理的規(guī)模效應;同時要在資金使用、服務質(zhì)量、污染排放等方面加強對企業(yè)的監(jiān)管，避免壟斷引發(fā)服務效率下降。對于處理主體和方式較多元、單體處理設施規(guī)模較小的可回收物，可以采用多元協(xié)作模式，采用“一套班子、多塊牌子”的方式，利用行業(yè)協(xié)會等既有力量，設立生活垃圾回收利用協(xié)會，統(tǒng)一組織可回收物的收運、分揀;各類可回收物企業(yè)通過付費、以會員身份加入?yún)f(xié)會等方式，享受協(xié)會提供的資源回收、分揀服務。
二是以市場為主導，激發(fā)企業(yè)在資源綜合利用中的潛力。對于電子產(chǎn)品、電器、廢金屬等再利用價值較高的可回收物，可以采用專業(yè)化分工模式，鼓勵企業(yè)直接面向消費者推廣個性化的收運體系。對于彩色玻璃、牛奶瓶、啤酒瓶等混合收運價值低、單獨收運價值高的可回收物，可以采用多元協(xié)作模式，鼓勵有相關需求的企業(yè)積極與垃圾廂房志愿者、協(xié)會、零售網(wǎng)絡(便利店、超市、直銷企業(yè)等)對接，依托已經(jīng)參與垃圾分類、收運的第三方組織開展更為精細化的分揀;也可鼓勵相關企業(yè)直接面向消費者推出押金或積分制度，在消費者購買相關商品時須支付一筆押金，消費者向企業(yè)退回某一類回收物時可以贖回押金或獲得積分。
(作者：羅楠，上海市發(fā)展改革研究院能源交通研究所)
原標題：【發(fā)改研究】資源回收利用中政府和市場合作的三類模式