從2015年10月29日中共第十八屆中央委員會第五次全體會議公報最早提出“實行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”到2016年9月22日《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》(下稱《意見》)經(jīng)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式印發(fā),不到一年時間,環(huán)保部、中央編辦、中組部、國家發(fā)改委等7部委共同組成垂直管理改革領(lǐng)導(dǎo)小組,迅速開始著手垂改試點工作的落地實施。
同時,《意見》指明了未來改革時間表:試點省份要力爭在2017年6月底前完成試點工作,形成自評估報告;未納入試點的省份力爭在2018年6月底前,完成省以下環(huán)保管理體制調(diào)整工作;到2020年全國省以下環(huán)保部門按照新制度高效運行。
作為現(xiàn)任環(huán)保部垂改辦副主任和環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長,吳舜澤是《意見》的“操刀者”之一,全程參與了研究和起草工作。近日,經(jīng)濟(jì)觀察報記者對吳舜澤進(jìn)行了獨家專訪,他對經(jīng)濟(jì)觀察報表示,“《意見》是綜合多方面因素設(shè)計出的一項非常系統(tǒng)、復(fù)雜、平衡且符合中國實際的藍(lán)圖,通過試點工作的逐步推進(jìn)和各省市縣之間的磨合,正在不斷變?yōu)楝F(xiàn)實。”
在這次專訪中,他對一年以來所進(jìn)行的一系列環(huán)保垂改試點工作進(jìn)行了分析。
以下為經(jīng)濟(jì)觀察報對吳舜澤專訪主要內(nèi)容:
環(huán)保垂改工作整體進(jìn)展如何?
吳舜澤:按照《意見》要求,垂改分為兩個階段,一是地方試點,二是全面推開。當(dāng)初起草《意見》時,有12個省市(河北、上海、江蘇、福建、山東、河南、湖北、廣東、重慶、貴州、陜西、青海省)分別以省委省政府名義,向環(huán)保部提出了改革試點申請(試點工作自愿),這12省市并未在文件里寫明。當(dāng)時起草《意見》明確的是:環(huán)保部、中央編辦在地方各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)申請開展試點工作的基礎(chǔ)上,根據(jù)東中西部不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特點和環(huán)境問題類型,結(jié)合地方改革基礎(chǔ),對申請試點的省份改革實施方案進(jìn)行研究,統(tǒng)籌確定試點省份;試點省份改革實施方案須經(jīng)環(huán)保部、中央編辦備案同意后方可組織實施。
環(huán)保垂改采用分類指導(dǎo)、梯次推動的方式,申請試點的省份首先要通過環(huán)保部、中編辦備案,成熟一個,備案一個,試點一個,啟動一個,這是原則,未來也應(yīng)該是這樣的路子。我們從來沒有認(rèn)為12個省市都會在今年6月底同時完成備案,就如同十個手指各有長短一樣。目前,河北、重慶、江蘇、山東、湖北、青海、上海等七省市有的已完成了省級審批或處在備案過程中,有的已完成備案,有的垂改工作已基本完成;在第二批試點省份中,江蘇、山東、湖北、青海、上海等五省市都已完成了省級審批,廣東、天津等省市已經(jīng)進(jìn)入省級審批過程中,陜西、河南、貴州等絕大部分省份正處在報審階段。盡管各省市的工作進(jìn)度都不一樣,但總體進(jìn)度還可以。
關(guān)于起草《意見》,我們也曾一度考慮要不要加“試點”兩字,雖稱試點,但對于全國31個省市都有廣泛適用性。其實除了目前12個省市外,江西、天津、新疆、湖南、吉林等一批非試點省市,現(xiàn)在也在積極做工作,其中有些省份已形成了方案初稿,正處于報備階段,垂改的大門是始終敞開的。
河北省環(huán)境監(jiān)測力量較大,一批人員放在市縣有利于執(zhí)法重心下移。過去湖北省監(jiān)測站站長由省環(huán)保廳任命,一部分屬省編,一部分屬市編,本身就存在兩種不同編制,在此次改革中,湖北把省編上收、市編保留,采用半收方式。而山東、江蘇、陜西等省份,則采用把市監(jiān)測站全部上收方式處理。所以依據(jù)不同省情,就會形成不同的模式,這也就達(dá)到了改革的效果。
垂改過程怎樣?有何預(yù)期?
吳舜澤:改革最難的是剛開始之時,一旦前面省市完成順利,那后面省份基本上可以在此基礎(chǔ)上進(jìn)行復(fù)制和推廣,這就相對簡單和順暢了。今年9月22日《意見》印發(fā)一周年時,估計情況還會更理想,更好一些。
總體來說,河北、重慶“一省一市”為今后改革摸索出了很多經(jīng)驗,近幾個月,有很多省份調(diào)研團(tuán)前赴這兩地考察。此外,現(xiàn)在已基本完成垂改試點任務(wù)的省份正在做自評估報告,我們提出了一些意見。
我們專門做過調(diào)研,令我感到非常高興的是,河北在人員招錄、上劃過程中,基本都達(dá)到了穩(wěn)定過渡的預(yù)期目標(biāo)。截至目前,環(huán)保部信訪辦只收到一封信,還是政策性的問題,我去了解當(dāng)?shù)厥〖o(jì)委及信訪部門,也基本只有一兩封信??梢哉f,整個垂改過程還是非常平穩(wěn)和平順的。
未來環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域垂改有三種模式:全收、半收和不收。垂改是要避免地方政府對監(jiān)測的干擾,環(huán)境監(jiān)測職能上收到省,實行省級監(jiān)測、省級考核、省級評價。但有些省市如上海,市本級監(jiān)測力量就可以覆蓋到,只要把省市縣職責(zé)理清就可以了。
在垂改過程中,如何把方案設(shè)計好、利益平衡好,把人員問題處理好、方向路徑明確好都要重點考慮。按照中央要求,只要是需要解決干擾的地方,我們一定毫不客氣的垂下去,但屬于地方政府的事情,比如執(zhí)法重心下移,那就一定要留給地方。
這12省市除已進(jìn)入備案、啟動和基本完成外,還有一批正在省政府審查中。重慶市垂改工作相對簡單,實行兩級管理,監(jiān)測力量不上收,主要調(diào)整機(jī)構(gòu)、任命和管理體制以及隸屬關(guān)系,人財物變更少一些,推進(jìn)相對較快。我估計未來北京、上海的垂改,變更也會較少,機(jī)構(gòu)比較齊整,垂改工作推進(jìn)也會比較快一些。
環(huán)保垂改還面臨哪些困難?
吳舜澤:根據(jù)《意見》部署,試點工作先完成體制調(diào)整工作,然后進(jìn)一步完善政策、配套措施。所以判斷試點工作完成情況,一個核心內(nèi)容是體制調(diào)整工作。有些人財物的調(diào)整可能還會持續(xù)一段時間,比如河北省新的任命體制和隸屬關(guān)系都調(diào)整完畢了,相關(guān)機(jī)構(gòu)已成立,監(jiān)測力量已上收,監(jiān)察隊伍也組建完畢,但市一級人財物調(diào)整、固定資產(chǎn)劃轉(zhuǎn),可能尚需一定時間才能最終完成。
垂改后,縣級環(huán)保局將改由市環(huán)保部門直管,其辦公大樓等固定資產(chǎn)以及一些債權(quán)、債務(wù),都要從縣委縣政府名下劃歸市環(huán)保局,這需要一定時間周期來磨合。這都屬于體制調(diào)整后,新體制運行過程中逐步完善、逐步減去的問題。
人員劃轉(zhuǎn)是個大問題,很不好解決,能把人員問題解決好,其它就相對簡單的多。人員問題涉及各方利益關(guān)系和利益訴求,需慎重處理。河北采用自愿為主的方式,先報名再考試,或經(jīng)過監(jiān)測站、市環(huán)保局審核,才能完成人員上劃,這是一個雙向選擇。
環(huán)保垂改工作成效如何?
吳舜澤:之前我調(diào)研過很多省,發(fā)現(xiàn)地方政府、地方環(huán)保系統(tǒng)不同層級和不同職能部門之間,對垂改的理解不完全一致。去年9月22日,我在環(huán)保部新聞吹風(fēng)會上講道,地方黨委政府比較擔(dān)心的是,環(huán)保系統(tǒng)垂改后會缺少機(jī)構(gòu)、手段和力量履行環(huán)保責(zé)任,我們非常注意如何讓其既有責(zé)任又有措施來保證履責(zé)。
但現(xiàn)在來看,大家對環(huán)保垂改的理解要深入的多,河北、重慶垂改樣本的運作,使大家對垂改的理解就更深了。盡管環(huán)保機(jī)構(gòu)省市縣之間、不同地方之間訴求各有不同,但現(xiàn)在全社會對環(huán)保及垂改的認(rèn)識,思想上都達(dá)到了高度統(tǒng)一,這非常不易。對垂改成效的評判,這是非常重要的一項標(biāo)準(zhǔn),也是我體會最大的一點。
除垂改試點工作外,最主要的是形成一批可復(fù)制、可推廣的模式和經(jīng)驗。關(guān)于地市級監(jiān)測力量上收,我們不排斥有不同做法,但我們主推全收。現(xiàn)在較多的是區(qū)域性環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)派駐,負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)察督政工作,我們在關(guān)注其如何形成環(huán)境監(jiān)察制度,采用何種方式,監(jiān)察結(jié)果如何。比如河北環(huán)保監(jiān)察機(jī)構(gòu)6月份首次“亮劍”,正是對河北大氣污染防治存在的薄弱項進(jìn)行督政,以避免地方干擾。
盡管體制改革是長效的、持續(xù)的,有時見效慢,但現(xiàn)在有些初步作用正在顯現(xiàn)。垂改堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向,現(xiàn)已基本通過《意見》、地方探索與垂改實踐,找到了解決方法并在逐步見效。改革不是為了改而改,而是直奔問題而去,判斷改革成效主要看問題解決的成效。
目前,地方環(huán)保管理新格局的目標(biāo)導(dǎo)向正在形成。建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)保管理體制,是我們最終改革目標(biāo),通過實踐,我們已看到了一個“雛形”。
從十八屆五中全會首次提出,到《意見》出臺以及各省市垂改方案、專項方案的公布,在操作中逐步形成了一個垂改制度的大系統(tǒng),不斷驗證和豐富了中央的決策部署,探索出了一批可復(fù)制、可推廣的模式,并且新的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)已在發(fā)揮作用,新的環(huán)保管理體制也正在積極的醞釀和培育中。我認(rèn)為,判斷目前垂改的成效,不論是從大到小,從中央到地方,從這幾方面來看,都是良好積極的。
來源:中國環(huán)聯(lián)
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