導 語
《土壤污染防治行動計劃》將“預(yù)防為主，保護優(yōu)先，風險管控”正式確立為土壤污染防治工作必須遵循的總原則和實施土壤環(huán)境管理必須全面貫徹的主線思維。對環(huán)境質(zhì)量尚好的土壤采取嚴格保護措施，預(yù)防其受到污染，是必須堅持的優(yōu)先策略。對已經(jīng)受到污染的土壤，基于土地用途，分類采取風險管控措施，是實現(xiàn)土壤資源安全利用的主要舉措。
本文在系統(tǒng)總結(jié)國際土壤環(huán)境風險管控經(jīng)驗和做法基礎(chǔ)上，從立法、標準、調(diào)查、信息化平臺構(gòu)建、風險管控技術(shù)路線設(shè)計、科研基礎(chǔ)支撐、責任落實等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提出了構(gòu)建我國土壤環(huán)境風險管控體系的總體思路和實施路徑。
前 言
土壤污染有其自身特殊屬性和特征，在解決土壤污染問題時，要避免照搬大氣、水污染治理思路和技術(shù)路徑，需要充分考慮土地利用類型、污染程度、污染物類別、技術(shù)經(jīng)濟條件等因素，綜合制定土壤污染防治策略。環(huán)境保護部原部長陳吉寧在十二屆全國人大五次會議就“加強生態(tài)環(huán)境保護”回答中外記者提問時指出，土壤污染防治要堅持預(yù)防為主，保護優(yōu)先，風險管控，這個思路充分汲取了國內(nèi)外特別是國外30 多年來污染治理的經(jīng)驗教訓。大量實踐證明，在優(yōu)先保護好清潔土壤的同時，對已經(jīng)污染的土壤采取風險管控措施，是充分發(fā)揮土壤資源屬性、為人類經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)，同時節(jié)約大量資金投入的行之有效的主要舉措。于2017 年7 月1 日起正式施行的《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》，是我國以風險管控思想對工礦企業(yè)污染地塊實行全過程管理的一項重要規(guī)章制度。除此之外，針對當前我國土壤污染防治嚴峻形勢，需要采取哪些有力措施，以實現(xiàn)在經(jīng)濟社會穩(wěn)步發(fā)展的同時，使土壤環(huán)境得到有效保護和安全利用，成為當前各級政府和有關(guān)部門需要著力研究和解決的重大課題。
本文在闡釋土壤環(huán)境風險管控內(nèi)涵和系統(tǒng)梳理國際土壤環(huán)境風險管控經(jīng)驗基礎(chǔ)上，探討了構(gòu)建我國土壤環(huán)境風險管控體系的總體思路和實施路徑，為國家和各地土壤環(huán)境管理決策提供參考。
內(nèi)涵界定
關(guān)于污染地塊環(huán)境風險及相關(guān)術(shù)語的定義，在2014 年環(huán)境保護部發(fā)布的污染地塊調(diào)查、風險評估等一系列規(guī)定中均有涉及，但對“土壤環(huán)境風險管控”尚無明確界定。根據(jù)土壤環(huán)境涉及的風險要素，土壤環(huán)境風險管控應(yīng)是指針對風險源、暴露途徑和風險受體，依據(jù)土壤環(huán)境風險評估結(jié)果，按照相關(guān)法規(guī)政策和標準，制定風險管控方案，進行費用和效益分析，確定可接受風險水平和采取風險管控措施的活動。土壤環(huán)境風險管控的目的應(yīng)是，降低或消除因土壤受到污染產(chǎn)生的相關(guān)人體健康、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境安全等潛在危害，有效保障農(nóng)產(chǎn)品和人居環(huán)境安全。
土壤環(huán)境風險須由風險源、暴露途徑和風險受體三要素構(gòu)成，缺一不可。風險源是威脅土壤環(huán)境質(zhì)量、引發(fā)危害發(fā)生的致險因子，包括污染物排放、危險廢物堆存處置、有毒有害物質(zhì)環(huán)境暴露等。暴露途徑是污染物通過水、空氣等介質(zhì)遷移到達和暴露于人體的方式，一般包括飲食、皮膚接觸、呼吸吸入等。風險受體是指污染土壤及其周邊環(huán)境中可能受到污染物影響的人群或其他生物、地表水、地下水等，通常老人、兒童是對污染物反應(yīng)較為敏感的人群，飲用水水源地、居住區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)和蔬菜基地、重要物種棲息地則是敏感區(qū)域。
國際經(jīng)驗
20 世紀80 年代以來，歐美等發(fā)達國家的水、大氣污染問題得到了較好的控制，土壤污染防治逐步成為環(huán)境管理的重點之一。美國、加拿大、英國、荷蘭、澳大利亞等國家在大量實踐基礎(chǔ)上，最終選擇將風險管控作為土壤環(huán)境管理主導思維，并全面貫穿于立法、標準制訂、治理方案設(shè)計、技術(shù)路線選取等土壤環(huán)境管理全過程，建立了系統(tǒng)的土壤環(huán)境風險評估方法和風險管控技術(shù)標準體系。在實踐中，土壤環(huán)境風險管控經(jīng)歷了由突發(fā)污染事故應(yīng)急向全過程風險管控的轉(zhuǎn)變，十分重視區(qū)域尺度土壤環(huán)境風險管控。
美國在長期研究與實踐中，逐步建立起比較完善的健康風險評估、生態(tài)風險評估方法體系，并在化學物質(zhì)、污染地塊以及溢油事故等領(lǐng)域的風險評估與管理中得到了廣泛應(yīng)用。根據(jù)住宅、商業(yè)、工業(yè)等不同用地方式，頒布了旨在保護人體健康的《土壤環(huán)境風險篩選值》和旨在保護生態(tài)安全的《土壤生態(tài)篩選導則》。對于污染地塊的修復目標值，也是針對不同用地方式，采用風險評估的模式，計算每一個地塊的修復目標值，從而經(jīng)濟有效地控制污染地塊的開發(fā)風險。美國環(huán)保局還建立了污染地塊分類評分系統(tǒng)，即危害分級系統(tǒng)(Hazard Ranking System，HRS)，根據(jù)污染物的遷移途徑(地下水、地表水、大氣和土壤)來評估地塊的環(huán)境風險，以判定該地塊能否進入國家優(yōu)先目錄(Nation Priority List，NPL)。加拿大考慮了農(nóng)業(yè)、住宅、商業(yè)和工業(yè)等用地方式下人群暴露情景，以保護人體健康的土壤質(zhì)量指導值和保護生態(tài)安全的土壤環(huán)境質(zhì)量指導值兩者中的最低值，作為最終土壤環(huán)境風險控制指導值。
荷蘭基于土壤背景值和專家經(jīng)驗提出了土壤標準值體系，根據(jù)工業(yè)用地、農(nóng)業(yè)用地、居住用地和商業(yè)用地等不同的土地利用方式，確定了土壤污染物的目標值和干涉值。只對超過干涉值的土壤進行修復，將受到污染但沒有超過干涉值的土壤納入風險管理。荷蘭污染土壤中大部分納入了風險管理，實施治理修復的污染土壤僅占很小比例。英國建立了污染土壤暴露風險評估導則，考慮住宅、農(nóng)用地、工業(yè)用地等不同用地方式，以保護人體健康為原則制定土壤環(huán)境質(zhì)量指導值。
澳大利亞在制定保護人體健康的土壤調(diào)研值標準時，分別考慮了住宅、娛樂、商業(yè)、工業(yè)等不同用地方式下的暴露情景。韓國在制定土壤污染預(yù)警標準和土壤污染對策標準時，根據(jù)土壤環(huán)境風險，從高到低將土壤劃分為3類：一類土壤區(qū)包括水稻田和學校所在地;二類土壤區(qū)為森林、倉儲和娛樂用地;三類土壤區(qū)包括工業(yè)、道路和鐵路所在地。
可以看出，大多數(shù)發(fā)達國家針對不同土地用途、不同污染狀況的受污染土地，制定了基于風險管理的土壤環(huán)境標準體系，用于土壤環(huán)境風險評估，并根據(jù)評估結(jié)果，決定是否需要啟動進一步土壤污染狀況調(diào)查評估和采取風險管控措施，以及確定污染土壤的修復目標值。
工作基礎(chǔ)
土壤環(huán)境風險更多的是與水、大氣污染密切關(guān)聯(lián)，而水、大氣污染防治多年來是我國環(huán)境保護工作的重點，在相關(guān)法律法規(guī)標準、監(jiān)測監(jiān)管體系、日常管理制度、污染治理技術(shù)、成效評估等領(lǐng)域均有較好基礎(chǔ)，這也為實現(xiàn)土壤環(huán)境風險有效管控奠定了較好基礎(chǔ)。
2005 年以來，我國相繼頒布了《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》《關(guān)于加強環(huán)境應(yīng)急管理工作的意見》《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案管理暫行辦法》等文件。2007 年，頒布了《突發(fā)事件應(yīng)對法》?！笆濉逼陂g，國務(wù)院印發(fā)實施了《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》，一批重金屬污染問題得到有效控制和解決。環(huán)境風險管理也成為《生態(tài)環(huán)境保護“十三五”規(guī)劃》的重點內(nèi)容之一，提出實行全程管控，有效防范和降低環(huán)境風險，并對風險防控和應(yīng)急響應(yīng)體系建設(shè)、重金屬污染防治、危險廢物處置等提出具體要求。
我國現(xiàn)行的土壤污染防治標準體系主要包括《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》《特殊用地土壤環(huán)境評價標準》《建設(shè)用地土壤環(huán)境保護技術(shù)導則》《土壤環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》《土壤環(huán)境污染物監(jiān)測方法》相關(guān)術(shù)語標準等。2014 年，發(fā)布了地塊環(huán)境調(diào)查、污染地塊風險評估、污染地塊土壤修復等系列技術(shù)導則。但實際執(zhí)行層面，多是參考國外發(fā)達國家土壤環(huán)境風險管控相關(guān)標準和指導值，尚未形成我國土壤環(huán)境風險評價和管控標準體系。
總體上看，我國土壤污染防治工作起步較晚，在工礦污染源監(jiān)管和治理、重金屬污染防治、化學品和危險廢物管理、持久性有機污染物(POPs)污染控制等方面取得一定進展，但涉及土壤環(huán)境風險管控的法律法規(guī)、評價方法和標準、風險管控技術(shù)、管控效果評價體系等仍處于相對滯后狀態(tài)。
實施路徑
密切結(jié)合《土十條》推進落實，圍繞國家和地方各級土壤環(huán)境管理體系建設(shè)，按照全過程風險管控的思路，將風險管控理念全面融入到各項土壤環(huán)境管理工作中，以保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全為目標導向，以風險源、暴露途徑、風險受體為主要著力點，以覆蓋立法、標準制修訂、基礎(chǔ)調(diào)查、監(jiān)測網(wǎng)建設(shè)、信息平臺構(gòu)建、技術(shù)方法研制、責任落實和考核等各領(lǐng)域的風險管控制度體系建設(shè)為主體內(nèi)容，全面提升土壤環(huán)境風險管控的系統(tǒng)化、科學化、法治化、精細化和信息化水平。重點推進實施以下任務(wù)。
通過土壤污染防治立法和標準制修訂，確立風險管控主體責任和執(zhí)行限值
在起草“土壤污染防治法”過程中，將預(yù)防為主、保護優(yōu)先、風險管控的思想全面貫徹到立法原則、章節(jié)設(shè)置和具體條款中。全面落實《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》，在《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法》《工礦用地土壤環(huán)境管理辦法》等法規(guī)和規(guī)章制訂工作中持續(xù)貫徹風險管控的基本思想。借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，基于風險管控理念制修訂土壤環(huán)境標準和技術(shù)規(guī)范，用科學的標準體系管控土壤環(huán)境風險。在制修訂農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標準、建設(shè)用地土壤污染風險篩選指導值、土壤環(huán)境質(zhì)量評價技術(shù)規(guī)范等標準規(guī)范時，全面貫徹風險管控思維，并體現(xiàn)不同土地用途、不同敏感受體的控制指標差異性。
通過土壤詳查和監(jiān)測網(wǎng)建設(shè)，系統(tǒng)掌握風險情況和管控重點
圍繞高風險區(qū)域、行業(yè)、污染物，布設(shè)調(diào)查點位、確定調(diào)查精度、明確調(diào)查方法，使調(diào)查結(jié)果能夠為開展土壤環(huán)境風險評價、等級劃分和風險管控方案制定提供科學依據(jù)。同時，明確農(nóng)用地、在產(chǎn)企業(yè)用地、關(guān)閉搬遷企業(yè)用地風險管控技術(shù)要求，實現(xiàn)“邊調(diào)查、邊風險管控”。同步開展的全國土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)建設(shè)則通過在農(nóng)用地布設(shè)基礎(chǔ)點、在高風險工礦企業(yè)周邊布設(shè)風險監(jiān)控點，及時掌握各地和重點區(qū)域土壤環(huán)境風險水平和變化趨勢，為風險評估和預(yù)警提供依據(jù)。
建設(shè)土壤環(huán)境信息化管理平臺，運用大數(shù)據(jù)手段提高風險管控成效
土壤環(huán)境信息化管理平臺全面服務(wù)于土壤環(huán)境風險管控，全面提高風險管控信息化水平。環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)等部門相關(guān)數(shù)據(jù)通過平臺實現(xiàn)共享，發(fā)揮土壤環(huán)境大數(shù)據(jù)在污染防治、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用，有力推動行業(yè)、區(qū)域風險管控。
開展不同用地的土壤環(huán)境風險管控技術(shù)路線設(shè)計，明晰管控流程和技術(shù)要求
針對農(nóng)用地、在產(chǎn)企業(yè)用地、關(guān)閉搬遷企業(yè)用地，分別制定土壤環(huán)境風險管控技術(shù)指南。農(nóng)用地土壤環(huán)境風險管控包括土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分、風險評價、風險等級確定、分類管控措施、成效評估等環(huán)節(jié);企業(yè)用地環(huán)境風險管控包括重點行業(yè)企業(yè)篩選、疑似污染地塊風險篩查、地塊風險等級劃分、污染地塊清單和優(yōu)先管控名錄建立、分類管控措施、成效監(jiān)控等環(huán)節(jié)。明晰不同用地、不同風險等級的管控流程和技術(shù)要求，確定詳盡的技術(shù)參數(shù)。結(jié)合《土十條》確定的6 個土壤污染防治先行區(qū)建設(shè)和200 個技術(shù)應(yīng)用試點項目，抓緊總結(jié)集成一批經(jīng)得住實踐檢驗的易操作、低成本、效果好的受污染土壤安全利用和風險管控模式，并向其他地區(qū)推廣。
開展風險管控技術(shù)方法與模型研究，提高管控科學性和實效
從發(fā)達國家經(jīng)驗來看，土壤環(huán)境風險識別、評價、分級、預(yù)測、管控措施效果評估和費效分析等，均需要一整套的技術(shù)方法和量化評估模型。在土壤環(huán)境風險識別與評價環(huán)節(jié)，需要建立污染物來源解析、擴散遷移模擬、影響范圍識別、農(nóng)產(chǎn)品超標與人體健康危害評價、生態(tài)環(huán)境損害評估等技術(shù)方法;在土壤環(huán)境風險等級劃分環(huán)節(jié)，需要建立疑似污染地塊篩查模型、風險評價指標體系、風險等級劃分等技術(shù)方法;在土壤環(huán)境風險預(yù)測環(huán)節(jié)，需要建立基于序列數(shù)據(jù)的風險趨勢預(yù)測模型、風險區(qū)劃方法等;在土壤環(huán)境風險管控環(huán)節(jié)，需要建立不同管控措施效果模擬、費效分析等技術(shù)方法和模型。
落實風險管控責任，明確主體和督促履責
通過地方人民政府與重點行業(yè)企業(yè)簽訂土壤污染防治責任書，明確企業(yè)土壤環(huán)境風險管控措施和責任，并督促企業(yè)落實到位。依據(jù)污染地塊土壤環(huán)境管理辦法等法規(guī)規(guī)章，明確規(guī)劃、國土、環(huán)保等部門監(jiān)管責任，嚴格落實調(diào)查評估制度，實施污染地塊開發(fā)利用的負面清單管理。同時，由于土壤環(huán)境風險涉及面廣、不確定性強，需要通過宣傳教育和主題培訓，充分發(fā)揮公眾參與和監(jiān)督作用。
來源:《環(huán)境保護》 作者:王夏暉
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