國(guó)務(wù)院法制辦關(guān)于《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱為《條例征求稿》）（征集時(shí)間為2017-07-21至2017-08-22）公開征求意見的通知一經(jīng)發(fā)布，立即引發(fā)業(yè)內(nèi)人士聚焦。
此《條例征求稿》亮點(diǎn)頗多，較為突出的是將“平等、公平”放到一個(gè)較高的位置上，允許各種所有制形式平等參與。
“《條例征求稿》是國(guó)務(wù)院層面關(guān)于PPP領(lǐng)域法規(guī)的第一次征求意見稿，是我國(guó)PPP法治化進(jìn)程中重要一環(huán)。”北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院教授崔志娟表示，法律層級(jí)上，《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》屬于行政法規(guī)，法律位階上要高于發(fā)改委、財(cái)政部等發(fā)布的規(guī)章。
內(nèi)容上，“此《條例征求稿》亮點(diǎn)頗多，較為突出的是將“平等、公平”放到一個(gè)較高的位置上，允許各種所有制形式平等參與。”“以‘降本增效（PPP模式所帶來的降低融資成本，增強(qiáng)有效供給效果）’作為項(xiàng)目的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)。向現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)邁進(jìn)。”
某知名律所高級(jí)合伙人向記者透露，到完成征求意見稿期間，為了形成較為權(quán)威的共識(shí)意見，業(yè)內(nèi)權(quán)威人士正在進(jìn)行多輪討論，但基本上都是關(guān)門會(huì)議。
更高層面上的協(xié)調(diào)
新預(yù)算法、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》等法律和文件的出臺(tái)，嚴(yán)格約束地方政府的舉債行為，明確地方政府舉債只能通過發(fā)行地方債券的方式，同時(shí)鼓勵(lì)推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式（PPP模式）。
一時(shí)間，PPP受到各地方政府歡迎，以“激流勇進(jìn)”的氣勢(shì)，迅速向全國(guó)邁進(jìn)。
財(cái)政部PPP中心統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：截至2017年6月末，按照財(cái)政部相關(guān)要求審核納入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，即全國(guó)入庫項(xiàng)目有13554個(gè)，總投資額高達(dá)16.4萬億元。
在巨大的投資任務(wù)下，發(fā)改委和財(cái)政部?jī)刹课羝鹬負(fù)?dān)，作為PPP模式的主推者分別負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目統(tǒng)籌工作。
“一直以來，這兩大部委（財(cái)政部和發(fā)改委）分工并不明晰。市場(chǎng)上很難找到?jīng)]有基礎(chǔ)設(shè)施的公共服務(wù)，也很少見到不用于公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施。”濟(jì)邦公司的聯(lián)合創(chuàng)始人、國(guó)家發(fā)改委財(cái)政部PPP雙庫專家張燎對(duì)法治周末記者說，但兩部委卻因?yàn)楦髯月毮堋胺侄沃?，在各自領(lǐng)域列出一系列規(guī)章制度、項(xiàng)目目錄等，在PPP市場(chǎng)上常受到詬病。
“此次《條例征求稿》制定者的層級(jí)較高（國(guó)務(wù)院法制辦），從而賦予文件一些重要特點(diǎn)。”張燎指出，“分工不分治”體現(xiàn)的較為明顯，該文件首先從標(biāo)題上就明確了是要協(xié)調(diào)“基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域”。
“因?yàn)榘l(fā)改委和財(cái)政部住建部、交通部等部委的PPP相關(guān)規(guī)章非常多。也不好說《條例征求稿》有多少大膽的突破。”張燎說，“《條例征求稿》更多是在原有的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步統(tǒng)籌各方訴求，將以往關(guān)鍵性的、有爭(zhēng)議的問題綜合歸納、平衡、協(xié)調(diào)。對(duì)于雙方有爭(zhēng)議的區(qū)別較大的繞不過去的問題，可能在未來會(huì)給一個(gè)公允的說法?！?/p>
另外，由于《條例征求稿》立法層級(jí)較高，以及負(fù)責(zé)起草的單位與以往不同，在其體例上與以往相關(guān)文件相比更具特色。
張燎對(duì)法治周末記者說，以往的PPP相關(guān)文件，告訴你應(yīng)該怎么做，要怎么做，但沒有規(guī)定你不這樣做，會(huì)有一個(gè)怎樣的后果。
“監(jiān)管者不長(zhǎng)牙齒，起不到威懾作用。這就導(dǎo)致地方看中央部委文件中，對(duì)于不喜歡的規(guī)章、制度視而不見，選擇性適用?！睆埩钦f。
而國(guó)務(wù)院法制辦起草的文件，帶有些“法制辦體例”，不僅明確了可以做什么，應(yīng)該做什么，《條例征求稿》的第六章，更加強(qiáng)調(diào)了法律責(zé)任，明確了哪些行為會(huì)受到處分、處罰。而以往的部門規(guī)章里，不會(huì)設(shè)立處罰權(quán)。
專治“新官不理舊賬”
2017年兩會(huì)召開期間，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)曾表示，要落實(shí)和完善促進(jìn)民間投資的政策措施。政府要帶頭講誠(chéng)信，決不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”。
“新官不理舊賬”在PPP領(lǐng)域較為明顯。PPP項(xiàng)目最大特點(diǎn)在于前期投入大，運(yùn)營(yíng)時(shí)間長(zhǎng)，利潤(rùn)回收慢，更需要政府講誠(chéng)信，否則將會(huì)造成巨大的損失。
《條例征求稿》針對(duì)“新官不理舊賬”問題的治理上著力不小。張燎指出，最直接的說法在第二十條，明確“合作項(xiàng)目協(xié)議的履行，不受行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、政府有關(guān)部門機(jī)構(gòu)或者職能調(diào)整以及負(fù)責(zé)人變更的影響?！薄暗窃趯?shí)踐中，最關(guān)鍵的不是財(cái)力夠不夠的問題，而是政府是否愿意履約的問題?！?/p>
由于PPP項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，因此穩(wěn)定的資金來源是項(xiàng)目（準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)、非經(jīng)營(yíng)PPP項(xiàng)目）正常運(yùn)行的有力保障。北京盈科律師事務(wù)所律師周垂坤指出，但目前受限于《預(yù)算法》規(guī)定，各級(jí)政府只有中期預(yù)算規(guī)劃和年度預(yù)算，而那些需要由財(cái)政支出平衡未來收益的PPP項(xiàng)目，實(shí)際上是需要和政府長(zhǎng)期預(yù)算相掛鉤的，并且財(cái)政可承受能力評(píng)估也應(yīng)當(dāng)基于長(zhǎng)期預(yù)算計(jì)劃的。
有鑒于此，未來?xiàng)l例有可能補(bǔ)充“政府有責(zé)任將支出事項(xiàng)納入中期預(yù)算規(guī)劃中”的相關(guān)條款，同時(shí)需要向財(cái)政部建議未來在預(yù)算法實(shí)施中引入長(zhǎng)期預(yù)算計(jì)劃的機(jī)制，以解決長(zhǎng)期穩(wěn)定支付依據(jù)的問題。
從學(xué)者的角度出發(fā)，崔志娟指出，真正的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出，無論是納入年度預(yù)算還是中長(zhǎng)期預(yù)算，從基本邏輯上并不會(huì)形成地方政府債務(wù)。
在《條例征求稿》第二章“項(xiàng)目發(fā)起”中，已明確“涉及政府付費(fèi)、政府提供補(bǔ)助或者補(bǔ)償以及政府分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等財(cái)政支出事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)同級(jí)財(cái)政部門進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估。并形成明確的結(jié)論?！?/p>
讓專門的人做專門的事
“回歸PPP‘降本增效’的本質(zhì)，不作為單純?nèi)谫Y行為，我認(rèn)為這是《條例征求稿》中的一大亮點(diǎn)。”崔志娟說。
《條例征求稿》總則第六條明確：“國(guó)家保障各種所有制形式的社會(huì)資本方依法平等參與采用政府和社會(huì)資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目?！?/p>
崔志娟介紹，中國(guó)特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系各種所有制并存，不應(yīng)該排斥國(guó)企、央企參與，同時(shí)也不能對(duì)民營(yíng)企業(yè)設(shè)置門檻，鼓勵(lì)各種社會(huì)資本參與到PPP項(xiàng)目建設(shè)中來。不會(huì)因?yàn)樯矸?，所有制形式，來選擇合作方，而是看項(xiàng)目誰來做成本更低、效果更好。
“不管所有制形式，讓專業(yè)的人去做好專業(yè)的事情。這符合現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)主流導(dǎo)向?！贝拗揪暾f。
更加關(guān)注有效供給
《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）規(guī)定了政府發(fā)起和社會(huì)資本發(fā)起兩種模式，并規(guī)定了相關(guān)操作方式（“政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目由政府或社會(huì)資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。”），而在《條例征求稿》有關(guān)項(xiàng)目發(fā)起的條例字面上看，并未明確說明社會(huì)資本方可以直接發(fā)起，而是用“公民、法人和其他組織可以就基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式向有關(guān)主管部門提出建議”的表述。
崔志娟指出，“政府發(fā)起相對(duì)來說更加穩(wěn)健，其他的發(fā)起（“公民、法人和其他組織”），可以向相關(guān)部門提出建議、提交項(xiàng)目建議書，批準(zhǔn)之后才能算是真正的發(fā)起。而后，再經(jīng)過與政府部門發(fā)起一樣的流程?！?/p>
此條的亮點(diǎn)在于，首次將“公民”納入進(jìn)建議或發(fā)起方。公民的建議往往是最接地氣、最急切的，而公共服務(wù)也是為了公民而提供的，因此將公民加入發(fā)起方能夠進(jìn)一步促進(jìn)PPP提供有效供給。
來源：法制周末 中國(guó)環(huán)聯(lián)
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