2017年5月26日，中共中央政治局就推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式進行第四十一次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平總書記在主持學(xué)習(xí)時強調(diào)，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式是貫徹新發(fā)展理念的必然要求，必須把生態(tài)文明建設(shè)擺在全局工作的突出地位，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策。其中，垃圾分類和集中收集處理是綠色生產(chǎn)和生活方式的應(yīng)有之義。
推進垃圾分類和集中收集處理，特別是在農(nóng)村地區(qū)推行垃圾分類和集中收集處理，是中華文明發(fā)展到生態(tài)文明新階段的一個標(biāo)志，社會各界要有清楚的認(rèn)識。然而，全社會對垃圾分類和集中收集處理，特別是農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理的意義目前還沒有認(rèn)識到位，推進的進度也不一。
在發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達(dá)城市的周邊農(nóng)村，生活方式近二十年來發(fā)生很大改變，農(nóng)村的垃圾構(gòu)成也發(fā)生了改變。農(nóng)村的垃圾分類和集中收集處理既是資源節(jié)約和環(huán)境保護的需要，也是培育新型農(nóng)民和全面建成小康社會的需要，更是整體提升中華文明發(fā)展水平的需要。從發(fā)展趨勢來說，農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理必須和未來農(nóng)村發(fā)展的規(guī)律、城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律相結(jié)合，甚至和區(qū)域一體化的規(guī)律相結(jié)合，還要考慮未來產(chǎn)業(yè)需求結(jié)構(gòu)的變化、城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變化。只有這樣，農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理的開展才具有戰(zhàn)略性。
《生活垃圾分類制度實施方案》（以下簡稱《方案》）規(guī)定的垃圾分類和集中收集處理試點區(qū)域，大多是經(jīng)濟基礎(chǔ)比較好的大中城市。但截至目前，還沒有城市整體成功。而農(nóng)村的垃圾分類和集中收集處理卻在發(fā)達(dá)省份或者中心城市周邊的農(nóng)村，如浙江省金華市、湖南省寧鄉(xiāng)市等地取得了成功，背后的原因值得分析和總結(jié)。
目前，很多地方的農(nóng)村都自發(fā)地組織村民代表到這些地方考察。農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理的成功模式不斷被復(fù)制和創(chuàng)新。筆者認(rèn)為，可以采取農(nóng)村包圍城市的做法，用農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理來助推城市的垃圾分類和集中收集處理。
參與體制
發(fā)揮地方黨委政府、村兩委、村民理事會和保潔隊伍的作用
農(nóng)村生活垃圾分類和集中收集處理需要形成共治的主體架構(gòu)，基于各自的角色，凝聚共識，形成合力。目前，一些地方已經(jīng)建立市統(tǒng)籌、縣主導(dǎo)、鎮(zhèn)負(fù)責(zé)、村實施的農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理體制。除了要發(fā)揮村民的主體性、主動性和創(chuàng)造性外，更要發(fā)揮地方黨委政府、村兩委、村民理事會和保潔隊伍的作用。
首先，必須發(fā)揮地方黨委和政府的統(tǒng)籌和引導(dǎo)作用。村委會是村民自治組織，如果純粹靠村民的自發(fā)推動，很多事情很難形成一致意見。因此，必須在尊重村民意愿的基礎(chǔ)上，由政府統(tǒng)籌和引導(dǎo)。在農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理工作中，無論是組織領(lǐng)導(dǎo)、工作方向、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是資金、技術(shù)的支持，都需要發(fā)揮地方黨委和政府的主導(dǎo)作用，發(fā)揮農(nóng)業(yè)、住建、環(huán)保等部門的監(jiān)督作用。
地方政府的統(tǒng)籌和引導(dǎo)職能主要包括制定規(guī)劃，統(tǒng)籌推進農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理，部署垃圾運輸和處理網(wǎng)絡(luò)；輔導(dǎo)村民如何開展垃圾減量化、垃圾分類和垃圾資源化利用；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)運村集體收集的垃圾，縣級政府統(tǒng)一部署垃圾最后的出路，如填埋還是焚燒等；對村集體開展垃圾分類和集中收集處理進行經(jīng)濟補助。可見，政府的統(tǒng)籌和引導(dǎo)不僅可以節(jié)省經(jīng)濟成本，提高績效，還可以為村集體提供經(jīng)濟和管理支持，其作用不可或缺。
其次，必須發(fā)揮村兩委的組織和協(xié)調(diào)作用。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理，村兩委特別是村委會黨建的作用至關(guān)重要。凡是農(nóng)村工作好的地方，都是村集體經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地方，也是村黨建工作做得好的地方。在金華市，農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理成效之所以突出，原因主要在于村兩委班子很多都是致富能人，公信力高，具有較強的組織力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。在他們的帶領(lǐng)下，村級組織有資金積累，可以調(diào)動資源開展公益事業(yè)，并通過激勵約束機制開展再分配等工作，發(fā)揮村民參與垃圾分類、集中收集處理和鄉(xiāng)村建設(shè)的自覺性。村級組織有向心力，能夠通過獎勵和約束相結(jié)合的方式，通過村民理事會的勸導(dǎo)作用，調(diào)動村民參與垃圾分類和集中收集處理工作的積極性。在農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理工作中，一些村民能夠找到清掃和運輸?shù)染蜆I(yè)機會，促進社會的和諧。但在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，村集體的帶頭作用總體尚不明顯。
再次，發(fā)揮村民理事會特別是鄉(xiāng)賢的反哺作用。村民理事會一般由鄉(xiāng)賢和各家族的代表組成，具有一定的村民代表性，可以幫助村集體推進公益事業(yè)。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在寧鄉(xiāng)市菁華鎮(zhèn)陳家橋村等地，村民理事會可以在以下領(lǐng)域發(fā)揮作用：協(xié)助政府到每家每戶解讀政策，開展勸導(dǎo)工作，一些族長的作用尤其明顯；開展打分和民主評議工作，如對每家每戶、每個村民小組的垃圾分類和集中收集處理工作開展打分，并進行民主評議，提出獎勵和警示名單；對村保潔隊伍的工作進行評價和考核。由于村民理事會成員德高望重，其打分和評議工作往往具有很高的公信力。
此外，還要發(fā)揮保潔隊伍的專業(yè)作用。保潔員一般由村集體聘請，或者由承包農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理的專業(yè)公司在農(nóng)村聘請。保潔員一般為兼職，既在家做一些農(nóng)活，也開展垃圾清掃和運輸工作，工資一般為每年2萬元~3萬元，考核合格和優(yōu)秀的還另有獎勵。保潔員一般由村集體從各家族家庭經(jīng)濟比較困難的農(nóng)戶中推舉，各方都熟悉，都能夠接受。保潔員上崗前，一般都接受專業(yè)的培訓(xùn)。培訓(xùn)后，這些熟人構(gòu)成的保潔員隊伍，宣傳垃圾分類和集中收集處理政策、專業(yè)知識具有明顯優(yōu)勢。
經(jīng)濟基礎(chǔ)
集體經(jīng)濟較發(fā)達(dá)才能解決錢從何來、用于何處的難題
筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，凡是農(nóng)村推行垃圾分類和集中收集處理的地方，都是村集體經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的地方，都是城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展比較不錯的地方，經(jīng)濟基礎(chǔ)比較雄厚。在這些地方，村集體有產(chǎn)業(yè)，有線電視、自來水、寬帶普及率高，農(nóng)村耕作全部或者部分實行機械化。只有在這些地方，目前能夠真正解決錢從何來和錢用于何處的難題。
在錢從何來的問題上，目前農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理的資金來源主要有以下3種方式：一是政府投資為主，村集體投資為輔，村民繳納部分垃圾收集處理費。二是村集體投資為主，政府補貼為輔，村民繳納部分垃圾收集處理費。三是采取整體打包式的PPP投資運營模式，即社會資本投資運營、政府補助、村民繳費相結(jié)合的公私合作經(jīng)營模式。
第一種方式主要適用于一些地方政府的示范樣板村。第二種方式是村民自覺形成的。如在寧鄉(xiāng)市，一個村是示范樣板村，主要由政府投資支持。鄰近的菁華鎮(zhèn)陳家橋村不甘落后，采取鼓勵鄉(xiāng)賢和村民自愿捐款的方式，兩年籌集到逾500萬元。其中，一個村民就捐了近60萬元。目前，陳家橋村在垃圾分類和村容整治方面取得了很大成績。第三種方式中，一些資源可以回收利用，垃圾焚燒發(fā)電可以產(chǎn)生收益，加上政府的補助，還是具有一定的吸引力，但是目前想嘗試的人還很少。目前，金華市已經(jīng)形成了市縣配套、鎮(zhèn)村投入、農(nóng)戶收取的資金投入體制，寧鄉(xiāng)市則形成了市縣配套、鎮(zhèn)村投入、農(nóng)戶收取、鄉(xiāng)賢資助的資金投入體制。
《方案》規(guī)定，對于城市居民，按照污染者付費原則，完善垃圾處理收費制度。但是和城市相比，農(nóng)村集體經(jīng)濟的基礎(chǔ)仍然薄弱，一些農(nóng)戶的經(jīng)濟承受能力還比較脆弱，購買垃圾運輸車、建設(shè)可腐爛垃圾的發(fā)酵房，都需要較大的投資，很難指望通過收取垃圾處理費來支付所有開支。如湖北省監(jiān)利縣朱河鎮(zhèn)李溝村，每個農(nóng)戶家庭成員每人需繳納20元的垃圾回收處理費。按照2000人計算，每年可以收取4萬元垃圾回收處理費。
這點錢，根本不夠支付清潔工的工資，更不夠支付垃圾運輸費，需要村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)予以補助。因此，還需要地方政府大力發(fā)展自己的特色和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)來發(fā)展經(jīng)濟，為農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理等社會建設(shè)籌集經(jīng)費。此外，可以發(fā)動一些鄉(xiāng)賢捐資，回饋家鄉(xiāng)，形成有錢出錢、有力出力、村民自治、共享清潔家園的模式。
在錢用于何處的問題上，各項補助、投資和收費全部用于垃圾分類和集中收集處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運輸交通工具的建設(shè)和運營、清潔隊伍的運行、農(nóng)戶的評選獎勵活動等。垃圾分類和集中收集處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括農(nóng)戶家庭小型分類垃圾桶的統(tǒng)一購置，人口集中地區(qū)大型分類垃圾桶的統(tǒng)一購置，垃圾分類和收集處理的知識宣傳等。各項費用由村統(tǒng)籌安排，做到?？顚Ｓ?。費用的開支要接受村兩委和村民理事會的監(jiān)督，實現(xiàn)?？顚Ｓ?。
當(dāng)然，垃圾分類和回收處理也有一些來自資源回收的收入，可以用于支持垃圾分類和回收處理。寧鄉(xiāng)市的陳家橋村、楊林橋、溈濱村村民理事會建立了臺賬，將分類回收資源款全部給予保潔員作為補助，提高其分類回收的積極性。
制度體系和運行機制
建立五項制度、五項機制
在規(guī)范保障方面，可以考慮建立如下制度體系，促進農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理的規(guī)范化。
一是門前三包制度。農(nóng)戶對自己房前屋后和責(zé)任田范圍內(nèi)的環(huán)境整潔和垃圾分類負(fù)責(zé)，村民小組對本小組區(qū)域內(nèi)的環(huán)境整潔負(fù)責(zé)。其中，村兩委的干部要包組或者分片包干；黨員、村民理事會成員要聯(lián)組包戶，把工作做細(xì)。
筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地的門前三包各有特色，如金華市金東區(qū)的農(nóng)戶，把傳統(tǒng)的陶器鋸開，種上花草；寧鄉(xiāng)市的一些村用統(tǒng)一的方式種樹種草。
二是垃圾收費及其減免制度。盡管收費不足以承擔(dān)農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理的全部費用，但是可以促進村民形成責(zé)任感。對于垃圾分類工作做得好的，可以予以減免，以示獎勵，形成示范帶頭作用。對于低保戶和五保戶，免于繳費。
三是垃圾的強制分類制度。建議結(jié)合農(nóng)村實際，對城鄉(xiāng)垃圾的分類和回收處理實行區(qū)別對待。在城市，垃圾分類一般分為可回收、不可回收和其他垃圾。而在農(nóng)村，根據(jù)農(nóng)村垃圾的物理、化學(xué)屬性以及農(nóng)村的整體文化程度，如分為可腐爛和不可腐爛兩類，就更加簡單易懂，村民也容易執(zhí)行。在有的發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，針對廚余垃圾還專門購置專門的收集車予以收集；針對危險廢物，則上門專門回收。目前，金華市首創(chuàng)的可腐爛和不可腐爛垃圾分類模式得到農(nóng)村的廣泛認(rèn)可。
四是全程減量制度。從農(nóng)戶家庭、村級收集、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運和區(qū)縣處理處置等全環(huán)節(jié)，都實行垃圾減量化。農(nóng)村的垃圾結(jié)構(gòu)目前雖然有所改變，但是和城市相比，容易腐爛的垃圾成分還是多一些，很多垃圾可以就地處理。只有全程減量化，才能保證容易腐爛的濕垃圾經(jīng)過村集體的統(tǒng)一堆肥后還田，而不至于進入垃圾焚燒發(fā)電廠因為熱值低而成為累贅。也只有全程減量化，才能讓塑料等可以回收利用的垃圾經(jīng)過村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級的過濾進入回收利用渠道，促進資源得到科學(xué)、循環(huán)利用。
五是理念培育制度。通過集體講授、現(xiàn)場教學(xué)、分戶指導(dǎo)、宣傳牌宣傳、實地考察等方式，輔之以經(jīng)濟獎勵與約束機制，讓村民自覺自愿地形成資源節(jié)約、環(huán)境保護的綠色生活方式。
在運行機制方面，可以建立以下機制體系，促進農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理的規(guī)范化、程序化，具有可操作性。
一是分類運輸機制。在一些地方，上午運輸可以腐爛的垃圾，下午運輸不可腐爛的垃圾，破解需要購買分類運輸垃圾車的難題。有的地方，將運輸?shù)能嚩贩譃榭筛癄€和不可腐爛兩部分，同時收集所有的垃圾。
二是打分評比機制。邀請村民小組長、村民理事會的成員進行分戶打分，開展考評。為保證考評的公正性，寧鄉(xiāng)市菁華鎮(zhèn)采取了異地打分機制，即跨村或者跨村民小組打分，并且在公開場所公布各農(nóng)戶得分的細(xì)節(jié)。
三是獎勵懲罰機制。金華市和寧鄉(xiāng)市定期評選先進保潔員和清潔農(nóng)戶，予以物質(zhì)或者現(xiàn)金獎勵。浙江省富陽市靈橋鎮(zhèn)，還對村民獎勵發(fā)酵以后的有機肥料。寧鄉(xiāng)市愛衛(wèi)辦要求，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年評選出“十佳庭院”“十佳清潔戶”，村集體在表彰的基礎(chǔ)上，報送鄉(xiāng)鎮(zhèn)予以集中表揚。一些地方利用村民廣場的笑臉墻和勸進榜兩種方式，實行精神上的獎勵與告誡并舉。
四是目標(biāo)評價考核機制。在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體進行目標(biāo)評價考核時，既要按照生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核的辦法進行綜合考核，也要對垃圾分類進行單獨考核，體現(xiàn)工作的重要性。
五是黨政同責(zé)機制。在區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，實行環(huán)境保護黨政同責(zé)的體制和機制，黨委和政府對垃圾分類和集中收集處理負(fù)總責(zé)。在村一級，村黨支部、村委會以及村民小組、黨員都要層層壓實責(zé)任，把工作做細(xì)，把垃圾分類和集中收集處理這項利國利民的制度實施好。
（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長）
來源:中國環(huán)境新聞 作者:常紀(jì)文
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