投機(jī)性倒賣PPP項(xiàng)目是否合規(guī)？這是一個(gè)必須正視的問題。筆者認(rèn)為答案是不可以的。此文將以生活垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)為例展開論述。
生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目屬于市政公用基礎(chǔ)設(shè)施，保本微利是政府對(duì)該類項(xiàng)目的基本定位。從業(yè)企業(yè)應(yīng)具備高度的專業(yè)性和長遠(yuǎn)的主業(yè)發(fā)展規(guī)劃，尤其是應(yīng)以長期、穩(wěn)定運(yùn)營項(xiàng)目為企業(yè)的主要經(jīng)營目標(biāo)。
近幾年，生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目已被視為不可復(fù)制的稀缺資源，由于其收益長期穩(wěn)定，受到了各路資本的青睞。隨著生活垃圾焚燒發(fā)電市場(chǎng)空間逐步趨向飽和，行業(yè)競(jìng)爭愈發(fā)激烈，項(xiàng)目獲取難度逐年加大。
某些企業(yè)通過各種擾亂市場(chǎng)秩序的手段獲得項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)，而后高價(jià)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目股權(quán)或?qū)嵤┰鲑Y擴(kuò)股。其實(shí)質(zhì)就是變相倒賣生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)。有些項(xiàng)目甚至沒有經(jīng)歷建設(shè)、運(yùn)營的過程，就被高價(jià)轉(zhuǎn)讓了項(xiàng)目公司股權(quán)；有些企業(yè)則是通過項(xiàng)目建設(shè)獲取了預(yù)期的設(shè)備、建設(shè)利潤后再高價(jià)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司股權(quán)。
讓我們深究一下，項(xiàng)目出讓方溢價(jià)收益是從何而來？從表面上看是來源于項(xiàng)目受讓方，實(shí)則是受讓方最終會(huì)將成本轉(zhuǎn)嫁給政府及公眾。原因如下：生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的收入主要由垃圾發(fā)電收入、政府支付的垃圾處理費(fèi)兩部分組成。垃圾處理費(fèi)價(jià)格一般是幾十元至上百元每噸不等；垃圾上網(wǎng)電價(jià)執(zhí)行高于標(biāo)桿電價(jià)的全國統(tǒng)一垃圾發(fā)電電價(jià)，即0.65元/度?，F(xiàn)實(shí)中，項(xiàng)目受讓方有可能在高價(jià)收購項(xiàng)目后采取快速上調(diào)垃圾處理費(fèi)、降低運(yùn)行成本、壓縮投資、再次轉(zhuǎn)讓股權(quán)、拖延開發(fā)等手段確保盈利。
如此，不但直接損害了政府及公眾利益，還嚴(yán)重?cái)_亂了行業(yè)秩序，令公眾對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目產(chǎn)生信任危機(jī)，甚至誘發(fā)群體性事件。
有人說，我依靠管理提升可以實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效，高價(jià)買入很合理呀？我們認(rèn)為，這當(dāng)然是值得鼓勵(lì)的，但是一般情況下通過管理提升實(shí)現(xiàn)利潤增加的空間是有限的。
有人說，我想高價(jià)賣，有人愿意買，有何不可？我們認(rèn)為，假設(shè)垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)完全不需要特殊補(bǔ)貼，售電價(jià)格為標(biāo)桿電價(jià)，且不收取垃圾處理費(fèi)，那么雙方多少錢買、多少錢賣，才可以是完全市場(chǎng)化的“你情我愿”。
除了生活垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)，風(fēng)電、光伏產(chǎn)業(yè)也存在倒賣問題。風(fēng)電、光伏項(xiàng)目路條倒賣已經(jīng)被國家能源局和各省、市發(fā)改委所明令禁止。2014年國家能源局下發(fā)了《關(guān)于開展新建電源項(xiàng)目投資開發(fā)秩序?qū)ｍ?xiàng)監(jiān)管工作的通知》(國能監(jiān)管[2014]450號(hào))，其中在工作目標(biāo)中提出：“進(jìn)一步規(guī)范新建電源項(xiàng)目投資開發(fā)秩序，堅(jiān)決制止新建電源項(xiàng)目投產(chǎn)前的投機(jī)行為?！辈⒂诋?dāng)年10月份開始在全國范圍內(nèi)組織開展了新建電源項(xiàng)目投資開發(fā)秩序?qū)ｍ?xiàng)監(jiān)管工作。各地陸續(xù)在2015年完成了相關(guān)的監(jiān)管工作。根據(jù)相關(guān)專項(xiàng)監(jiān)管工作情況，國家能源局編制了《新建電源項(xiàng)目投資開發(fā)秩序監(jiān)管報(bào)告(新能源部分)》，詳細(xì)披露了近年新能源項(xiàng)目投資開發(fā)中出現(xiàn)的涉嫌違法違規(guī)以及不規(guī)范行為，并根據(jù)《行政許可法》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范新開工項(xiàng)目管理的通知》(國辦發(fā)[2007]64號(hào))、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行辦法》(國家發(fā)展和改革委第19號(hào)令)等法律法規(guī)規(guī)定，提出了一系列的整改意見。
縱觀新能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)投機(jī)亂象，需要特別指出的是，高價(jià)倒賣生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目還有別于倒賣風(fēng)電、光伏項(xiàng)目路條的行為：一是，風(fēng)電、光伏項(xiàng)目僅是新能源發(fā)電項(xiàng)目，而垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的第一屬性是市政公用基礎(chǔ)設(shè)施，其次才是新能源發(fā)電項(xiàng)目。項(xiàng)目關(guān)乎一個(gè)城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，重要性非同一般。二是，風(fēng)電、光伏項(xiàng)目的主要收入只有發(fā)電收入，且電價(jià)是固定的，可操縱空間小，因此投機(jī)空間自然有限；而垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目除了相對(duì)固定的電費(fèi)收入還有可變的垃圾處理費(fèi)收入，這為投機(jī)行為提供了很大的操控空間。
綜上，還是要通過有力的行政手段遏制生活垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)變相倒賣特許經(jīng)營權(quán)的投機(jī)行為。經(jīng)初步思考，建議采取嚴(yán)控調(diào)價(jià)、抬高交易成本、審核公示等“以堵為主”的多種措施防范投機(jī)行為，讓股權(quán)出讓方、受讓方均無暴利可圖：
第一，設(shè)置全國統(tǒng)一的垃圾處理費(fèi)調(diào)價(jià)機(jī)制。對(duì)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目設(shè)置全國統(tǒng)一的垃圾處理費(fèi)調(diào)價(jià)公式。若無特殊情況，調(diào)價(jià)間隔不低于3年，單次調(diào)價(jià)幅度不高于原處理費(fèi)的20%。
第二，規(guī)定項(xiàng)目公司股權(quán)變更的最低年限。項(xiàng)目公司的控股方、參股方在項(xiàng)目建成投產(chǎn)后，連續(xù)經(jīng)營5年以上方可變更項(xiàng)目公司股權(quán)。
第三，大幅提高項(xiàng)目公司股權(quán)交易成本。如控股方、參股方在連續(xù)經(jīng)營5年后變更股權(quán)，需將溢價(jià)部分的80%繳納給政府，且原則上項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓后3年內(nèi)不予上調(diào)垃圾處理費(fèi)。
第四，地方政府嚴(yán)格審核項(xiàng)目公司資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果并公示。凡涉及變更PPP項(xiàng)目、特許經(jīng)營項(xiàng)目公司股權(quán)，政府相關(guān)部門須嚴(yán)格審合評(píng)估結(jié)果，并在政府網(wǎng)站進(jìn)行公示，確保評(píng)估結(jié)果真實(shí)、可靠。
第五，嚴(yán)厲處罰違約企業(yè)，建立全國信用評(píng)價(jià)體系。自企業(yè)簽署特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議后直至項(xiàng)目投運(yùn)5年內(nèi)，針對(duì)項(xiàng)目公司不能履約的情況設(shè)置嚴(yán)厲處罰條款，且項(xiàng)目公司須將特許經(jīng)營權(quán)交回地方政府，地方政府須通過公開招投標(biāo)方式重新選擇特許經(jīng)營權(quán)被授予方。
建立全國PPP項(xiàng)目信用評(píng)價(jià)體系，違約項(xiàng)目公司及其控股、參股企業(yè)將被載入失信黑名單，直接導(dǎo)致其未來不可獲取PPP項(xiàng)目或特許經(jīng)營項(xiàng)目。
希望垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程能為我國其他PPP、特許經(jīng)營領(lǐng)域提早規(guī)避發(fā)展中可能出現(xiàn)的投機(jī)行為提供有益的經(jīng)驗(yàn)和解決思路。產(chǎn)業(yè)中還有很多有情懷、有擔(dān)當(dāng)、有能力的同仁，也請(qǐng)諸位對(duì)投機(jī)倒賣PPP項(xiàng)目的亂象積極建言獻(xiàn)策，共同推動(dòng)產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。
來源:E20水網(wǎng)固廢網(wǎng) 作者:夏天
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