2021年是“十四五”的開局之年，在鞏固拓展“十三五”時(shí)期工作成果基礎(chǔ)上，繼續(xù)深入打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)、持續(xù)打好農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)是2021年行業(yè)的主要工作任務(wù)。
本文對2021年土壤修復(fù)領(lǐng)域出臺(tái)的重要政策、標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范等進(jìn)行了梳理和統(tǒng)計(jì)，并對行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行了分析，對2022年乃至更長時(shí)期的行業(yè)發(fā)展趨勢進(jìn)行研判，以期為監(jiān)管部門和從業(yè)者開展管理及經(jīng)營實(shí)踐提供借鑒和參考。
一、2021年行業(yè)評述
主要政策
為深入貫徹落實(shí)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《中華人民共和國土壤污染防治法》等，2021年國家相關(guān)管理部門相繼頒布了土壤修復(fù)行業(yè)一系列管理政策和技術(shù)指導(dǎo)文件，主要涉及行業(yè)規(guī)范管理、資金支持和技術(shù)提升等幾方面。
(1)行業(yè)規(guī)范管理方面
2021年1月，生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、林草局發(fā)布了《建設(shè)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定暫行辦法》和《農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定暫行辦法》，為規(guī)范建設(shè)用地和農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人的認(rèn)定提供了依據(jù)。
2021年6月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)從業(yè)單位和個(gè)人執(zhí)業(yè)情況信用記錄管理辦法(試行)》，并開始啟用“建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)從業(yè)單位和個(gè)人執(zhí)業(yè)情況信用記錄系統(tǒng)”。辦法規(guī)范和加強(qiáng)建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)從業(yè)單位和個(gè)人執(zhí)業(yè)情況的信用記錄管理，提高從業(yè)單位和個(gè)人誠信自律意識(shí)和信用水平，營造公平誠信的市場環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。
2021年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》，該意見對實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污、統(tǒng)籌污染治理提出了科學(xué)的理論指導(dǎo)。
2021年11月，國務(wù)院發(fā)布《地下水管理?xiàng)l例》，條例從調(diào)查與規(guī)劃、節(jié)約與保護(hù)、超采治理、污染防治、監(jiān)督管理等方面作出規(guī)定，對加強(qiáng)地下水管理具有深遠(yuǎn)意義。
2021年12月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄及修復(fù)施工相關(guān)信息公開工作指南》，該指南用于規(guī)范和指導(dǎo)建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄，以及土壤污染修復(fù)施工期間相關(guān)情況和環(huán)境保護(hù)措施等公開工作，進(jìn)一步規(guī)范了信息公開工作。
2021年12月，生態(tài)環(huán)境部會(huì)同發(fā)展改革委、財(cái)政部、自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門聯(lián)合印發(fā)《“十四五”土壤、地下水和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)。《規(guī)劃》分兩個(gè)階段設(shè)置目標(biāo)，到2025年，全國土壤和地下水環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定，受污染耕地和重點(diǎn)建設(shè)用地安全利用得到鞏固提升；到2035年，全國土壤和地下水環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好，農(nóng)用地和重點(diǎn)建設(shè)用地土壤環(huán)境安全得到有效保障，土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到全面管控。
(2)資金支持方面
2021年6月，財(cái)政部印發(fā)《土壤污染防治專項(xiàng)資金管理辦法》(財(cái)資環(huán)〔2021〕42號(hào))，加強(qiáng)了對專項(xiàng)資金的使用管理。
2021年9月，財(cái)政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等五部委聯(lián)合印發(fā)《中央生態(tài)環(huán)保轉(zhuǎn)移支付資金項(xiàng)目儲(chǔ)備制度管理暫行辦法》，進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)了中央生態(tài)環(huán)保轉(zhuǎn)移支付資金管理，以便充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)保資金職能作用。
2021年10月，生態(tài)環(huán)境部、財(cái)政部辦公廳聯(lián)合印發(fā)《中央生態(tài)環(huán)境資金項(xiàng)目儲(chǔ)備庫入庫指南(2021年)》，對土壤污染防治、農(nóng)村環(huán)境整治等領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金入庫要求進(jìn)行了規(guī)定。
2021年11月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》，將促進(jìn)社會(huì)資本參與生態(tài)建設(shè)，加快推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)。
2021年11月，財(cái)政部印發(fā)《重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理資金管理辦法》，辦法提到了治理資金采取項(xiàng)目法和因素法相結(jié)合的方式分配。用于開展山水林田湖草沙冰一體化保護(hù)和修復(fù)、歷史遺留廢棄工礦土地整治等生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性的資金。
2021年11月，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)保護(hù)和修復(fù)中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)管理辦法》和《生態(tài)環(huán)保和修復(fù)支撐體系中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)管理辦法》，有利保障了全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程建設(shè)有序推進(jìn)。
(3)行業(yè)技術(shù)提升方面
2021年1月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《2020年國家先進(jìn)污染防治技術(shù)名錄(固體廢物和土壤污染防治領(lǐng)域)》，包含處于示范階段的27項(xiàng)技術(shù)和應(yīng)用推廣階段的10項(xiàng)技術(shù)，其中污染土壤修復(fù)技術(shù)9項(xiàng)。為推動(dòng)土壤污染防治領(lǐng)域技術(shù)進(jìn)步提供技術(shù)保障。
2021年1月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《重點(diǎn)監(jiān)管單位土壤污染隱患排查技術(shù)指南(試行)》，為進(jìn)一步落實(shí)《中華人民共和國土壤污染防治法》《工礦用地土壤環(huán)境管理辦法(試行)》，為指導(dǎo)和規(guī)范土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位建立土壤污染隱患排查制度和開展土壤污染隱患排查提供技術(shù)支持。
2021年4月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《污染土壤修復(fù)工程技術(shù)規(guī)程 異位熱脫附》[HJ 1164-2021] 和《污染土壤修復(fù)工程技術(shù)規(guī)程 原位熱脫附》[HJ 1165-2021] ，規(guī)定了污染土壤熱脫附修復(fù)工程的設(shè)計(jì)、施工、調(diào)試和運(yùn)行維護(hù)的技術(shù)要求，規(guī)范了污染土壤原位熱脫附修復(fù)工程建設(shè)和運(yùn)行。
2021年8月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《區(qū)域性土壤環(huán)境背景含量統(tǒng)計(jì)技術(shù)導(dǎo)則(試行)》，定了區(qū)域性土壤環(huán)境背景含量統(tǒng)計(jì)工作程序以及數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)處理分析、統(tǒng)計(jì)與表征等技術(shù)要求。
2021年11月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《工業(yè)企業(yè)土壤和地下水自行監(jiān)測技術(shù)指南(試行)》[HJ1209-2021]，指南規(guī)定了工業(yè)企業(yè)土壤和地下水自行監(jiān)測的一般要求，監(jiān)測方案制定，樣品采集、保存、流轉(zhuǎn)、制備與分析，監(jiān)測結(jié)果分析，質(zhì)量保證與質(zhì)量控制，監(jiān)測報(bào)告編制，監(jiān)測管理的基本內(nèi)容和要求。進(jìn)一步指導(dǎo)和規(guī)范工業(yè)企業(yè)土壤和地下水自行監(jiān)測工作，為防控工業(yè)企業(yè)土壤和地下水污染，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提供了標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)。
行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀
2021年作為“十四五”的開局之年，各方貫徹落實(shí)《中華人民共和國土壤污染防治法》的有關(guān)規(guī)定，堅(jiān)持精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污，使土壤污染防治工作邁上了新臺(tái)階，土壤修復(fù)行業(yè)的主要發(fā)展情況分析如下：
(1) 行業(yè)規(guī)模持續(xù)增長。2021年中央財(cái)政安排土壤污染防治專項(xiàng)資金44億元，較2020年增長10%。通過中國采購與招標(biāo)網(wǎng)、中國采招網(wǎng)等公開途徑不完全統(tǒng)計(jì)， 2021年土壤修復(fù)行業(yè)總資金額約150億元(包括工業(yè)污染場地修復(fù)、農(nóng)田修復(fù)，場地調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評估咨詢服務(wù)等)，其中工業(yè)污染場地修復(fù)工程，資金額約90億元。
隨著全國土壤污染狀況詳查工作的完成，各省市陸續(xù)公布并定期更新污染地塊修復(fù)名錄，2021年全國污染地塊總數(shù)達(dá)到770塊，十四五期間行業(yè)發(fā)展空間較大。
(2)市場競爭進(jìn)一步加劇。截止2021年12月，全國已在建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)從業(yè)單位和個(gè)人執(zhí)業(yè)情況信用記錄系統(tǒng)，注冊的從業(yè)單位有3800余家，從業(yè)人員約16000人。政策的持續(xù)加碼和需求的穩(wěn)定增長吸引了眾多企業(yè)布局環(huán)境產(chǎn)業(yè)。一是國企、央企加速進(jìn)入，由三峽集團(tuán)等央企為主的企業(yè)開始強(qiáng)勢進(jìn)入環(huán)境修復(fù)市場，據(jù)公開信息統(tǒng)計(jì)，46家央企的112家下屬企業(yè)有環(huán)境業(yè)務(wù)，包括中節(jié)能、中國建筑、中電建、中交、中車等。除此之外，具有國資背景的地方環(huán)保集團(tuán)也紛紛組建，進(jìn)入環(huán)保市場。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2021年底，已有27家省級(jí)環(huán)保集團(tuán)成立，包括浙江省環(huán)保集團(tuán)、遼寧省環(huán)保集團(tuán)、陜西環(huán)境產(chǎn)業(yè)集團(tuán)等。二是眾多地產(chǎn)企業(yè)跨界環(huán)保，萬科、雅居樂、首創(chuàng)股份、美的地產(chǎn)等公司布局環(huán)境修復(fù)，引發(fā)行業(yè)新變局。
(3)修復(fù)技術(shù)迭代發(fā)展趨緩。十三五期間，修復(fù)技術(shù)的自主研發(fā)和引進(jìn)消化吸收發(fā)展迅速，土壤熱修復(fù)、固化/穩(wěn)定化、原位化學(xué)/氧化、土壤淋洗、多相抽提等工藝紛紛得到了驗(yàn)證和推廣。2021年期間，上述技術(shù)仍是國內(nèi)土壤修復(fù)市場的主流，隨著項(xiàng)目實(shí)施的增多，各種技術(shù)運(yùn)行管理更加精細(xì)和成熟。同時(shí)，由于我國污染場地修復(fù)后的開發(fā)需求較大，而修復(fù)后土壤的再利用又存在較多的限制，因此水泥窯協(xié)同處置、污染土壤燒磚/制陶粒等處置方式的應(yīng)用在2021年有較大幅度提高，尤其是在江蘇、浙江等省，水泥窯協(xié)同處置的項(xiàng)目數(shù)量占比超過50%，處理土壤量近百萬方。
行業(yè)存在問題及建議
從2007年開始至今，土壤修復(fù)行業(yè)得到的快速的發(fā)展，但也暴露了一些問題，有些問題已通過從業(yè)單位和專家的共同努力得到解決，如污染場地的環(huán)境影響評價(jià)問題，但有些問題依然存在，需要繼續(xù)推動(dòng)解決：
(1)修復(fù)過程中各方責(zé)任有待進(jìn)一步明晰。近年來，由于修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施引起一系列公眾事件，暴露出了行業(yè)存在的諸多問題，比如不合理的修復(fù)目標(biāo)、超短的工期、承包商責(zé)任模糊等。究其根源，一是業(yè)主單位對修復(fù)責(zé)任的不夠重視；二是從業(yè)單位，包括調(diào)查評估、第三方監(jiān)測、監(jiān)理和修復(fù)單位等，對土壤修復(fù)中法律風(fēng)險(xiǎn)的忽視。2021年8月，生態(tài)環(huán)境部頒布了《建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)從業(yè)單位和個(gè)人執(zhí)業(yè)情況信用記錄管理辦法(試行)》，對土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)從業(yè)單位和個(gè)人執(zhí)業(yè)情況的信用管理將得到加強(qiáng)，并促進(jìn)公平誠信的市場環(huán)境和社會(huì)環(huán)境的建設(shè)。建議后續(xù)出臺(tái)對污染責(zé)任者的相關(guān)管理辦法，同時(shí)行業(yè)協(xié)會(huì)繼續(xù)推動(dòng)行業(yè)自律建設(shè)。
(2)修復(fù)及風(fēng)險(xiǎn)管控質(zhì)量控制有待加強(qiáng)。土壤修復(fù)及風(fēng)險(xiǎn)管控行業(yè)從調(diào)查到效果評估缺乏專門的質(zhì)量控制技術(shù)文件及管理規(guī)定?，F(xiàn)階段行業(yè)質(zhì)量控制主要集中在采樣過程、樣品流轉(zhuǎn)、實(shí)驗(yàn)室制樣、分析等過程質(zhì)量控制，且上述要求分散在調(diào)查、監(jiān)測或效果評估等技術(shù)文件或相關(guān)管理要求中，針對性、可操作性較弱，對評審專家的個(gè)人知識(shí)水平依賴較重，監(jiān)督考核難度大。2021年12月山東省生態(tài)環(huán)境廳頒布了《關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)工作的通知》，強(qiáng)調(diào)了要確保“調(diào)查報(bào)告數(shù)據(jù)與實(shí)驗(yàn)室原始數(shù)據(jù)一致”，顯示管理部門已經(jīng)重視并著手解決土壤修復(fù)各環(huán)節(jié)的質(zhì)量控制問題。
(3)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。以風(fēng)險(xiǎn)管控的概念及其效果評估為例，目前，已經(jīng)發(fā)布的各類導(dǎo)則規(guī)范中缺乏對于“風(fēng)險(xiǎn)管控”的術(shù)語定義，各地方管理部門對于風(fēng)險(xiǎn)管控的理解各不相同，造成管控目標(biāo)混亂、與修復(fù)概念混淆、與修復(fù)后監(jiān)管區(qū)別不清晰等問題。建議盡快對“風(fēng)險(xiǎn)管控”的內(nèi)涵和外延予以明確，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。
(4)修復(fù)技術(shù)創(chuàng)新能力有待提升。現(xiàn)有土壤修復(fù)技術(shù)研發(fā)主體仍然是高校和研究院所，原創(chuàng)性技術(shù)較少，缺乏具有核心競爭力的技術(shù)和產(chǎn)品。在“雙碳”目標(biāo)下，建議加強(qiáng)對“低碳高效”修復(fù)技術(shù)及評價(jià)體系的研究，以滿足下一步降碳減排與污染物協(xié)同治理的需求。
(5)專家評審機(jī)制需要進(jìn)一步完善。污染場地的調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評估和效果評估等各項(xiàng)工作都需要依托專家評審，各地紛紛建立省級(jí)土壤修復(fù)專家?guī)?。評審專家承擔(dān)了重大的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。為提高專家評審工作的公正性，一是建議提高省級(jí)專家?guī)斓馁|(zhì)量，做好專家的年度再學(xué)習(xí)工作和年度評審項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)公開，避免集評審專家選擇范圍過窄，評審權(quán)力過于集中；二是建立土壤修復(fù)領(lǐng)域國家級(jí)專家?guī)欤⒔⒂行显V機(jī)制，對于疑難問題或存在爭執(zhí)的問題可由管理部門會(huì)同國家專家共同討論給出指導(dǎo)意見。
二、2022年發(fā)展展望
(1)產(chǎn)業(yè)模式方面：在國家政策引導(dǎo)下，借助技術(shù)與金融的共同作用及產(chǎn)業(yè)融合，豐富環(huán)境修復(fù)內(nèi)涵、延伸行業(yè)邊界，推動(dòng)環(huán)境修復(fù)行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。我國“深入打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”任務(wù)依然艱巨，存量市場將逐步釋放，但需要模式創(chuàng)新與探索，因地制宜，在修復(fù)治理的同時(shí)，探索高效利用土地價(jià)值，促進(jìn)修復(fù)行業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展的途徑。如針對重點(diǎn)行業(yè)的不同需求和工業(yè)園區(qū)重點(diǎn)企業(yè)的監(jiān)管要求，提供集調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)管控和治理于一體的第三方治理、環(huán)保管家等環(huán)境服務(wù)，加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與管控。在工業(yè)場地領(lǐng)域，開展棕地開發(fā)+污染治理的一體化修復(fù)模式。
(2)技術(shù)發(fā)展方面：由于修復(fù)土壤再利用仍缺乏相關(guān)制度支持，水泥窯、磚窯等建材化終端修復(fù)技術(shù)在短期內(nèi)仍將排在地方管理部門和技術(shù)咨詢單位修復(fù)技術(shù)清單的前列，應(yīng)用的比例和總數(shù)量將進(jìn)一步增加。隨著對在產(chǎn)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管控和地下水修復(fù)的關(guān)注，微生物修復(fù)、原位生物/化學(xué)還原、監(jiān)測自然衰減等技術(shù)的應(yīng)用數(shù)量將會(huì)增加。原位和異位熱修復(fù)技術(shù)由于其廣譜、高效的技術(shù)特點(diǎn)，仍將占有一定的應(yīng)用比例，但可能受限于碳減排的需求。同時(shí)，伴隨著大宗化學(xué)品的漲價(jià)、易制毒易制爆化學(xué)品管理的加強(qiáng)以及技術(shù)修復(fù)效率的限制，化學(xué)氧化技術(shù)的應(yīng)用比例將有所減少。
(3)管理和規(guī)范方面：對在產(chǎn)企業(yè)，尤其是土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位的土壤與地下水環(huán)境污染的監(jiān)管會(huì)得到加強(qiáng)；對污染土壤的修復(fù)管理，將進(jìn)一步延伸到水泥窯、磚窯及其他建材制造類固定修復(fù)終端；修復(fù)后污染土壤安全再利用的規(guī)范指南將加快制定，形成土壤修復(fù)、安全利用閉環(huán)；風(fēng)險(xiǎn)管控相關(guān)政策將得到進(jìn)一步梳理、宣貫，明確風(fēng)險(xiǎn)管控類地塊再利用的標(biāo)準(zhǔn)，逐步統(tǒng)一社會(huì)各界對風(fēng)險(xiǎn)管控工作的認(rèn)識(shí)。
原標(biāo)題：2021年土壤修復(fù)行業(yè)發(fā)展評述和2022年發(fā)展展望