摘要：隨著“土十條”的發(fā)布和配套政策的逐步落實，針對區(qū)縣級人民政府和環(huán)保部門的土壤環(huán)境監(jiān)管要求逐漸加強(qiáng)，土壤監(jiān)管內(nèi)容和各級分工逐漸明確。然而，區(qū)縣級環(huán)保部門在基礎(chǔ)能力、人員配置、機(jī)構(gòu)編制等方面與土壤環(huán)境保護(hù)需求之間仍存在較大差距。為盡快適應(yīng)國家對加強(qiáng)土壤環(huán)境管理的明確要求，區(qū)縣環(huán)保部門應(yīng)深入理解政策法規(guī)、熟悉管理技術(shù)規(guī)范的基礎(chǔ)上，盡快啟動轄區(qū)內(nèi)土壤環(huán)境詳細(xì)調(diào)查，識別潛在污染地塊和熟悉農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量演變規(guī)律，并同時加強(qiáng)監(jiān)管人才隊伍建設(shè)、增強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法基礎(chǔ)能力、健全地塊信息檔案系統(tǒng)。對轄區(qū)內(nèi)潛在工業(yè)地塊識別、農(nóng)用地環(huán)境質(zhì)量安全保障方面起到核心保障作用，全力實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)永續(xù)利用。
關(guān)鍵詞：縣域土壤;土壤污染;土壤環(huán)境監(jiān)管;潛在污染地塊;農(nóng)用地安全;能力建設(shè)
土地污染導(dǎo)致城市土地再開發(fā)安全問題突出、農(nóng)用地污染物累積嚴(yán)重、礦區(qū)土地及河流的生態(tài)退化，已經(jīng)嚴(yán)重威脅我國的可持續(xù)發(fā)展。2014年環(huán)保部和國土資源部聯(lián)合發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》用數(shù)字更加精準(zhǔn)地描述了形勢的嚴(yán)峻。因此，全面加強(qiáng)土壤環(huán)境監(jiān)管是當(dāng)前各級環(huán)境保護(hù)主管部門面臨的重要工作內(nèi)容，該項工作在2016年5月底國務(wù)院發(fā)布《土壤污染防治行動計劃》(以下簡稱“土十條”)之后，變得尤為迫切和責(zé)任重大。從宏觀形勢看，我國經(jīng)過近40年的高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，土地污染問題早已從隱性變?yōu)轱@性，土壤污染的危害已經(jīng)從農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、城市用地環(huán)境健康隱患，以及由于土地利用不當(dāng)導(dǎo)致的突發(fā)環(huán)境事件、社會群體事件等頻繁爆發(fā)出來。隨著各省市“土十條”的落地實施，湖北、廣東、吉林等省先后發(fā)布了土壤污染防治相關(guān)條例或?qū)嵤┓桨?，北京、上海、重慶、浙江等省(市)先后頒布了加強(qiáng)土壤環(huán)境管理的制度文件或技術(shù)規(guī)范[1-6]。針對國家、省級、市縣等各級環(huán)保部門在土地環(huán)境監(jiān)管方面的分工和要求基本勾勒清晰。
區(qū)縣環(huán)保部門在土壤環(huán)境監(jiān)管中的分工要求
我國省、市、縣三級地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門關(guān)于土壤環(huán)境保護(hù)的任務(wù)分工，在原則上基本按照國家宏觀調(diào)控、原則規(guī)定為主，推進(jìn)土壤環(huán)境監(jiān)管體系的健全完善;在省級層面，主要是建立以區(qū)域、流域的土壤環(huán)境監(jiān)管政策體系和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系;區(qū)縣環(huán)保局主要負(fù)責(zé)對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)及經(jīng)營性用地再開發(fā)利用過程中的場地環(huán)境保護(hù)工作實施監(jiān)督管理，是土壤環(huán)境監(jiān)管的一線部門，具體任務(wù)繁重。在已經(jīng)出臺的省級土壤環(huán)境監(jiān)管政策文件中，一般明確區(qū)縣一級政府是落實土壤環(huán)境保護(hù)任務(wù)的主體，其職責(zé)包括制定并公布土壤環(huán)境調(diào)查方案、與土壤環(huán)境監(jiān)管重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)簽訂土壤污染防治責(zé)任書、編制污染地塊名錄及其開發(fā)利用的負(fù)面清單等。在污染場地全生命周期監(jiān)管的過程中，區(qū)縣環(huán)保局要負(fù)責(zé)《場地環(huán)境初步調(diào)查評估報告》《場地環(huán)境詳細(xì)調(diào)查與風(fēng)險評估報告》《污染場地治理修復(fù)方案》《污染場地治理修復(fù)工程驗收監(jiān)測報告、環(huán)境監(jiān)理報告、竣工驗收報告》等評審和備案工作[7]。在場地環(huán)境調(diào)查與治理修復(fù)的過程中，區(qū)縣環(huán)保部門還要負(fù)責(zé)初步界定場地污染環(huán)境責(zé)任、環(huán)境修復(fù)各環(huán)節(jié)的現(xiàn)場環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法、協(xié)調(diào)其他相關(guān)部門嚴(yán)格管控潛在污染地塊的土地再開發(fā)流轉(zhuǎn)程序等。另外，區(qū)縣環(huán)保部門還要執(zhí)行地方政府對區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的責(zé)任，定期督促企業(yè)監(jiān)測或委托檢測無主地塊的土壤環(huán)境狀況，并報送市級環(huán)保等部門備案。有些省市還規(guī)定區(qū)縣人民政府要負(fù)責(zé)制定本轄區(qū)內(nèi)的土壤污染防治方案或規(guī)劃編制工作。
區(qū)縣環(huán)保部門亟需開展的土壤環(huán)境管理工作
區(qū)縣環(huán)保部門是落實土壤污染防治工作的最基層部門，迫切需要開展的工作從夯實基礎(chǔ)、加強(qiáng)監(jiān)管、落實責(zé)任，到組織開展污染土地的調(diào)查修復(fù)和協(xié)調(diào)溝通相關(guān)管理部門、統(tǒng)籌規(guī)劃轄區(qū)內(nèi)的土壤環(huán)境保護(hù)工作規(guī)劃方案、推進(jìn)土壤環(huán)境信息平臺建設(shè)和土地污染信息公開等，內(nèi)容繁多，任務(wù)艱巨。本文梳理了區(qū)縣環(huán)保部門相對核心的三大任務(wù)。
加快推進(jìn)轄區(qū)內(nèi)土壤環(huán)境調(diào)查工作
污染底數(shù)不清和信息不足是制約區(qū)域土壤環(huán)境管理的重要限制因素。國家正在積極制定土壤環(huán)境詳查方案。區(qū)縣環(huán)保部門是啟動土壤環(huán)境詳查工作的排頭兵，且作為環(huán)境執(zhí)法的一線單位，熟悉區(qū)域內(nèi)工業(yè)發(fā)展過程，對于轄區(qū)內(nèi)土地污染的歷史、成因、分布等信息，結(jié)合原有污染源普查、環(huán)境統(tǒng)計等相關(guān)信息，可為此項調(diào)查工作的順利開展提供重要的基礎(chǔ)保障。
有序推進(jìn)轄區(qū)內(nèi)土地污染修復(fù)工作
風(fēng)險管控是我國大多數(shù)區(qū)域污染場地控制修復(fù)工作的指導(dǎo)思想和核心內(nèi)容。基于風(fēng)險的場地環(huán)境管理包括資料收集與現(xiàn)場踏勘、風(fēng)險識別、采樣確認(rèn)、風(fēng)險篩查、補(bǔ)充采樣、風(fēng)險評估、選擇修復(fù)策略、修復(fù)方案比選、確定修復(fù)方案、實施修復(fù)工程、修復(fù)效果驗收和長期管理[8]。在全生命周期內(nèi)，區(qū)縣環(huán)保部門對文檔評審備案、現(xiàn)場監(jiān)管執(zhí)法等環(huán)節(jié)責(zé)任重大。
切實保障轄區(qū)內(nèi)土地開發(fā)環(huán)境安全
隨著我國城市化進(jìn)程和工業(yè)化階段轉(zhuǎn)變，城市棕地再開發(fā)環(huán)境安全的問題擺在每一個區(qū)縣環(huán)保部門的面前。目前國內(nèi)只有上海市針對工業(yè)用地管理進(jìn)行了若干明確規(guī)定，其他地方的環(huán)保部門、國土部門、住建部門、規(guī)劃部門針對工業(yè)遺留場地的再開發(fā)并沒有特別清晰的監(jiān)管程序和制度安排[9]。下一步區(qū)縣環(huán)保部門在確保工業(yè)遺留地的安全再利用過程中將發(fā)揮核心作用。
全面做好區(qū)縣級土壤環(huán)境管理的若干建議
面對嚴(yán)峻的土壤污染形勢和復(fù)雜的土地利用歷史，區(qū)縣環(huán)保部門在土地再利用安全保障方面的軟硬件能力明顯不足，下一步有針對性地加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制、人員配備、硬件能力和軟件平臺等方面的建設(shè)十分迫切和重要。土壤環(huán)境管理的業(yè)務(wù)范圍不僅包括轄區(qū)內(nèi)土壤環(huán)境調(diào)查、潛在污染地塊的全過程監(jiān)管，還包括重點(diǎn)行業(yè)、企業(yè)的土壤環(huán)境污染預(yù)防預(yù)警、農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量安全的綜合評判和控制、轄區(qū)內(nèi)土地安全利用再開發(fā)規(guī)劃以及保障轄區(qū)內(nèi)土地安全永續(xù)利用的其他相關(guān)措施或能力儲備[10-12]。從國家政策要求的迫切需求看，首先加強(qiáng)區(qū)縣環(huán)保部門在土壤環(huán)境執(zhí)法和審查能力方面的建設(shè)，包括針對重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)的常規(guī)土壤環(huán)境調(diào)查工作能力或報告審核;同時要加強(qiáng)土壤環(huán)境應(yīng)急和環(huán)境修復(fù)現(xiàn)場執(zhí)法人員培訓(xùn)和硬件設(shè)備建設(shè);其次是要加強(qiáng)針對轄區(qū)內(nèi)土地污染特征的土壤環(huán)境信息化平臺的建設(shè)。從長遠(yuǎn)看，區(qū)縣層面系統(tǒng)做好土壤環(huán)境監(jiān)管的建議如下：
夯實基礎(chǔ)能力
土壤環(huán)境監(jiān)管與水、氣等環(huán)境監(jiān)管差異較大，土壤污染的隱蔽性、長期性和危害都遠(yuǎn)大于常規(guī)環(huán)境監(jiān)管對象。一般的定點(diǎn)取樣、在線檢測和數(shù)據(jù)分析等技術(shù)不能直接用于土壤環(huán)境問題的描述分析。因此，迫切需要一線環(huán)保部門加強(qiáng)土壤環(huán)境監(jiān)管基礎(chǔ)能力建設(shè)，有針對性的地制定計劃、方案或規(guī)劃，全面提升系統(tǒng)內(nèi)土壤環(huán)境監(jiān)管的人員儲備、硬件設(shè)施和綜合實力。加大工業(yè)地塊污染土壤全過程防治的管理和技術(shù)規(guī)定的宣貫和培訓(xùn)工作，提升基層環(huán)境管理人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)和應(yīng)對土壤污染重點(diǎn)問題的基本能力儲備和熟悉相關(guān)管理程序規(guī)定。從工礦企業(yè)的社會生產(chǎn)活動土壤環(huán)境風(fēng)險隱患排查、特征和關(guān)鍵污染工段和環(huán)節(jié)的識別、關(guān)鍵土壤風(fēng)險因子和關(guān)注污染物的篩查、突發(fā)污染污染事件的應(yīng)對處置到轄區(qū)內(nèi)工業(yè)污染地塊的調(diào)查評估和治理修復(fù)以及在開發(fā)全過程環(huán)境管理基礎(chǔ)能力都迫切需要有效提升。
嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法
土壤環(huán)境污染具有累積性和大多數(shù)情況下的不可逆性。因此一旦企業(yè)違法排污導(dǎo)致土壤污染問題，可能不像水、氣排污那樣具有在線裝置響應(yīng)或明顯，但土壤污染的危害巨大，治理修復(fù)成本高昂。而且“土十條”明確規(guī)定了土壤污染和修復(fù)的終身責(zé)任追究制度，嚴(yán)格土壤環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)法是落實土壤環(huán)境保護(hù)的最重要基礎(chǔ)。培養(yǎng)基層土壤環(huán)境管理人員針對土壤污染歷史遺留問題、土壤污染重點(diǎn)行業(yè)的在產(chǎn)企業(yè)和停產(chǎn)企業(yè)、設(shè)施和經(jīng)營性用地的土壤環(huán)境安全保障現(xiàn)場執(zhí)法與定期要求土地使用權(quán)人提供基礎(chǔ)調(diào)查信息和數(shù)據(jù)的行政執(zhí)法規(guī)定有效銜接的工作模式。加快建立適應(yīng)當(dāng)?shù)貙嶋H情況的土壤污染有效發(fā)現(xiàn)機(jī)制和重點(diǎn)管控內(nèi)容識別機(jī)制和工作程序，形成靈活、高效和便捷有序的污染地塊全過程管理審批備案制度。建立高效的區(qū)域土壤環(huán)境調(diào)查與疑似污染地塊調(diào)查有機(jī)結(jié)合表征區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量管理機(jī)制和技術(shù)規(guī)定，充分依托社會力量和必要的行政直接干預(yù)措施防治土壤污染和保障區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量的改善。
構(gòu)建信息平臺
土壤污染問題的診斷、識別和危害分析綜合性強(qiáng)，技術(shù)需求度高，一般一個機(jī)構(gòu)或者專家難以判斷清楚土地再利用的絕對安全或風(fēng)險可控。因此，構(gòu)建全國“一盤棋”的土壤環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系和信息平臺尤為迫切和重要。區(qū)縣環(huán)保部門作為獲取土壤環(huán)境信息的第一線監(jiān)管機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，實時獲取和入庫土壤環(huán)境調(diào)查和監(jiān)管相關(guān)信息是重要的基礎(chǔ)保障。首先構(gòu)建轄區(qū)內(nèi)農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，涵蓋農(nóng)用地土壤環(huán)境、農(nóng)用地土壤理化性質(zhì)、歷史調(diào)查數(shù)據(jù)和資料、工業(yè)地塊初步篩查結(jié)果、重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)分類分布等基本信息，同時納入土地利用類型、規(guī)劃用地類型、集中式飲用水水源地分布等環(huán)境敏感受體信息，為實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)督管理、土壤污染源監(jiān)控和篩查、污染地塊全過程風(fēng)險管控提供技術(shù)支撐。區(qū)縣土壤環(huán)境管理信息平臺首先要實現(xiàn)服務(wù)于上級環(huán)境保護(hù)主管部門的土壤環(huán)境監(jiān)管要求提供技術(shù)支持的功能，如服務(wù)于支撐土壤環(huán)境詳查、土壤環(huán)境信息庫構(gòu)建、土壤環(huán)境動態(tài)監(jiān)測體系建設(shè)、農(nóng)用地分級管理、工業(yè)地塊分類管控等管理要求提供切入點(diǎn)。其次，土壤環(huán)境基本信息數(shù)據(jù)庫和管理平臺要能夠有效掌握區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀和變化分析，為轄區(qū)內(nèi)土壤環(huán)境質(zhì)量提升提供決策支持工具。同時，土壤環(huán)境管理信息平臺還要為土壤環(huán)境各相關(guān)委辦局實現(xiàn)信息共享提供接口，為工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境調(diào)查評估、風(fēng)險管控、治理修復(fù)、驗收監(jiān)測的信息上報、匯總、核實等提供入口和通道，是實現(xiàn)污染地塊全過程風(fēng)險管控的重要手段和工具，可為了解區(qū)域土壤環(huán)境狀況提供決策支撐。
通州區(qū)開展土壤環(huán)境調(diào)查工作的若干經(jīng)驗
鑒于通州區(qū)特殊的地理位置和核心戰(zhàn)略定位，轄區(qū)內(nèi)土地環(huán)境安全敏感度極高，因此于2016年率先啟動了區(qū)域土壤環(huán)境調(diào)查與監(jiān)管能力建設(shè)工作。面對通州區(qū)復(fù)雜的工業(yè)化過程和十余年的農(nóng)用地污灌歷史，開展轄區(qū)內(nèi)土壤環(huán)境調(diào)查的工作內(nèi)容龐大，任務(wù)繁瑣。從已經(jīng)完成的工作階段性成果看，可以借鑒的經(jīng)驗包括：第一，系統(tǒng)收集歷史資料并整理分析是開展現(xiàn)場工作的重要基礎(chǔ)，通過已有信息，可以獲取工業(yè)活動的特征和潛在的污染地塊名單及特征因子;通過農(nóng)用地已有的環(huán)境或農(nóng)業(yè)部門調(diào)查成果，可以宏觀判定轄區(qū)內(nèi)的土地污染程度、分布和關(guān)鍵污染物。第二，在土壤環(huán)境調(diào)查的早期階段，現(xiàn)場走訪座談、現(xiàn)場初步勘察和資料系統(tǒng)分析等手段的有效性遠(yuǎn)高于設(shè)計表格發(fā)放回收、潛在地塊采樣檢測等手段。第三，基于實際情況進(jìn)行特征性強(qiáng)的分類方法對于清晰描述土壤環(huán)境問題和抓準(zhǔn)重點(diǎn)區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)等潛在污染地塊名錄十分重要。第四，土壤環(huán)境信息平臺的構(gòu)建在現(xiàn)階段應(yīng)以潛在污染地塊清單名錄、地塊危害和等級排序為主要內(nèi)容，對于場地環(huán)境全過程健全和區(qū)域土壤環(huán)境預(yù)警體系構(gòu)建等內(nèi)容，應(yīng)采取分步驟和分階段逐步實施的策略。
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來源:中國環(huán)境修復(fù)網(wǎng) 作者:張紅振等
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