編者按：清潔的空氣、干凈的水、安全的食品……這些我們賴以生存的基礎(chǔ)，正越來越引起關(guān)注。五年來，唯GDP論英雄的政績觀正在發(fā)生改變，“綠水青山就是金山銀山”正深入人心。
環(huán)保并非環(huán)保部門一家之責(zé)，政府一方之力，還需企業(yè)創(chuàng)新、公眾參與。我們聚焦了一位奔波在治霾一線的專家、一個(gè)因環(huán)保而問責(zé)的自然保護(hù)區(qū)和一群推動(dòng)環(huán)境信息公開的人，回顧這五年的環(huán)保綠績，也期待更大的環(huán)保合力。
2016年，污染源監(jiān)管記錄更新量已近7萬條，數(shù)量增加近35倍。范圍覆蓋188個(gè)城市。
“很多部門和個(gè)人都習(xí)慣性認(rèn)為‘環(huán)境保護(hù)是環(huán)境保護(hù)部門的職責(zé)，與他們無關(guān)’。希望多個(gè)部門在信息公開工作上能夠接軌，在大生態(tài)環(huán)保的進(jìn)程中形成合力?！?/p>
回憶年初申請(qǐng)信息公開的動(dòng)機(jī)，沈巋覺得這是一位父親應(yīng)該做的。
2017年初，8歲兒子持續(xù)咳嗽不見好轉(zhuǎn)，卻又不愿意經(jīng)常戴厚重“抗霾”口罩。沈巋認(rèn)為沒有感冒發(fā)燒，咳嗽又長期不好，這應(yīng)該和霧霾有關(guān)。
看到網(wǎng)絡(luò)盛傳的“燃石油焦可能是霧霾主因”的爭論，這位北京大學(xué)法學(xué)院的教授向國家能源局、環(huán)保部提出了五項(xiàng)申請(qǐng)公開的信息，詢問燃石油焦火力發(fā)電項(xiàng)目在國內(nèi)的數(shù)量及其與大氣污染的關(guān)聯(lián)度等。
在這場保護(hù)與自己息息相關(guān)的空氣、水和自然的行動(dòng)中，正有越來越多的人像沈巋一樣，付諸行動(dòng)。而作為申請(qǐng)的對(duì)象，政府部門也越來越主動(dòng)公開環(huán)保信息。
主動(dòng)求解
作為法學(xué)教授，沈巋也并不太了解大氣污染的專業(yè)知識(shí)，像很多普通的北京市民一樣，他希望通過申請(qǐng)信息公開，了解為什么每到冬季，北京仍是霧霾彌城，空氣治理沒有“明顯的改善”。
所以，看到網(wǎng)傳被國外淘汰的燃石油焦用作火力發(fā)電為霧霾元兇，沈巋通過信息公開來主動(dòng)求解。
我國環(huán)境信息公開已有近十年歷史。
根據(jù)2008年實(shí)施的《環(huán)境信息公開辦法(試行)》，相關(guān)部門收到申請(qǐng)后，應(yīng)在15個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù)，延期答復(fù)最長不超過15個(gè)工作日。若認(rèn)為相關(guān)部門不依法履行義務(wù)，或具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，申請(qǐng)人可以向上級(jí)環(huán)保部門舉報(bào)，或提起行政復(fù)議、行政訴訟。
除個(gè)人申請(qǐng)，還有更多環(huán)保組織，尤其在熱點(diǎn)事件中，代表公眾去詢問。
2016年常外“毒地”事件發(fā)酵前，在獲悉來自常州常隆化工老工人的網(wǎng)絡(luò)實(shí)名舉報(bào)信息后，綠滿江淮就開始關(guān)注該污染事件，實(shí)地調(diào)查后發(fā)現(xiàn)污染情況仍不明朗，要求常州市相關(guān)部門公開常隆化工危險(xiǎn)廢物管理計(jì)劃等文件。
2017年初，在河北、天津等地超大規(guī)模的工業(yè)污水滲坑被曝光后，根據(jù)媒體報(bào)道的細(xì)節(jié)，兩江環(huán)保向保定市環(huán)保局申請(qǐng)了滲坑的明細(xì)?！吧暾?qǐng)信息本就是參與監(jiān)督的方式，獲得信息也是進(jìn)一步監(jiān)督的基礎(chǔ)?！眱山h(huán)保的傅天然說。
約15萬平方米的廢水滲坑 兩江環(huán)保 | 圖
有的環(huán)保組織已將信息公開視為常規(guī)工作。2008年起申請(qǐng)行政處罰信息，公眾環(huán)境研究中心(IPE)與自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)開發(fā)了污染源監(jiān)管信息公開指數(shù)(PITI)。
剛開始申請(qǐng)時(shí)，“一些城市接電話的人根本不懂信息公開，態(tài)度就像罵你一樣?！盜PE的技術(shù)總監(jiān)阮青鴛說，不過后來讓她很感動(dòng)的是，在持續(xù)的申請(qǐng)后，有的環(huán)保局直接在網(wǎng)站上開了一個(gè)公開行政處罰信息的欄目，甚至還補(bǔ)上了往年的信息。
2016年，污染源監(jiān)管記錄更新量已近7萬條，數(shù)量增加近35倍。申請(qǐng)者也包括其他環(huán)保組織等，范圍覆蓋188個(gè)城市。其中，IPE負(fù)責(zé)調(diào)研的120座城市PITI平均得分提高至52.34分，是自2013年P(guān)ITI標(biāo)準(zhǔn)升級(jí)以來，平均得分首次超過50分。
各省的相關(guān)落實(shí)政策也在出臺(tái)。2014年頒布的《河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與條例》是首個(gè)地方性環(huán)境保護(hù)公眾參與法規(guī)。
北京市義派律師事務(wù)所環(huán)境公益法律中心執(zhí)行主任李恩澤也是信息公開的推動(dòng)者，他發(fā)現(xiàn)，環(huán)境領(lǐng)域關(guān)于政府信息公開的法律、法規(guī)最多。
環(huán)保部的工作報(bào)告稱，2016年，環(huán)保部共收到政府信息公開申請(qǐng)499件，主要涉及環(huán)境監(jiān)測、項(xiàng)目環(huán)評(píng)、科技標(biāo)準(zhǔn)、污染防治、環(huán)保督察等方面。
對(duì)于身邊的黑臭水體，住建部和環(huán)保部推出“城市水環(huán)境公眾參與”公眾號(hào)，公眾可通過手機(jī)上報(bào)，用信息公開戰(zhàn)倒逼地方限期治污。
“城市水環(huán)境公眾參與”公眾號(hào)截屏
據(jù)南方周末記者發(fā)現(xiàn)，由于政府主動(dòng)公開的信息增多，申請(qǐng)的信息越來越具體，也不局限于環(huán)保部門，還包括保護(hù)區(qū)范圍調(diào)整的申報(bào)書、珍稀動(dòng)物保護(hù)、重大危險(xiǎn)源等。
“不掌握信息”最心塞
在霧霾天送兒子上興趣班時(shí)，沈巋在教室外用等候時(shí)間，完成了官方網(wǎng)站上的申請(qǐng)?zhí)顖?bào)。
這并非他第一次申請(qǐng)信息公開?！墩畔⒐_條例》剛施行時(shí)，沈巋等三位教授向北京市發(fā)改委、交通委申請(qǐng)公開首都機(jī)場高速公路收費(fèi)情況，還要發(fā)傳真、寫掛號(hào)信，如今的申請(qǐng)程序都是電子政務(wù)。
沈巋并不擔(dān)心逾期回復(fù)或石沉大海，15個(gè)工作日的回復(fù)期限已逐步被各政府部門重視。更多的困難在于，等到的是“不掌握信息”這個(gè)“心塞”的答案。
2017年1月24日，國家能源局回復(fù)沈巋“未規(guī)劃、核準(zhǔn)或?qū)徟^燃石油焦發(fā)電項(xiàng)目”，因此“不掌握信息”;而環(huán)保部的延期回復(fù)大意為：無法區(qū)分燃石油焦發(fā)電項(xiàng)目數(shù)量;2016年全國火電行業(yè)燃用石油焦煙粉塵、二氧化硫、氮氧化物排放量低，對(duì)重污染天氣影響不大。
對(duì)這一回復(fù)，沈巋表示“總體滿意，程序嚴(yán)謹(jǐn)”，但也同時(shí)提出質(zhì)疑。就在他申請(qǐng)的一個(gè)月前，國家能源局、環(huán)保部曾印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格限制燃石油焦發(fā)電項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)的通知》。
“能源局既然沒有核準(zhǔn)，為何又與環(huán)保部聯(lián)合出臺(tái)政策要嚴(yán)格限制呢?到底誰在審核批準(zhǔn)?”即使收到了回復(fù)，沈巋依然沒明白到底應(yīng)該誰來負(fù)責(zé)。
雖然信息公開已經(jīng)大為改善，南方周末記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，即使是看似敏感的信息，在不同地方、不同職能部門的態(tài)度和標(biāo)準(zhǔn)“也都不一樣”。
對(duì)于曾被社會(huì)熱議的華北滲坑，全國環(huán)保系統(tǒng)進(jìn)行過系統(tǒng)的排查整治工作，也掌握翔實(shí)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。面對(duì)兩江環(huán)保的申請(qǐng)，保定市環(huán)保局第一時(shí)間聯(lián)系并提供了全面的信息，“讓我們感受到了十足的開放與誠意?！备堤烊徽f。
同為熱點(diǎn)事件，常外“毒地”就沒那么順利了。綠滿江淮項(xiàng)目主管江徐芳介紹，“常州市環(huán)保局認(rèn)為應(yīng)由新北區(qū)環(huán)保局來回答，新北區(qū)則認(rèn)為不屬于主動(dòng)公開范疇，屬企業(yè)自愿公開范圍。”
從機(jī)構(gòu)員工轉(zhuǎn)為自然人起訴立案、兩度更換法院、多次開庭辯論……耗時(shí)大半年后，綠滿江淮最終拿到了相關(guān)資料，于是撤訴了。江徐芳表示“很不滿意，耗費(fèi)了大量的時(shí)間精力”。如果早些拿到資料，“事情很快就可以弄得很清楚”。
曾以個(gè)人名義申請(qǐng)的陳立雯在申請(qǐng)過程中也遇到了障礙。有機(jī)構(gòu)質(zhì)疑其動(dòng)機(jī)，要求她提供資質(zhì)證明;有機(jī)構(gòu)用個(gè)人的126郵箱，反饋一份不帶任何機(jī)構(gòu)名稱及標(biāo)識(shí)的“回復(fù)”。在她看來，向政府有關(guān)部門尋求信息公開是法律賦予每一個(gè)公民的權(quán)利，“不應(yīng)再從程序方面設(shè)置障礙了”。
農(nóng)健 | 圖
從公開到互動(dòng)
沈巋注意到，近幾年涉及信息公開申請(qǐng)的訴訟案件比例正在增加?！坝绕涫窃谏婕安疬w補(bǔ)償?shù)燃m紛中，有很多拆遷戶會(huì)要求政府公開一些相關(guān)文件?！?/p>
陳立雯也說，以前公眾一碰到問題，總是“想到維權(quán)和上訪”，想不到采取更有法律保障的方式——信息公開申請(qǐng)。
從法理上說，通過政府信息公開申請(qǐng)，可以使“抽象行政行為”變?yōu)椤熬唧w行政行為”。
媒體和人大代表，也都對(duì)“信息公開”給予關(guān)注，成為有力的助推器。
2017年9月7日，在2016-2017年度PITI指數(shù)評(píng)價(jià)結(jié)果發(fā)布會(huì)暨研討會(huì)上，環(huán)保部宣教中心主任賈峰說，信息公開能幫助公眾更系統(tǒng)地了解某一專業(yè)方面的數(shù)據(jù)，“公眾環(huán)境意識(shí)的提高和信息的公開是密不可分的”。
信息公開并非單向的行為。山東、四川、北京、浙江等省份和公眾形成了互動(dòng)，相關(guān)單位工作人員多次和李恩澤等社會(huì)各界人士，一起參加環(huán)境信息相關(guān)的會(huì)議和培訓(xùn)。
沈巋認(rèn)為，信息公開申請(qǐng)，一方面讓政府更加透明，從而督促政府加強(qiáng)環(huán)保等的工作力度;另一方面，也保障公民知情權(quán)，形成外在推動(dòng)力，促使政府變被動(dòng)公開為主動(dòng)公開。他記得美國食品藥品管理局有一個(gè)經(jīng)驗(yàn)：如果政府收到的信息公開申請(qǐng)，指向某一相同信息比較多，就會(huì)進(jìn)行主動(dòng)公開，以減少此后的申請(qǐng)?zhí)幚怼?/p>
環(huán)保部每月發(fā)布的"12369"電話和網(wǎng)上舉報(bào)受理事項(xiàng)及典型案例，起到了警醒作用。上萬家重點(diǎn)污染源在線監(jiān)測數(shù)據(jù)的公開，也成為環(huán)保執(zhí)法的千里眼。
2017年1月，臨汾的二氧化硫濃度破千，IPE查詢臨汾市重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測信息實(shí)時(shí)發(fā)布平臺(tái)發(fā)現(xiàn)，臨汾居然沒有一家企業(yè)公布在線監(jiān)測數(shù)據(jù)。臨汾市環(huán)保局在15個(gè)工作日之后未回復(fù)申請(qǐng)，直到IPE向山西省環(huán)保廳發(fā)送了行政復(fù)議后才給予回復(fù)。2017年9月30日，南方周末記者查詢發(fā)現(xiàn)，監(jiān)測信息已可以查詢到。
信息公開也促進(jìn)了政府間的互動(dòng)。李恩澤發(fā)現(xiàn)，“很多部門和個(gè)人都習(xí)慣性認(rèn)為‘環(huán)保是環(huán)保部門的職責(zé)，與他們無關(guān)’。希望多個(gè)部門在信息公開工作上能夠接軌，在大生態(tài)環(huán)保的進(jìn)程中形成合力?！?/p>
2016年，他曾向青海省林業(yè)廳申請(qǐng)普氏原羚的保護(hù)信息，林業(yè)廳回復(fù)說，不掌握普氏原羚生存區(qū)域內(nèi)草場圍欄的情況，建議聯(lián)系農(nóng)牧廳。
但農(nóng)牧廳剛收到申請(qǐng)時(shí)，認(rèn)為動(dòng)物保護(hù)應(yīng)該找林業(yè)廳，所以沒回復(fù)。等提起行政復(fù)議后，給李恩澤打電話溝通后，才反應(yīng)過來圍欄正是農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)管理的。結(jié)果，因?yàn)槲绰男姓畔⒐_職責(zé)，青海省農(nóng)牧廳被農(nóng)業(yè)部認(rèn)定違法。此后，在媒體報(bào)道、領(lǐng)導(dǎo)批示等共同促進(jìn)下，青海湖帶刺絲圍欄正逐步拆除。
青海省農(nóng)牧廳被農(nóng)業(yè)部認(rèn)定違法 公眾號(hào)“環(huán)境公益訴訟” 李恩澤 | 供圖
期待公開內(nèi)容進(jìn)一步明確
對(duì)于信息公開的另一面——政府部門來說，太多的申請(qǐng)也成為了困擾。沈巋曾聽說，有個(gè)人長期提出信息公開申請(qǐng)，理由竟然是“要破信息公開申請(qǐng)的吉尼斯世界紀(jì)錄”。
杭州市環(huán)保局相關(guān)工作人員在前述PITI指數(shù)評(píng)價(jià)結(jié)果發(fā)布會(huì)上介紹，2012-2016年，杭州市主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開完成的件數(shù)，“基本每年都保持在兩萬件以上”。在IPE對(duì)同類職能部門橫向比較中，處于中等偏上的水平。
2017年9月28日，參與《環(huán)境信息公開辦法》修訂討論的李恩澤發(fā)現(xiàn)，這些難題也在會(huì)上熱議。有的環(huán)境污染受害者每個(gè)月都申請(qǐng)大量省外的環(huán)境信息，再提出多個(gè)行政復(fù)議;根據(jù)新的行政訴訟法，行政復(fù)議后，被復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告，環(huán)保部要去各個(gè)省應(yīng)訴，疲于奔波。
實(shí)際上，政府督促企業(yè)信息上報(bào)、主動(dòng)公開的壓力也不小，基層環(huán)保部門還有大量信訪工作需要處理。
“信息公開的申請(qǐng)者和被申請(qǐng)者水平不平衡，不在一個(gè)頻道上。公眾很難短時(shí)間內(nèi)得到改變，只能先想辦法提高信息公開履職單位人員的工作能力，當(dāng)然在人員和經(jīng)費(fèi)方面應(yīng)該予以保證?！崩疃鳚烧f。
保密要求也是難題?！董h(huán)境保護(hù)工作國家秘密范圍的規(guī)定》規(guī)定，“用于環(huán)境質(zhì)量綜合分析的全國及各地區(qū)水、氣、聲、土壤、固體廢物污染、放射性、電磁波的原始系統(tǒng)監(jiān)測數(shù)據(jù)”為秘密級(jí)。
傅天然期待對(duì)不予公開的信息內(nèi)容進(jìn)一步明確，重新考量原有涉密內(nèi)容的范圍。
長期向各省提出信息公開的上海青悅負(fù)責(zé)人劉春蕾發(fā)現(xiàn)，對(duì)于危廢、飲用水取水口、重大危險(xiǎn)源等沒有相關(guān)規(guī)定，處于模糊地帶，他認(rèn)為這些貼近公眾、危害重大的信息也應(yīng)該適當(dāng)公開。
在數(shù)據(jù)格式方面，IT男劉春蕾希望是“開放數(shù)據(jù)”，例如csv、excel等格式。“開放數(shù)據(jù)是信息公開的2.0。很多內(nèi)在的規(guī)律是通過數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系建立起來的，比如說霧霾和人類疾病的關(guān)系，有數(shù)據(jù)化才更有可能分析?！?/p>
沈巋在提交給國務(wù)院法制辦的建議中也表示，應(yīng)明確“誰有權(quán)作出信息公開是否影響國家安全、經(jīng)濟(jì)安全的判斷”，設(shè)置一個(gè)由各方專家組成的審議小組或?qū)徸h委員會(huì)。
在條例修訂之時(shí)，依然還有諸多的申請(qǐng)?jiān)诘却鸢福宏P(guān)于北京市環(huán)保局用于采購辦公樓室內(nèi)空氣凈化設(shè)備的支出情況;向7家林業(yè)局提出公開穿山甲養(yǎng)殖基地相關(guān)材料等多項(xiàng)謀求信息公開的申請(qǐng)……
同一數(shù)據(jù)的申請(qǐng)也存在頑固分子。蕪湖生態(tài)中心從2011年開始申請(qǐng)“二惡英重點(diǎn)排放源企業(yè)名單”，到2016年，雖然已有垃圾焚燒廠在廠區(qū)門口豎立了“污染物排放數(shù)據(jù)”的電子顯示屏，垃圾焚燒廠的十項(xiàng)大氣污染物監(jiān)測數(shù)據(jù)信息公開情況仍待改善。
來源:千篇一綠 作者:崔慧瑩 潘秋杏
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