近年來(lái)，國(guó)家對(duì)環(huán)境治理的力度和要求都在加強(qiáng)，全國(guó)范圍內(nèi)開展的“綠色礦山行動(dòng)”也取得顯著成果。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自2005至2015年的10年間，中央和地方財(cái)政以及企業(yè)礦山環(huán)境恢復(fù)治理投入約為900億元，恢復(fù)治理面積不低于80萬(wàn)公頃。如果不考慮新增面積，待治理的存量面積仍有約220萬(wàn)公頃，恢復(fù)治理及后續(xù)開發(fā)總資金需求估算在萬(wàn)億元級(jí)別。巨大的資金缺口僅靠財(cái)政安排顯然是“杯水車薪”，廣泛引入社會(huì)資本參與，多方聯(lián)動(dòng)、綜合開發(fā)是加快礦山環(huán)境恢復(fù)治理的有效途徑。
在嚴(yán)控地方債務(wù)的形勢(shì)下，雖然地方政府可以發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債，但目前還難以滿足建設(shè)需要，土地一級(jí)開發(fā)以及一些涉及前期土地拆遷收儲(chǔ)的公共基建項(xiàng)目融資渠道亟待拓展。如果PPP模式能夠在上述兩類項(xiàng)目中得以運(yùn)用，將對(duì)加快礦山環(huán)境恢復(fù)治理、推進(jìn)土地一級(jí)開發(fā)和收儲(chǔ)起到積極作用。
相關(guān)政策文件解讀
《關(guān)于印發(fā)〈土地儲(chǔ)備管理辦法〉的通知》要求，土地儲(chǔ)備實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)為政府部門下屬事業(yè)單位；土地整理等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要通過(guò)招標(biāo)委托第三方實(shí)施。也就是說(shuō)，土地收儲(chǔ)的行政管理權(quán)和具體建設(shè)實(shí)施是分離的。
《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》強(qiáng)調(diào)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)組織開展對(duì)儲(chǔ)備土地的前期開發(fā)，為政府供應(yīng)“凈地”提供有效保障，并再次強(qiáng)調(diào)土地整理等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要通過(guò)招標(biāo)，委托與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)無(wú)關(guān)聯(lián)關(guān)系的第三方實(shí)施。
《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》強(qiáng)調(diào)：積極探索政府購(gòu)買土地征收、收購(gòu)、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)、積極探索通過(guò)政府采購(gòu)實(shí)施儲(chǔ)備土地的前期開發(fā)。
《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》強(qiáng)調(diào)：不得違規(guī)取得未供應(yīng)的土地使用權(quán)或變相取得土地收益，不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲(chǔ)和前期開發(fā)等工作，不得借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資；PPP項(xiàng)目的資金來(lái)源與未來(lái)收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤。然而，從實(shí)質(zhì)上看，該文件與前述土地儲(chǔ)備管理的文件要求并不矛盾，并未規(guī)定PPP社會(huì)資本方不能參與土地整理等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)范和限制，其目的是嚴(yán)控地方違規(guī)舉債。該文件將土地儲(chǔ)備前期開發(fā)明確列入了政府購(gòu)買服務(wù)的“負(fù)面清單”，但并未限制符合規(guī)范性文件涉及土地修復(fù)整理的PPP項(xiàng)目中的政府支付責(zé)任。財(cái)政部相關(guān)部門明確：“10%”上限控制的僅是需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任，并不包括政府從其他基金預(yù)算或以土地、無(wú)形資產(chǎn)等投入的部分，旨在鼓勵(lì)地方積極盤活存量資源、資產(chǎn)等吸引社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目。
從上述政策文件的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，筆者得出如下結(jié)論——
土地修復(fù)、整理和前期開發(fā)的實(shí)施主體只能是政府機(jī)構(gòu)，即各地的土地儲(chǔ)備中心，任何第三方包括政府平臺(tái)公司都不能承擔(dān)，這充分體現(xiàn)出“土地及其收益國(guó)有”的立法和行政原則。
與土地修復(fù)、整理和前期開發(fā)等相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依法委托第三方實(shí)施沒(méi)有法律障礙。
將土地修復(fù)、整理和前期開發(fā)等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入PPP項(xiàng)目實(shí)施是合規(guī)的，包括為一些PPP項(xiàng)目配置部分土地資產(chǎn)的二級(jí)開發(fā)或修復(fù)土地的再利用，這得到了一系列涉及PPP法規(guī)文件和大量實(shí)踐案例的支持。但前提是，除了中長(zhǎng)期的財(cái)政支出責(zé)任以外，不能因此增加地方負(fù)債。
項(xiàng)目操作要點(diǎn)及注意事項(xiàng)
筆者認(rèn)為，土地修復(fù)和整理類PPP項(xiàng)目操作要點(diǎn)主要包括——
將擬修復(fù)或整理的土地與其上或周邊擬建的具有一定運(yùn)營(yíng)性的公共建筑等組合成一個(gè)PPP項(xiàng)目，既解決了政府土地前期開發(fā)和公共設(shè)施建設(shè)的需求，又滿足了PPP政策公益性和運(yùn)營(yíng)的要求。因此，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行綜合開發(fā)是必由之路。
地方政府“10%”的PPP支付責(zé)任上限不能突破，可行性缺口補(bǔ)助型又是PPP主流模式。由此來(lái)看，在項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)盡可能導(dǎo)入經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)、加大經(jīng)營(yíng)內(nèi)容十分重要。
土地修復(fù)或整理類PPP項(xiàng)目不能觸碰土地收支兩條線的政策“紅線”，其投資成本及收益不能直接或間接與土地預(yù)期收益掛鉤，也不能由政府兜底、承諾、擔(dān)保直接或間接負(fù)債。但是，土地前期開發(fā)的投資可以計(jì)入一級(jí)開發(fā)成本，土地出讓收益可以在納入預(yù)算管理后根據(jù)項(xiàng)目合同支付給投資人。
PPP項(xiàng)目用地的取得。涉及公益并符合劃撥用地目錄的部分可以協(xié)商劃撥取得，目錄之外的項(xiàng)目用地則需通過(guò)出讓獲得。根據(jù)《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》可將通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式確定項(xiàng)目投資方和用地者的環(huán)節(jié)合并實(shí)施的規(guī)定，可采用“兩招并一招”的方式取得。發(fā)改委等部門出臺(tái)的相關(guān)文件也為“兩招并一招”提供了政策支持。因此，根據(jù)相關(guān)文件規(guī)定，PPP項(xiàng)目用地包括為公益項(xiàng)目配置的一定土地資產(chǎn)，一次性獲得項(xiàng)目、一二級(jí)聯(lián)動(dòng)是可行的。需要注意的是，這些項(xiàng)目事前應(yīng)獲得市、縣國(guó)土資源主管部門的批準(zhǔn)，符合用地規(guī)劃和方案，并在簽訂PPP協(xié)議的同時(shí)簽訂宗地出讓（出租）合同。
依規(guī)合法、科學(xué)合理的項(xiàng)目實(shí)施方案是“涉地”項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，熟練把握各類文件政策精神、深刻理解各類基本建設(shè)項(xiàng)目的本質(zhì)非常重要。
（作者系中國(guó)礦山環(huán)境修復(fù)投融資聯(lián)盟PPP研究院院長(zhǎng)黃躍建）
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