我國(guó)土壤環(huán)境修復(fù)制度在理念和構(gòu)造方面存在顯見(jiàn)的不足，主要表現(xiàn)為立法中土壤環(huán)境修復(fù)責(zé)任主體和責(zé)任形式不明確、土壤環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系覆蓋面不足、土壤環(huán)境修復(fù)目標(biāo)值不恰當(dāng)。鑒于土壤污染的嚴(yán)峻形勢(shì)和現(xiàn)有土壤環(huán)境修復(fù)制度的缺失，應(yīng)當(dāng)立法明確土壤環(huán)境修復(fù)責(zé)任主體和責(zé)任形式，以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向重塑土壤環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系，以“土地未來(lái)的利用”為基礎(chǔ)確定土壤環(huán)境修復(fù)目標(biāo)值。
1 問(wèn)題與思路
2016年最受公眾關(guān)注的環(huán)境公共事件當(dāng)屬常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校(以下簡(jiǎn)稱常外)土壤污染事件。常外周邊“毒地”原先建有化工廠，化工廠因遭到居民投訴搬遷之后，政府環(huán)境保護(hù)部門曾經(jīng)組織對(duì)該地塊進(jìn)行環(huán)境修復(fù)，但是土壤環(huán)境修復(fù)操作不規(guī)范導(dǎo)致該土地“二次污染”。常外毒地事件折射出我國(guó)土壤環(huán)境修復(fù)過(guò)程中存在的諸多問(wèn)題。土壤環(huán)境問(wèn)題的來(lái)源、表征、對(duì)生態(tài)環(huán)境的深遠(yuǎn)影響預(yù)設(shè)了土壤環(huán)境修復(fù)制度的法理，決定了土壤環(huán)境修復(fù)的價(jià)值和實(shí)踐導(dǎo)向：其一，土壤環(huán)境修復(fù)應(yīng)當(dāng)有清晰明確的修復(fù)責(zé)任主體和責(zé)任形式;其二，土壤環(huán)境修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)當(dāng)完備，足以涵蓋所有土地類型、能夠應(yīng)對(duì)土壤污染的全過(guò)程管理;其三，土壤環(huán)境修復(fù)的目的是使得土壤能夠應(yīng)用到今后的開(kāi)發(fā)和利用，應(yīng)當(dāng)以風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制為導(dǎo)向重構(gòu)我國(guó)土壤環(huán)境修復(fù)制度，規(guī)避和預(yù)防土壤環(huán)境污染所致的“二次”環(huán)境損害。以常外土壤污染事件為切入點(diǎn)，本文致力于探討和明確如下幾個(gè)問(wèn)題：土壤環(huán)境修復(fù)責(zé)任、土壤環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和土壤環(huán)境修復(fù)目標(biāo)值。這三者構(gòu)成土壤環(huán)境修復(fù)制度的三塊基石。文章的最后，筆者提出在我國(guó)制定專門性土壤污染防治法律的契機(jī)下，應(yīng)當(dāng)貫穿環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)法律文化的建議。
2 明晰土壤環(huán)境修復(fù)責(zé)任
土壤環(huán)境修復(fù)責(zé)任施加給誰(shuí)，責(zé)任形式如何，這是土壤環(huán)境修復(fù)的關(guān)鍵問(wèn)題。由于缺失專門性的土壤污染防治法律，有關(guān)土壤環(huán)境修復(fù)責(zé)任主體和責(zé)任方式的規(guī)定散存于《環(huán)境保護(hù)法》、民事法律、其他法律和部門規(guī)章之中。
1.現(xiàn)有法律規(guī)范檢視?！董h(huán)境保護(hù)法》的規(guī)制對(duì)象主要是政府和排污者。根據(jù)該法的規(guī)定，承擔(dān)土壤環(huán)境修復(fù)責(zé)任的法律主體是向土壤排污的法律主體。該法“第六章 法律責(zé)任”中規(guī)定，違法排放污染物和超標(biāo)排放污染物的法律責(zé)任形式有：罰款處罰、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、責(zé)令恢復(fù)原狀。同時(shí)，《環(huán)境保護(hù)法》將土壤污染造成損害的責(zé)任指向《侵權(quán)責(zé)任法》。根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第五十六條，“污染者”是承擔(dān)環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任的主體，并且這種責(zé)任不以違法性為要件?！肚謾?quán)責(zé)任法》第六十八條的規(guī)定將承擔(dān)土壤污染侵權(quán)責(zé)任的主體擴(kuò)大至有過(guò)錯(cuò)的第三人。關(guān)于土壤污染侵權(quán)責(zé)任形式，在理論層面上，《民法通則》和《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定的所有民事責(zé)任形式都可以適用于環(huán)境侵權(quán)責(zé)任領(lǐng)域。由于環(huán)境侵權(quán)行為所造成的損害特點(diǎn)不同于民事侵權(quán)，在司法實(shí)踐中常見(jiàn)的運(yùn)用于環(huán)境侵權(quán)的責(zé)任形式主要有排除妨礙、恢復(fù)原狀和賠償損失。除了《環(huán)境保護(hù)法》和民事法律，《固體廢物污染環(huán)境防治法》也對(duì)在土地之上產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的責(zé)任作出了規(guī)定。
考察這些相關(guān)法條，不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)土壤環(huán)境修復(fù)責(zé)任方面存在的問(wèn)題有如下幾個(gè)方面。
第一，《環(huán)境保護(hù)法》和民事法確定了污染者的責(zé)任，但是并沒(méi)有明確究竟是由最初的污染者、過(guò)去的污染者還是當(dāng)前的污染者來(lái)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。根據(jù)“污染全過(guò)程管理”的理念和“源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的城市生態(tài)保護(hù)制度”的要求，土壤環(huán)境修復(fù)責(zé)任者應(yīng)當(dāng)包括過(guò)去的污染者以及當(dāng)前的污染者。
第二，《固體廢物污染環(huán)境防治法》對(duì)責(zé)任主體發(fā)生變更，以及無(wú)法確定責(zé)任主體的情況作出了規(guī)定，但是該規(guī)定只適用于固體廢物污染土地的情形，無(wú)法涵蓋其他污染物質(zhì)污染土壤的情形。
第三，關(guān)于土壤環(huán)境修復(fù)責(zé)任形式?！董h(huán)境保護(hù)法》只是籠統(tǒng)規(guī)定了建立環(huán)境修復(fù)制度，并未規(guī)定在何種情形下應(yīng)當(dāng)修復(fù)，也未規(guī)定應(yīng)當(dāng)修復(fù)至何種狀況，更未明確環(huán)境修復(fù)是環(huán)境侵權(quán)的責(zé)任形式。在我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定多種侵權(quán)責(zé)任方式的制度語(yǔ)境中，“恢復(fù)原狀”作為侵權(quán)責(zé)任主要適用于對(duì)受到損害的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行物理性的修復(fù)。質(zhì)言之，我國(guó)現(xiàn)有立法中并沒(méi)有規(guī)定實(shí)質(zhì)意義上的“土壤環(huán)境修復(fù)”作為土壤污染侵權(quán)責(zé)任形式，而僅僅有“恢復(fù)原狀”這樣的物理性修復(fù)。
2.立法明晰土壤環(huán)境修復(fù)責(zé)任主體和形式。當(dāng)前土壤環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度援引的民事法律和《固體廢物污染環(huán)境防治法》，由于其并非專門針對(duì)土壤環(huán)境，在調(diào)整土壤環(huán)境修復(fù)方面存在顯見(jiàn)的不足和不適應(yīng)。應(yīng)當(dāng)在《環(huán)境保護(hù)法》或者專門的土壤污染防治立法中設(shè)定專門的土壤環(huán)境修復(fù)責(zé)任條款，明確土壤環(huán)境修復(fù)責(zé)任主體和責(zé)任形式。
第一，厘清不同情形下的土壤環(huán)境修復(fù)責(zé)任主體。將《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定的責(zé)任主體擴(kuò)展至所有土壤污染的情形，而不僅僅局限于在土地之上產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的情形。確定土壤環(huán)境修復(fù)責(zé)任的一般法則是由造成土壤污染的單位或者個(gè)人承擔(dān)土壤環(huán)境修復(fù)責(zé)任，土壤污染者包括過(guò)去的污染者和現(xiàn)在的污染者;當(dāng)土壤污染由第三人過(guò)錯(cuò)引起時(shí)第三人也應(yīng)該承擔(dān)土壤環(huán)境修復(fù)責(zé)任;在責(zé)任主體發(fā)生變更的情形，原則上以變更后的繼受主體作為土壤環(huán)境修復(fù)責(zé)任主體;如果土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方和受讓方約定責(zé)任主體，或者由土地受讓人承擔(dān)土壤環(huán)境修復(fù)責(zé)任;縣級(jí)以上政府承擔(dān)土壤環(huán)境修復(fù)的情形是：責(zé)任主體滅失或者不明確的情況。
第二，立法確定土壤環(huán)境修復(fù)作為土壤污染損害的責(zé)任形式。對(duì)土壤環(huán)境修復(fù)進(jìn)行準(zhǔn)確的定義，這種定義應(yīng)當(dāng)超越傳統(tǒng)民事法中的“恢復(fù)原狀”，也應(yīng)當(dāng)不同于《固體廢物污染環(huán)境防治法》中的“處置”責(zé)任。土壤修復(fù)不應(yīng)僅僅局限于一種環(huán)境污染防治制度，而應(yīng)當(dāng)規(guī)定“土壤環(huán)境修復(fù)”是土壤污染侵權(quán)的一種責(zé)任形式，并且將土壤環(huán)境修復(fù)的程序和目標(biāo)值以法律形式確定下來(lái)。筆者將在下文探討如何從法律上明確規(guī)定土壤環(huán)境修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)值。
3 重塑土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系
1.土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法理解讀。土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值和功能是多元的。其一，土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在特點(diǎn)和功能上與法律規(guī)范有所不同。由于土壤污染在一定程度上是可測(cè)量的，制定具體的定量標(biāo)準(zhǔn)可以量化法律規(guī)范目標(biāo)，使得法律規(guī)范目標(biāo)更切實(shí)可行，因而可以制定具體的、定量的目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，我們經(jīng)常將這稱為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。其二，土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)是土壤污染與人群健康損害之間的一個(gè)連接因素。如何判斷、識(shí)別和控制土壤污染對(duì)于人群健康所致的損害可以通過(guò)制定和實(shí)施土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)。其三，依據(jù)土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和土壤環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，土壤環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以判斷何種土壤應(yīng)當(dāng)被劃分為“受污染土壤”、“污染場(chǎng)地”，何種土壤已經(jīng)修復(fù)至適應(yīng)重新利用的狀況，以及何種土壤經(jīng)過(guò)修復(fù)后仍然需要持續(xù)的修復(fù)后監(jiān)測(cè)。其四，土壤環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)還具有社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。通過(guò)實(shí)施土壤環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，不難發(fā)現(xiàn)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)立法者和標(biāo)準(zhǔn)制定者對(duì)于人群健康風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的權(quán)衡和取舍。
考察我國(guó)有關(guān)土壤環(huán)境修復(fù)的法律規(guī)范和技術(shù)規(guī)范文本，《環(huán)境保護(hù)法》第三十二條規(guī)定有土壤調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和修復(fù)制度。實(shí)際操作中，土壤環(huán)境修復(fù)適用的技術(shù)導(dǎo)則有《污染場(chǎng)地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》、《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》等。從我國(guó)現(xiàn)有土壤環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系的規(guī)范內(nèi)容考察，我國(guó)的土壤環(huán)境修復(fù)法律規(guī)范和技術(shù)導(dǎo)則之中已經(jīng)有“風(fēng)險(xiǎn)”管控的萌芽，但是風(fēng)險(xiǎn)管控的視角在我國(guó)土壤環(huán)境修復(fù)制度之中是不徹底的。
2.以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向重塑土壤環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系。如何以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向重構(gòu)我國(guó)土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，具體而言應(yīng)當(dāng)關(guān)注以下幾個(gè)方面：
第一，根據(jù)土地分類完善土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。在確定具體環(huán)境修復(fù)目標(biāo)應(yīng)該考慮土壤環(huán)境質(zhì)量要求。我國(guó)土壤環(huán)境管理側(cè)重于管理農(nóng)用地，對(duì)工業(yè)用地的管理規(guī)范不甚完備，即使農(nóng)用地的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)也無(wú)法涵蓋所有農(nóng)用地。現(xiàn)行《土壤污染環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》的適用范圍是“農(nóng)田、蔬菜地、茶園、果園、牧場(chǎng)、林地、自然保護(hù)區(qū)等地的土壤”。這項(xiàng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的覆蓋面有限，也未能體現(xiàn)土地分類管控目標(biāo)，目前缺失耕地和建設(shè)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，這是我國(guó)土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系一個(gè)明顯的疏漏。
第二，將風(fēng)險(xiǎn)管控貫徹至土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、調(diào)查評(píng)估、治理與修復(fù)技術(shù)規(guī)范之中。已經(jīng)發(fā)布的環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則有涵蓋聲環(huán)境、地下水環(huán)境、地面水環(huán)境、農(nóng)藥建設(shè)環(huán)境、大氣環(huán)境等各方面，但是沒(méi)有關(guān)于土壤環(huán)境的環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則。由于這個(gè)顯見(jiàn)的缺失，應(yīng)當(dāng)加緊制定有關(guān)土壤環(huán)境的環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則，并且在相關(guān)法律條文之中規(guī)定土壤環(huán)境經(jīng)過(guò)修復(fù)之后重新利用之前必須通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)。如此，土壤環(huán)境修復(fù)后的環(huán)境影響評(píng)價(jià)既有法律依據(jù)保障執(zhí)行，也有技術(shù)規(guī)范保障其實(shí)施。
第三，制定嚴(yán)格的土壤污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，從源頭預(yù)防土壤環(huán)境損害和潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生。從污染物全過(guò)程管理的視角，修復(fù)土壤環(huán)境污染和維護(hù)土壤環(huán)境質(zhì)量的前提是從源頭控制土壤環(huán)境污染。完備的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系能夠有效地預(yù)防污染物排放量，以及污染物產(chǎn)生之后的環(huán)境損害和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。因此，健全的土壤污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是治理土壤污染和保護(hù)土壤環(huán)境的有效措施。
4 重述土壤環(huán)境修復(fù)目標(biāo)值
1.土壤環(huán)境修復(fù)目標(biāo)值不恰當(dāng)。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》僅僅籠統(tǒng)地規(guī)定了土壤監(jiān)測(cè)、評(píng)估和修復(fù)制度，并未規(guī)定土壤修復(fù)的目標(biāo)值如何確定。土壤環(huán)境修復(fù)依據(jù)的主要技術(shù)規(guī)范《污染場(chǎng)地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》附錄《污染場(chǎng)地土壤修復(fù)方案編制大綱》中“3.3 場(chǎng)地修復(fù)目標(biāo)”是場(chǎng)地修復(fù)程序的終點(diǎn)，以達(dá)到“對(duì)人體健康和生態(tài)受體不產(chǎn)生直接或潛在危害”為標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，該導(dǎo)則提出如何確定土壤目標(biāo)污染的修復(fù)目標(biāo)值，是根據(jù)土壤中污染物的含量和國(guó)家相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定的限值。也即是，土壤環(huán)境修復(fù)的目標(biāo)是根據(jù)《污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》和《土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》等其他技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)設(shè)定的。當(dāng)前的土壤環(huán)境修復(fù)目標(biāo)值關(guān)注“土壤環(huán)境質(zhì)量”的恢復(fù)，旨在減少特定標(biāo)準(zhǔn)之下的污染物聚集，如此修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)將成為一個(gè)量化的目的價(jià)值。在一個(gè)更為靈活的方法“適應(yīng)未來(lái)的使用”基礎(chǔ)上設(shè)定土壤環(huán)境修復(fù)目標(biāo)值，不僅能夠體現(xiàn)土地類型化管理，也反映了更為深刻的風(fēng)險(xiǎn)管控觀念。
2.以“未來(lái)的利用”為標(biāo)準(zhǔn)確定土壤環(huán)境修復(fù)目標(biāo)值。《污染場(chǎng)地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》確定的“場(chǎng)地修復(fù)目標(biāo)”是“目標(biāo)污染物對(duì)人體健康和生態(tài)受體不產(chǎn)生直接或潛在危害，或不具有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”。對(duì)此可以理解為，我國(guó)土壤環(huán)境修復(fù)的目標(biāo)值根據(jù)“土壤環(huán)境質(zhì)量”來(lái)確定，具有了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的萌芽。英國(guó)法中以“適應(yīng)未來(lái)的利用”作為土壤環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的首要原則。法國(guó)《環(huán)境法典》也規(guī)定，環(huán)境管理機(jī)構(gòu)必須在對(duì)污染場(chǎng)地的受污染狀況進(jìn)行全面的識(shí)別和評(píng)估之后，以土地“未來(lái)的利用”為基礎(chǔ)，規(guī)劃土壤環(huán)境修復(fù)?！斑m應(yīng)未來(lái)的使用”關(guān)注受污染土地未來(lái)可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，識(shí)別這些風(fēng)險(xiǎn)的可能性，在任何污染物的層面，將根據(jù)土地利用和未來(lái)的其他因素有所變化。
土地“未來(lái)的利用”如何確定?我國(guó)立法和技術(shù)導(dǎo)則中有關(guān)土壤環(huán)境修復(fù)目標(biāo)值的規(guī)定可以依據(jù)以下三個(gè)路徑加以明確：第一，如果有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓情形，應(yīng)當(dāng)由轉(zhuǎn)讓方和受讓方的協(xié)議來(lái)決定。第二，在轉(zhuǎn)讓方和受讓方?jīng)]有協(xié)議的情況下，或者其他無(wú)法確定使用用途的情形，應(yīng)當(dāng)由環(huán)境管理機(jī)關(guān)來(lái)確定土地未來(lái)的利用性質(zhì)。第三，環(huán)境管理機(jī)關(guān)在以“未來(lái)的利用”為基礎(chǔ)規(guī)劃和設(shè)定土壤環(huán)境修復(fù)義務(wù)的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)考慮受污染土壤所在區(qū)域的整體規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境狀況。
5 結(jié) 語(yǔ)
在土壤的眾多功能之中，土壤的生態(tài)功能是最為脆弱也是最為重要的。維護(hù)土壤生態(tài)功能的需求對(duì)土壤環(huán)境修復(fù)提出了更高的要求，這為我們指明了土壤環(huán)境修復(fù)制度發(fā)展和完善的方向。基于這種整全的視角，本文的結(jié)論如下：其一，土壤環(huán)境修復(fù)制度需要專門的立法表達(dá)，在專門性土壤污染防治立法中明確土壤環(huán)境責(zé)任主體、責(zé)任形式和修復(fù)目標(biāo)值。其二，以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向完善現(xiàn)有土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，以土地分類為基礎(chǔ)設(shè)置具體的土壤環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和其他土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。其三，構(gòu)建環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)法律文化。法律文化不僅僅是觀念層面的，它處于法律規(guī)范的描述和法律制度的深層建構(gòu)之間。本文對(duì)于土壤環(huán)境修復(fù)制度體系之探討，以及對(duì)于土壤環(huán)境修復(fù)制度與其他土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控制度之內(nèi)在關(guān)系的探討，為即將出臺(tái)的土壤污染防治法律提供了一個(gè)極好的立法思路。
來(lái)源:南京社會(huì)科學(xué) 作者:吳賢靜
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