核心觀點：政策的執(zhí)行成本越低，越容易被執(zhí)行好，越容易實現(xiàn)政策制定的初衷。超低排放政策越執(zhí)行越偏離政策制定初衷，漸漸淪為騙取政府補(bǔ)貼的生意;有色煙羽治理政策容易執(zhí)行，容易監(jiān)督，因此容易實現(xiàn)政策制定的初衷，對環(huán)境改善有實際的積極影響，周邊群眾更有環(huán)境改善的獲得感。
2017年，大氣污染防治中的一個新動向就是有色煙羽治理。在很多人認(rèn)為2017-2018年度只不過是一個超低排放政策提速擴(kuò)圍的過程時候，半路殺出一個有色煙羽治理。很奇怪吧!中央的政策從來沒有有色煙羽治理的要求，但是一些地方主動提出，而且很快就有星星之火燎原之勢，沒有一點點防備，也沒有一絲顧慮，它就這樣出現(xiàn)在我們的世界里。我們暫且不說超低排放是否對空氣質(zhì)量改善有真實效果，但很顯然很多人不愿去相信，僅僅有超低排放能夠解決霧霾問題。
超低排放政策的提速擴(kuò)圍本身已經(jīng)在加大排污企業(yè)的污染防治成本，尤其是對于一些剛剛改造滿足了2011年排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)來說，在前期改造投資還沒有完全收回的時候，又要投資進(jìn)行超低排放改造。而現(xiàn)在又要投資進(jìn)行有色煙羽治理改造，很多企業(yè)已經(jīng)在大喊不堪重負(fù)。
我曾與一位國內(nèi)知名的環(huán)保專家探討過有色煙羽治理標(biāo)準(zhǔn)的問題。這位專家提出，有色煙羽治理大多數(shù)采用的是煙氣加熱方案，實際上是降低了能源的利用效率。每一份被消耗的能源背后都是煤耗和污染排放增加。因此，從污染排放總量來說，有色煙羽治理實際上是在走回頭路，準(zhǔn)確地說是完全沒有環(huán)境效益的。打個比方說，提高煙氣排放溫度，就會提高機(jī)組發(fā)電煤耗，而每度電增加1克煤耗，對于全國來說，煤耗的增加帶來的污染遠(yuǎn)比有色煙羽治理所減少的污染不會更少，只會更多。另外，有色煙羽治理增加了環(huán)境治理成本，加劇了中國制造業(yè)的困境。
這樣的計算看似有道理，而且在能源環(huán)保領(lǐng)域很有市場，但我認(rèn)為值得商榷。
為什么?原因有二:
首先，從環(huán)保的角度看，有色煙羽治理的環(huán)保意義除了直接減少污染排放之外，更重要的意義在于保證了污染物排放監(jiān)管的有效性。這個話的潛臺詞是什么?就是現(xiàn)在的污染物排放監(jiān)管的有效性是值得懷疑的嘛。我國的工業(yè)煙氣脫硫工藝主要采用濕法脫硫工藝，而濕法脫硫后飽和煙氣對煙氣監(jiān)測系統(tǒng)存在干擾。有色煙羽治理過程中采用煙氣水回收和加熱方案，實際上是消除了煙氣中的液態(tài)水，不僅僅直接消除了液態(tài)水內(nèi)含物質(zhì)對大氣的影響，而且消除了液態(tài)水對監(jiān)測系統(tǒng)的干擾，讓污染物達(dá)標(biāo)排放有了有效的監(jiān)督，減排數(shù)據(jù)更加真實可信。
歸納起來就一句話：有色煙羽治理的環(huán)境效益是正的。
圖1、從鋼鐵行業(yè)濕法脫硫煙氣中回收的冷凝液
(注：含有大量的污染物，一般情況被直接排入大氣，造成空氣質(zhì)量下降;消除有色煙羽就能夠消除此類污染物排放)
其次，有色煙羽治理要求作為一項政策，不僅僅是一個技術(shù)問題，更重要的是一項制度創(chuàng)新。技術(shù)問題主要考慮的技術(shù)實現(xiàn)的成本，而制度對社會的影響就不僅僅是考慮技術(shù)實現(xiàn)成本，而是制度執(zhí)行的全口徑成本——也就是我們在法經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個重要概念——“制度成本”。有色煙羽制度成本包括了煙羽治理成本、監(jiān)測系統(tǒng)成本、政府執(zhí)法成本、監(jiān)督成本等等。從煙氣治理角度來看，增加了設(shè)備投入、增加了運行費用成本、增加了能耗，短期看煙氣治理的成本是增加的。
但從長遠(yuǎn)來看，煙氣治理成本是增加還是降低，與技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)步有直接的關(guān)聯(lián)。目前的煙氣治理工藝路線是一個以濕法脫硫為核心構(gòu)建的龐大系統(tǒng)，脫硝、除塵、脫硫、再除塵、加熱，中間過程還有可能要增加汞脫除系統(tǒng)和廢水處理系統(tǒng)，如郝吉民院士的話說，簡直是個“羊肉串”。這種羊肉串式的工藝路線本身就建設(shè)成本隨污染因子控制需要的增加而增加的內(nèi)在基因，甚至在解決一個問題的同時又制造出另外一個問題。因此，業(yè)內(nèi)人士一直呼吁，要堅持一廠一策、因地制宜，積極探索和開發(fā)多種污染一體化協(xié)同治理的技術(shù)，從煙氣治理技術(shù)范式上創(chuàng)新。如果這個創(chuàng)新成功并得到推廣，煙氣治理系統(tǒng)的建設(shè)成本和維護(hù)成本，總體來說，要比現(xiàn)在的工藝路線至少降低30-50%。
除了煙氣治理系統(tǒng)的建設(shè)成本和維護(hù)成本，同時我們要看到的是其他成本幾乎都是減少的。消除了有色煙羽之后，在線監(jiān)測系統(tǒng)的技術(shù)要求實際降低了，運行維護(hù)成本也是降低的。
另外，更重要的是無論是執(zhí)法監(jiān)督還是社會監(jiān)督的成本是降低的。
舉個例子來說明問題，消除了有色煙羽，也消除了液態(tài)水對在線監(jiān)測系統(tǒng)的干擾，在線監(jiān)測系統(tǒng)本身的設(shè)備投資、維護(hù)成本就自然下降了。而且在線系統(tǒng)的可靠性增加，既降低了執(zhí)法監(jiān)督的表面成本，也降低了隱性成本，比如日常性抽檢過程中對檢測技術(shù)人員的行賄成本。另外，有色煙羽政策落實對政府人員配置和裝備配置沒有新的要求，執(zhí)法成本不會增加。
社會監(jiān)督成本指的是新聞媒體和群眾對排污企業(yè)的監(jiān)督。有色煙羽控制納入管控范圍，那么人們只需要依靠肉眼就可以直觀判斷企業(yè)是否達(dá)標(biāo)排放，而不需要借助更多的技術(shù)手段。社會監(jiān)督變得更加簡單，社會監(jiān)督的力量就會容易被調(diào)動起來，進(jìn)而分?jǐn)偛⒔档土苏畧?zhí)法監(jiān)督的成本。社會監(jiān)督和政府執(zhí)法監(jiān)督進(jìn)入一個良性互動循環(huán)。
為什么要說制度成本問題?因為一項政策對社會實際影響，也遵循著成本收益的經(jīng)濟(jì)基本法則。如果一項政策的執(zhí)行成本太高，那么這項政策可能得不到真實執(zhí)行。尤其是這項政策的監(jiān)督成本太高，那么這項政策就可能被執(zhí)行偏向，最終不僅遠(yuǎn)離了政策的制定初衷，而且對政策制定者的權(quán)威產(chǎn)生動搖。并且無論是企業(yè)成本還是政府執(zhí)法成本，這些最終都會分?jǐn)偟浇?jīng)濟(jì)運行過程中，最終成為企業(yè)的重負(fù)，尤其是制造業(yè)。
舉個相反的案例來說——超低排放政策。這項政策歸納起來核心只有傳統(tǒng)三項污染物的排放數(shù)值變化，其在法經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角下的表現(xiàn)就是執(zhí)行成本升高，不僅僅是技術(shù)實現(xiàn)成本高，執(zhí)法和監(jiān)督成本更高，而且成本非常集中，幾乎要由排污企業(yè)完全承擔(dān)。尤其是執(zhí)法成本，對政府人員配置和裝備配置有很高的要求。另外，技術(shù)上難以監(jiān)督超低排放(受檢測監(jiān)測技術(shù)手段限制)，檢測人員在技術(shù)誤差范圍內(nèi)的自由裁量權(quán)太大。導(dǎo)致的結(jié)果就是很多企業(yè)選擇在超低排放設(shè)備建設(shè)上節(jié)約成本，同時通過行賄檢測人員的方式通過驗收監(jiān)測和日常監(jiān)測。這樣的做法不僅僅減少了環(huán)保設(shè)備的建設(shè)投資、運行成本，而且輕易就可以獲得政府的超低排放補(bǔ)貼，違法收益大于違法成本。與此同時，社會監(jiān)督因技術(shù)門檻問題，難以發(fā)揮有效作用。這就注定了超低排放政策越執(zhí)行，越偏離政策制定初衷，人們無法直觀地感受到煙氣排放效果和空氣質(zhì)量的改善，進(jìn)而就影響到政策制定的威信。
圖2、某電廠超低排放后煙氣拖尾現(xiàn)象(幾乎沒有改善，但數(shù)據(jù)是超低排放，享受政府補(bǔ)貼)
相反，我們看到有色煙羽治理政策在環(huán)境效益上是真實、可信的，而且降低了執(zhí)法監(jiān)督和社會監(jiān)督成本，這項政策作為一個制度的執(zhí)行難度并不高，成本也更容易分?jǐn)?，排污企業(yè)只承擔(dān)治理設(shè)備投資和運行成本，執(zhí)法和監(jiān)督成本很低，而且不進(jìn)入企業(yè)成本。這項制度更容易執(zhí)行，所以就容易被執(zhí)行好，容易執(zhí)行好的政策才可能是好政策。
歸納一下要點：
(1) 政策和制度遵循著經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律，無論從宏觀上還是微觀上，都要考慮成本效益分析。
(2) 一項政策或者制度的成本會對整個社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響，即使是成本集中在某一個環(huán)節(jié)，但最終必向全社會分?jǐn)偂－h(huán)保政策影響的不是一個環(huán)節(jié)，而且整個經(jīng)濟(jì)體系。
(3) 政策的執(zhí)行成本越高，收益越小。超低排放政策的成本太高，環(huán)境收益太小。而有色煙羽治理政策的執(zhí)行成本和監(jiān)督成本更低，環(huán)境收益更大。
(4) 政策的執(zhí)行成本越低，越容易被執(zhí)行好，越容易實現(xiàn)政策制定的初衷。超低排放政策越執(zhí)行越偏離政策制定初衷，漸漸淪為騙取政府補(bǔ)貼的生意;有色煙羽治理政策容易執(zhí)行，容易監(jiān)督，因此容易實現(xiàn)政策制定的初衷，對環(huán)境改善有實際的積極影響，周邊群眾更有環(huán)境改善的獲得感。
綜上，地方政府積極推動有色煙羽治理的做法及原因就不難理解了。
來源:懶橙莊園 作者:陳燕輝
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