一個(gè)來(lái)自美國(guó)的飲料空瓶，隨著其他垃圾一起在天津口岸登陸，在河北被熔化再造成塑料顆粒，隨后運(yùn)往浙江某個(gè)作坊制成打火機(jī)殼，再在江蘇的工廠里被組裝成打火機(jī)，最后裝船從上海送往歐洲零售——科普博客“地球知識(shí)局”這樣描繪一件典型“洋垃圾”的環(huán)球旅程。事實(shí)上，除了塑料外殼，這只打火機(jī)的金屬部件很大可能也由進(jìn)口廢金屬再生制成。
但從2018年1月1日起，這樣一套順暢運(yùn)轉(zhuǎn)了幾十年的體系面臨重塑：在這一天，中國(guó)對(duì)于“洋垃圾”的進(jìn)口禁令正式生效。這份禁令覆蓋4類(lèi)24種固體廢物，包括來(lái)自生活垃圾的廢塑料、未經(jīng)分揀的廢紙和廢紡織原料等。至于禁止進(jìn)口的原因，文件明確指出，“洋垃圾”非法入境問(wèn)題屢禁不絕，嚴(yán)重危害人民群眾身體健康和我國(guó)生態(tài)環(huán)境安全。
這只是一個(gè)開(kāi)端，到2019年底前，中國(guó)還將逐步停止進(jìn)口所有國(guó)內(nèi)資源可以替代的固體廢物。顯然，政府對(duì)于“洋垃圾”的基本態(tài)度發(fā)生了轉(zhuǎn)變。
長(zhǎng)期處理“洋垃圾”，我國(guó)廢品再利用產(chǎn)業(yè)分化出“兩層皮”
根據(jù)聯(lián)合國(guó)商品貿(mào)易統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)(Comtrade)的數(shù)據(jù)，2015年全世界超過(guò)70%的廢塑料和37%的廢紙都出口到中國(guó)。歐洲國(guó)家和美國(guó)是這些廢品的主要來(lái)源地。
這一商業(yè)鏈條得以持續(xù)，自然是因?yàn)槠渲械拿恳粋€(gè)環(huán)節(jié)有利可圖。對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，這些廢品在其國(guó)內(nèi)處理的費(fèi)用大概在每噸400~1000美元，運(yùn)到中國(guó)后，即便加上運(yùn)費(fèi)每噸成本也只有10~40美元；而中國(guó)的接收方，以極低的價(jià)格買(mǎi)進(jìn)，通過(guò)多次挑揀分類(lèi)，層層轉(zhuǎn)賣(mài)出去，形成了一條條位于全球價(jià)值鏈底端且自成體系的產(chǎn)業(yè)鏈條。
可以說(shuō)，“中國(guó)回收”不僅為西方國(guó)家的垃圾問(wèn)題提供了廉價(jià)的解決方案，也成為中國(guó)低端制造業(yè)保持成本優(yōu)勢(shì)的重要因素。只是，這樣一個(gè)體系雖有效，但遠(yuǎn)非完美。
一個(gè)值得注意的問(wèn)題是，除了政府部門(mén)批準(zhǔn)正規(guī)進(jìn)口的廢品，中國(guó)每年還有不少非法入境的“洋垃圾”進(jìn)入非正式回收處置機(jī)構(gòu)。以曾經(jīng)的電子垃圾處置中心廣東貴嶼為例，大量的從業(yè)者用危險(xiǎn)、簡(jiǎn)陋的工具處理走私來(lái)的電子垃圾，這不僅對(duì)從業(yè)者自身健康造成威脅，周邊區(qū)域的空氣、水體和土壤環(huán)境也遭受破壞。針對(duì)此，自2013年起，中國(guó)開(kāi)始推行“綠籬”行動(dòng)，對(duì)進(jìn)口垃圾的品質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格管理，并以強(qiáng)硬姿態(tài)打擊非法走私垃圾進(jìn)口，走私渠道進(jìn)入的“洋垃圾”大為減少。
不僅如此，隨著近年來(lái)中國(guó)廢物回收產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，再加上環(huán)保的壓力，“洋垃圾”的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)一直在收緊，進(jìn)口門(mén)檻一直在提高。
工信部賽迪研究院工業(yè)節(jié)能與環(huán)保研究所副所長(zhǎng)李博洋就認(rèn)為，長(zhǎng)期大量進(jìn)口“洋垃圾”令中國(guó)的廢品回收再利用產(chǎn)業(yè)分化出了“兩層皮”：一方面，“洋垃圾”進(jìn)入正規(guī)、優(yōu)質(zhì)的處置機(jī)構(gòu)，形成大的產(chǎn)業(yè)鏈條。他近期調(diào)研了山東和福建兩家再生塑料企業(yè)，這兩家企業(yè)處置能力和管理水平一流，走入車(chē)間如同進(jìn)入樣品標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)。但另一方面，國(guó)內(nèi)自己產(chǎn)生的品質(zhì)比較低、回收比較費(fèi)勁的“土垃圾”，就在一些不太規(guī)范的小工廠甚至作坊里面進(jìn)行循環(huán)利用。
換句話說(shuō)，中國(guó)的正規(guī)回收處置行業(yè)已經(jīng)習(xí)慣了處理符合進(jìn)口標(biāo)準(zhǔn)的正規(guī)“洋垃圾”，突然讓它們?cè)诙虝r(shí)間內(nèi)改“吃”未經(jīng)嚴(yán)格分類(lèi)回收的、品質(zhì)更低的“土垃圾”，會(huì)不會(huì)產(chǎn)生新問(wèn)題？
對(duì)此，李博洋較為樂(lè)觀。他認(rèn)為，將“洋垃圾”的口封死之后，回收處置行業(yè)只能回過(guò)頭來(lái)想怎么在國(guó)內(nèi)建立和發(fā)展自己的回收體系。如果這些企業(yè)的優(yōu)質(zhì)處置能力火力全開(kāi)地面向國(guó)內(nèi)，必然會(huì)顯著減少進(jìn)入小作坊的垃圾比例和數(shù)量。
禁令沖擊不小，但有望被國(guó)內(nèi)新供給者消化
然而，也有一部分人認(rèn)為，這場(chǎng)變革帶來(lái)了麻煩甚至危機(jī)。
中國(guó)再生資源回收利用協(xié)會(huì)廢紙分會(huì)會(huì)長(zhǎng)吳濤公開(kāi)表示說(shuō)，此次禁令生效前中國(guó)已經(jīng)收緊了對(duì)進(jìn)口廢紙的控制，取消了一些企業(yè)的進(jìn)口配額，甚至從7月以后也未再下發(fā)一張批文，導(dǎo)致進(jìn)口廢紙數(shù)量持續(xù)降低，價(jià)格飆升。
根據(jù)去年8月原環(huán)保部發(fā)布的新版《進(jìn)口廢物管理目錄》，任何列在目錄上的廢品，其進(jìn)口都需要得到批準(zhǔn)。根據(jù)回收行業(yè)媒體再生網(wǎng)報(bào)道，禁止進(jìn)口未經(jīng)分選的廢紙后，2018年能夠獲批的進(jìn)口廢紙將比2017年減少797萬(wàn)噸，下降幅度達(dá)28%。
除了直接禁止一些廢品的進(jìn)口，一些仍允許進(jìn)口的廢品，其進(jìn)入要求也變得更加嚴(yán)格。以進(jìn)口廢有色金屬為例，其他夾雜物（包括木廢料、廢紙、廢塑料、廢橡膠、廢玻璃等廢物）的混入總重量被限制在進(jìn)口總重量的1%以內(nèi)。中國(guó)有色金屬工業(yè)協(xié)會(huì)再生金屬分會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)劉巍認(rèn)為，這會(huì)影響到50~70萬(wàn)噸的廢銅原料和40~50萬(wàn)噸的廢鋁原料，對(duì)中國(guó)再生金屬產(chǎn)業(yè)的原料供應(yīng)造成的沖擊不小。
不過(guò)，復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心副主任李志青解讀說(shuō)，禁令對(duì)于行業(yè)的短期沖擊肯定是有的，不過(guò)這些產(chǎn)業(yè)并不是壟斷性的，比如塑料和紙張都是完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，價(jià)格上升之后，會(huì)有新的供給者立刻涌入，將短期沖擊迅速消化掉。
禁止“洋垃圾”進(jìn)口將倒逼“土垃圾”更好地前端分類(lèi)
長(zhǎng)期來(lái)看，禁令最終的目標(biāo)無(wú)疑是提高國(guó)內(nèi)固體廢物的回收利用率，甚至倒逼出前端垃圾分類(lèi)，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
李志青認(rèn)為，制造業(yè)面臨三種選擇——國(guó)外再生資源、國(guó)內(nèi)再生資源和新的材料。隨著中國(guó)能源資源稅率的上升，新原材料的成本在上升；而“洋垃圾”被禁止之后，再生行業(yè)的原材料供給缺口只能依靠國(guó)內(nèi)的“土垃圾”來(lái)補(bǔ)足，這會(huì)倒逼國(guó)內(nèi)的“土垃圾”做好后端處理，再進(jìn)一步倒逼前端的居民社區(qū)垃圾分類(lèi)做得更好。
停止進(jìn)口“洋垃圾”，將拉動(dòng)國(guó)內(nèi)固體廢物加工利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展和垃圾分類(lèi)回收。以廢塑料行業(yè)為例，中國(guó)廢塑料年進(jìn)口量從1992年的30萬(wàn)噸飆升至2016年的734萬(wàn)噸。停止進(jìn)口后，中國(guó)廢塑料企業(yè)將面臨每年數(shù)百萬(wàn)噸的原材料缺口，需要通過(guò)國(guó)內(nèi)的垃圾分類(lèi)和固體廢物回收體系填補(bǔ)。
但同濟(jì)大學(xué)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展學(xué)院教授杜歡政對(duì)此表示懷疑。他表示，國(guó)內(nèi)的資源量不足是中國(guó)從國(guó)外進(jìn)口廢棄物的根本原因，也就是說(shuō)，真實(shí)的現(xiàn)狀是，即使中國(guó)全方位推動(dòng)生活垃圾分類(lèi)，資源量依然難以滿足市場(chǎng)需求。
針對(duì)矛盾的根源環(huán)境問(wèn)題，杜歡政認(rèn)為，根本上這是處置固體廢棄物的產(chǎn)業(yè)該如何進(jìn)行提升的問(wèn)題。只要規(guī)模化的處置企業(yè)能保障污水處理、空氣治理、職業(yè)衛(wèi)生，就不應(yīng)該全面禁止進(jìn)口廢品。
李志青也認(rèn)為，不能一棍子打死“洋垃圾”，認(rèn)為所有的再生資源都是弊大于利。完善的市場(chǎng)應(yīng)該是允許進(jìn)口，但要滿足中國(guó)管制的要求和標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)可以定得很高，因?yàn)殡S著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，破壞環(huán)境的成本也理應(yīng)提高。
李博洋則從另一個(gè)角度對(duì)禁令表示歡迎。他坦言，固體廢物的進(jìn)口許可證制度容易滋長(zhǎng)利益集團(tuán)，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求那么大，而國(guó)外的進(jìn)口配額又只有這么些，巨大利潤(rùn)的背后，“尋租的空間不是一般的大”。
（作者系中外對(duì)話研究員）
來(lái)源:中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào) 作者:馮灝
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