本文主要就農(nóng)村目前亟待解決的生活污水和垃圾處理項目運作的技術路徑和模式安排進行探討，以期拋磚引玉，推動該類項目的實踐操作。
來源：PPP知乎
作者簡介：何建雪，河北潤揚項目管理有限公司 副總經(jīng)理
一、農(nóng)村生活污染
隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村環(huán)境問題成為各方普遍關注的現(xiàn)實問題。農(nóng)村環(huán)境污染主要包括水環(huán)境污染、生產(chǎn)污染和生活污染。其中生活污染是農(nóng)村居民日常生活或為日常生活提供服務過程中產(chǎn)生的生活污水、生活垃圾、糞便和空氣污染。除生活垃圾外，包括畜禽糞便垃圾和農(nóng)作物秸稈廢棄物的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)型垃圾，也是農(nóng)村垃圾治理的重要領域。本文主要就農(nóng)村目前亟待解決的生活污水和垃圾處理項目運作的技術路徑和模式安排進行探討，以期拋磚引玉，推動該類項目的實踐操作。
中國傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元化體系導致城市和農(nóng)村的污水、垃圾處理水平差距較大，2016年城市和縣城的生活垃圾無害化處理率達到94%，農(nóng)村的生活垃圾無害化處理率僅為47%。2016年住建部發(fā)布《住房城建建設事業(yè)十三五規(guī)劃綱要》提出，“全面推進農(nóng)村生活垃圾治理，按照“五有”(有設施設備、有治理技術、有保潔隊伍、有監(jiān)管制度、有資金保障)標準，對符合條件的省份進行驗收。建立完善村莊保潔制度，穩(wěn)定村莊保潔隊伍，推行垃圾就地分類減量和資源回收利用，完善農(nóng)村垃圾收運處置設施設備。逐步放開農(nóng)村生活垃圾治理環(huán)節(jié)的經(jīng)營性項目，推行企業(yè)化運行機制。積極推動農(nóng)村污水治理，繼續(xù)組織實施好山東、寧夏、吉林、江蘇、山西等省級試點和示范縣建設，在此基礎上梯次推進。因地制宜采取納入城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)處理、村組集中處理、分戶處理等污水處理方式。推行“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一運行、統(tǒng)一管理”的農(nóng)村生活污水城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理模式。探索農(nóng)村污水治理適宜技術，建立農(nóng)村生活污水處理設施建設和運行維護機制。
農(nóng)村環(huán)境污染治理，存在問題主要是：
1、設施投入不足，缺乏管理體系。
農(nóng)業(yè)廢棄物排放量巨大，超過了環(huán)境承納能力，但是農(nóng)村環(huán)?；A設施建設嚴重不足，缺乏有效的管理體系，污水收集困難，垃圾分類制度需要進一步推廣和落實，垃圾收運處理體系的建設質量和效益明顯不足。
2、生活污染治理技術路線不明確。
由于區(qū)域特點的不同，農(nóng)村污水、垃圾管理模式和處理技術與城市有較大差異，與城鎮(zhèn)污水處理廠動輒上萬噸以上的處理規(guī)模不同，農(nóng)村污水處理設施的處理規(guī)模大多數(shù)僅為幾百噸左右，無法形成規(guī)模效益，村鎮(zhèn)污水處理技術、工藝設備和商業(yè)模式的要求更高，難度更大。絕大多數(shù)村鎮(zhèn)基本沒有能力單獨建設好和管理好污水處理設施，必須統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合考慮管網(wǎng)、工藝、建設、運營能力，制定適宜的整體解決方案。農(nóng)村垃圾更多的需要進行就地處理，處理技術應以無害化為基礎，其技術具有較大的發(fā)展空間。
3、單純依靠政府投入，資金不足。
農(nóng)村污染治理，作為農(nóng)村基礎設施的公共產(chǎn)品，政府具有主導責任。但廣大農(nóng)村地區(qū)區(qū)域廣闊，污水、垃圾等基礎設施建設和管護資金投入較大，單純依靠政府投入，渠道單一，尤其一些農(nóng)業(yè)縣，財力相對薄弱，政府投入明顯不足。因此構建多元化投融資體系，創(chuàng)新政府投資支持方式，對于農(nóng)村基礎設施建設，尤為必要。
二、政策支持
黨的十九大報告對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展作出了重大部署，明確提出：農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關系國計民生的根本性問題。要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，構建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，完善農(nóng)業(yè)支持保護制度，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。深入推進農(nóng)村基礎設施建設，改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設美麗宜居鄉(xiāng)村，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要任務。
《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（中央一號文件）中指出“持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境。實施農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動計劃，以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，整合各種資源，強化各種舉措，穩(wěn)步有序推進農(nóng)村人居環(huán)境突出問題治理?！?/p>
2018年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》，提出推進農(nóng)村生活垃圾治理、開展廁所糞污治理、梯次推進農(nóng)村生活污水治理、提升村容村貌，是農(nóng)村人居環(huán)境整治行動的重要內(nèi)容。
政府推動農(nóng)村環(huán)境治理，最新的相關政策法規(guī)如下：
2015年11月3日 建村〔2015〕170號 住建部、財政部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部等十部委《住房城鄉(xiāng)建設部等部門關于全面推進農(nóng)村垃圾治理的指導意見》；
2016年12月31日 發(fā)改環(huán)資〔2016〕2851號國家發(fā)展改革委 住房城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設施建設規(guī)劃》；
2017年2月17日 國辦發(fā)〔2017〕17號國務院辦公廳《關于創(chuàng)新農(nóng)村基礎設施投融資體制機制的指導意見》；
2017年3月18日 國辦發(fā)〔2017〕26號 國務院辦公廳轉發(fā)發(fā)改委、住建部《生活垃圾分類制度實施方案》；
2017年7月1日 財建〔2017〕455號財政部、住建部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》；
2017年5月31日 國辦發(fā)〔2017〕48號《國務院辦公廳關于加快推進畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的意見》；
2017年6月6日 建辦村函[2017]390號住建部辦公廳《關于開展第一批農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用示范工作的通知》；
2018年2月5日 中共中央辦公廳、國務院辦公廳《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》；
2018年5月11日 農(nóng)牧發(fā)〔2018〕6號《關于做好2018年畜禽糞污資源化利用項目實施工作的通知》
三、技術模式
（一）污水處理
根據(jù)《農(nóng)村生活污染控制技術規(guī)范》，農(nóng)村生活污水的源頭控制，區(qū)分黑水和灰水，黑水是指廁所沖洗糞便的高濃度生活污水，灰水是指除沖廁用水之外的廚房用水、洗衣和洗浴用水等低濃度生活污水。黑水通過堆肥、三格化糞池、凈化沼氣池等轉做農(nóng)用?；宜ㄟ^人工濕地、土地處理等技術進行處理，利用庭院和街道空地等作為小型生態(tài)處理技術的場地，凈化后污水可農(nóng)田利用或回用。
農(nóng)村污水的處理技術上，主要有以下方式：
1、集中污水處理技術
人口密集、污水排放量較大的村莊可以采用集中式處理，城鎮(zhèn)近郊村莊生活污水納入城鎮(zhèn)污水收集管網(wǎng)集中統(tǒng)一處理。
發(fā)達型農(nóng)村，根據(jù)水量大小考慮建設集中污水處理設施，工藝可采用活性污泥法、氧化溝法、生物膜法等。農(nóng)村地區(qū)采用集中污水處理技術，可在保證處理效果的前提下，廠址選擇優(yōu)先考慮利用地形，減少動力提升，占地面積、綠化率、輔助設施及人員編制等配置可低于設計手冊中相關規(guī)定，污泥脫水和處理時優(yōu)先考慮自然干化和堆肥處理，污泥處理應考慮綠化種植、農(nóng)肥、填埋、廢棄坑塘覆土等綜合利用方式。
2、分散式處理技術
布局分散、人口規(guī)模較小、地形條件復雜的村莊適宜采用分散式處理。分散式處理技術主要有以下方式：
（1）戶用沼氣池技術
以戶為單元的生活污水處理，因其水量小、排水間歇明顯，宜采用戶用沼氣池處理糞便或者庭院式濕地處理生活污水，產(chǎn)生的沼氣作為可再生能源利用，污水經(jīng)處理后與各種類型自然處理相結合，戶用沼氣池可消納人畜糞便、廚余垃圾、作物秸稈、黑水等生活污染物。
（2）人工濕地
人工濕地適用于當?shù)負碛袕U棄洼地、低坑及河道等自然條件，常年氣溫適宜的農(nóng)村地區(qū)。人工濕地系統(tǒng)應根據(jù)污水性質及當?shù)貧夂颉⒌乩韺嶋H狀況，選擇適宜的水生植物，濕地植物應選擇本地生長、耐污能力強、具有經(jīng)濟價值的水生植物。
（3）土地處理
土地處理系統(tǒng)適用于有可供利用的、耐透性能良好的砂質土壤和河灘等場地條件的農(nóng)村地區(qū)，其土地滲透性好，地下水位深。
（4）凈化沼氣池
生活污水凈化沼氣池適用于農(nóng)村集中區(qū)域的公共廁所，沒有污水收集或者管網(wǎng)不健全的農(nóng)村。
（5）小型污水處理裝置
小型污水處理裝置適用于發(fā)達型農(nóng)村中幾戶或幾十戶相對集中、新建居住小區(qū)且沒有集中收集管線及集中污水處理廠情況。小型污水處理裝置又稱凈化槽或者地埋式處理裝置，分為厭氧、好氧處理裝置，設備材質可選用鋼筋混凝土結構、玻璃鋼以及鋼結構等。
（6）穩(wěn)定塘
穩(wěn)定塘適用于有胡、塘、洼地及閑置水面可供利用的農(nóng)村地區(qū)。
（二）垃圾處理
1、垃圾分類
垃圾分類是對垃圾進行預處置的重要環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)垃圾減量化和資源化的重要途徑和手段。農(nóng)村生活垃圾與城市生活垃圾有很大不同，城市生活垃圾在“干濕分類”基礎上，采用四分法，按照有害垃圾、易腐垃圾、可回收物和其他垃圾進行分類。農(nóng)村垃圾，考慮到農(nóng)村居民對于垃圾分類的接受程度和可持續(xù)性，可采用五分法，按照廢品、可降解有機垃圾、建筑灰渣類無機垃圾、有毒有害垃圾、其他垃圾進行分類。廢品主要是紙類、塑料、金屬、玻璃、織物等可回收廢品，可將降解有機垃圾主要是廚余垃圾和糞污垃圾，無機垃圾主要是磚石、灰渣等不可回收垃圾，有毒有害垃圾主要是農(nóng)藥包裝廢棄物、日用小電子產(chǎn)品、廢油漆、廢燈管、廢日用化學品和過期藥品等危險廢物。
垃圾分類設施要與回收利用、收集運輸、處理處置系統(tǒng)銜接匹配，完善垃圾分類與再生資源回收投放有效銜接，建立分類回收與廢舊物資回收相結合的管理和運作模式。
2016年12月22日，住建部發(fā)布《關于推廣金華市農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用經(jīng)驗的通知》（建村函2016-297號），推廣金華市農(nóng)村垃圾分類和資源化利用經(jīng)驗，金華市采用“兩次四分”的分類方法，與再生資源體系銜接，將可分類的可回收物直接進入再生資源系統(tǒng)，對可降解的有機垃圾采用堆肥等技術就地處理，降低垃圾收運處理成本。
2、垃圾清運和處理
農(nóng)村的有機垃圾應進行就地處理，無機垃圾通過“戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉運、縣市處理”的模式，進入周邊的城鎮(zhèn)垃圾處理系統(tǒng)。
從處理技術上，垃圾處理方式主要是以下幾種：
（1）衛(wèi)生填埋：衛(wèi)生填埋仍是是垃圾無害化處理的重要方式，在處理技術總占比較大，2016年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，衛(wèi)生填埋占垃圾清運量的62%。目前城市填埋場的平均規(guī)模在533噸/日/座，縣城填埋場的規(guī)模穩(wěn)定在130-160噸/日/座?！妒迦珖罾鵁o害化處理設施建設規(guī)劃》明確衛(wèi)生填埋剩余庫容宜滿足該地區(qū)十年以上垃圾焚燒殘渣及生活垃圾的填埋處理要求，不鼓勵建設庫容小于50萬立方米的填埋設施。
（2）垃圾焚燒：垃圾焚燒增長迅速，2016年統(tǒng)計顯示垃圾焚燒占垃圾清運量的30%。目前應用較多的生活垃圾焚燒技術主要有爐排爐、流化床、回轉窯等幾種。因為技術和環(huán)?？紤]，爐排爐技術的焚燒技術目前占據(jù)的市場份額較大。2016年中國城市焚燒廠平均處理能力達到1028噸/日，縣城焚燒廠平均處理能力達到447噸/日?！妒迦珖罾鵁o害化處理設施建設規(guī)劃》明確不鼓勵建設300噸/日焚燒處理設施。
（3）熱解氣化：相較于主流垃圾焚燒項目的趨于大型化，熱解氣化更適用于小型化生活垃圾處理項目。垃圾熱解氣化項目在農(nóng)村地區(qū)使用較多，整體處理規(guī)模較小，多為處理2-10噸/日小型設備。熱解氣化技術在機理上有先進之處，但是對處理原料較為挑剔，從目前的運行情況反映，存在建設水平偏低、技術工藝不成熟，故障率偏高等問題。近十多年來，固體廢物熱解的研究發(fā)展較快，伴隨著技術的發(fā)展，熱解氣化在鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾處理上有望實現(xiàn)較大增長。
（4）堆肥法：農(nóng)村垃圾中有機垃圾的成分比重高，在進行垃圾分類，有機垃圾進行堆肥處理后，可進行還田處理。堆肥法處理農(nóng)村垃圾是指憑借微生物的生化作用，在人工控制條件下，將垃圾中有機質分解、腐熟、轉換成穩(wěn)定的類似腐殖質土的方法。堆肥處理的原理大致可分為厭氧性發(fā)酵和好氧性發(fā)酵兩種。
目前，國內(nèi)采用的有機垃圾生化處理技術以好氧動態(tài)發(fā)酵為主，部分生化處理技術也采用干式厭氧發(fā)酵法進行有機垃圾處理。
（5）其他垃圾資源化處理技術：農(nóng)村垃圾沼氣化原理為厭氧發(fā)酵，在沼氣池推廣較好的地區(qū)，可將已建成的大量沼氣池與生活污染物的處理和利用相結合，采用污水、糞便和垃圾厭氧發(fā)酵，實現(xiàn)沼氣能源利用及沼液、沼渣農(nóng)業(yè)利用。
（6）其他處理方式：包括水泥窯協(xié)同等其他方式，技術呈現(xiàn)多元化特點，但普遍技術尚未成熟，在工程實踐中存在一定的問題。
四、項目運作的核心問題
1、確定治理模式，建立完善的技術路徑
技術路線屬于項目的頂層設計，一旦確定后在項目建設階段就很難改變。因此項目實施過程中，在可行性研究階段要重視技術路線的選擇和論證，合理確定處理規(guī)模和項目選址，因地制宜的選擇處理工藝技術，提高項目可持續(xù)運營性?！?/p>
治理模式，首先要選擇集中式還是分散式，對于污水處理而言，人口密集、污水排放量較大的村莊可以采用集中式處理，城鎮(zhèn)近郊村莊生活污水可以納入城鎮(zhèn)污水收集管網(wǎng)集中統(tǒng)一處理。布局分散、人口規(guī)模較小、地形條件復雜的村莊適宜采用分散式處理。垃圾集中處理即推行多年的“戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉運、縣市處理”模式，以焚燒或填埋作為終端處理手段。集中處理對垃圾收運條件要求較高、處理成本較大，對于距離規(guī)?；幚斫K端設施較遠的農(nóng)村或欠發(fā)達農(nóng)村來說，垃圾集中處理的應用具有一定局限性。同時農(nóng)村有機垃圾比重較大，垃圾分散式處理，實現(xiàn)了源頭減量，減少收運成本，變廢為寶，提高了垃圾資源化利用程度，可推動綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
就污水處理工藝的運行而言，設施規(guī)模越小越難以穩(wěn)定運行。一個日處理只有幾十噸的農(nóng)村污水處理設施，要實現(xiàn)穩(wěn)定運行，對工藝是要有嚴格要求的。所以，與城鎮(zhèn)污水處理相比，農(nóng)村污水處理更依賴技術。技術路徑是項目的核心，項目應根據(jù)村莊的人口規(guī)模、處理規(guī)模和周邊環(huán)境等因素，綜合考慮，選擇最優(yōu)處理技術、處理規(guī)模和項目選址，以便于污染物的有效收集、處理以及后續(xù)的運行維護。
2、創(chuàng)新運營模式、建立長效治理機制
農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟、交通、地形各不相同，各地經(jīng)濟發(fā)展狀況不一，區(qū)域差異較大，單一處理模式不能滿足差異化需求，因此需要結合各地特點，創(chuàng)新運營模式，因地制宜確定縣域統(tǒng)籌模式，建立長效治理機制。總體來講，農(nóng)村污染治理應以政府為主導，充分吸引村民參與，建立市場化運營機制，提高項目運作效率和效果。
政府主導是通過政府科學規(guī)劃、政策扶持等途徑來建立長效機制，建立縣、鄉(xiāng)、村、組、戶五級聯(lián)動分級負責的運行機制。政府應加大政策支持，推動垃圾分類處理機制的建設，選擇最佳資源化利用途徑，建立統(tǒng)一的管理信息化平臺，推進農(nóng)村污水垃圾治理規(guī)范化和制度化。通過村民自治，充分調(diào)動農(nóng)民參與積極性，農(nóng)村垃圾處理，可實行垃圾處置收費和村莊保潔員制度，引導農(nóng)民參與，通過資源化利用，為農(nóng)民提供肥料和能源，適當返給農(nóng)村，使農(nóng)民得到實惠。市場化運營，是引入專業(yè)運營公司，參與項目建設運營，充分發(fā)揮市場化主體的技術優(yōu)勢和管理能力，結合有機農(nóng)業(yè)企業(yè)、蔬菜合作社、有機肥廠等市場運作主體，參與有機垃圾的資源化利用，通過市場推動，提高項目運營效益。
3、創(chuàng)新資金籌集方式，合法合規(guī)籌集項目建設資金。
經(jīng)費短缺一直是制約農(nóng)村生活污染處理的難題。目前，農(nóng)村基礎設施是中央支持、省級統(tǒng)籌、縣級負責的三層投入體系，中央和省級以以獎代補、先建后補等多種形式提供資金支持，縣級人民政府是農(nóng)村基礎設施建設管護的責任主體，因此縣級政府應加大資金投入，多渠道爭取配套資金，統(tǒng)籌整合，用于支持項目建設運營，但是單純依靠財政預算，地方財力不足，對于地方財政欠發(fā)達地區(qū)，難度更大，因此創(chuàng)新資金籌集方式，合理保障農(nóng)村基礎設施建設和運行資金，是制約項目順利實施的關鍵。
4、建立完善運營補償機制
城鎮(zhèn)污水處理是將污水處理費攤入自來水價中，居民在繳納自來水費時已經(jīng)包括了治污費，這種作法既降低了收費成本又可便于計量，較易為居民接受，但農(nóng)村污水處理缺乏類似收費基礎，農(nóng)村人口密度小，人員流動性大、存在大量自備井，農(nóng)村污水處理項目的收費難度相對較大。若采取直接向村民收取的方式，首先，需要建立一套收費體系，收費成本很高；其次，村民尚未形成“污染者付費”意識，對收費排斥情緒較大，收取率較低；最后，村民可承受的污水處理費能力有限，無法完全實現(xiàn)“污染者付費”。農(nóng)村垃圾的污染面廣、設施分散，導致運營管理成本很高，規(guī)模效益差，垃圾收運和處理的投資和運行成本都高于城市。
因此各市縣應建立合理運營補償機制，結合當?shù)貙嶋H經(jīng)濟發(fā)展水平，在爭取國家經(jīng)濟補貼的同時，探索建立農(nóng)戶繳費、村集體補貼、財政補助相結合的機制，同時鼓勵社會資本通過經(jīng)營性收益獲取回報。各地政府應加大財政支持力度，調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍，進一步提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例。制定改進耕地占補平衡管理實施辦法，利用新增耕地指標和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑機制，將所得收益通過支出預算用于支持農(nóng)村基礎設施建設。
5、建立完善的日常管護機制
農(nóng)村污水處理的運營維護往往交由村鎮(zhèn)一級負責，這樣導致的問題較為突出。首先是人員問題，村鎮(zhèn)沒有配備專職人員負責污水處理設施的運營維護，往往由村鎮(zhèn)干部兼職，而村鎮(zhèn)的人員流動性又較大，這樣往往導致污水處理設施基本處于無人管理狀態(tài)；其次是技術支持問題，村鎮(zhèn)缺乏相應的技術人員解決解決農(nóng)村污水處理運營過程中遇到的專業(yè)問題；最后是污水收集率低的問題，村鎮(zhèn)管理污水處理設施沒有污水收集率方面的壓力，往往導致很多污水處理設施都處理“曬太陽”的情形。因此政府應建立完善的日常管護機制，設立專門的技術人員分區(qū)定點對設備進行維護及更新，加強政府監(jiān)管，保障項目真正落到實處。
村鎮(zhèn)的垃圾收集、轉運、處理也應建立完善的日常管理機制，加強績效考核，確保監(jiān)督到位，保證垃圾處理日常管理長效機制的落實。
五、項目運作模式選擇
根據(jù)目前的政策要求，農(nóng)村基礎設施建設運作模式有以下三種：
（一）政府自建自營模式
對于財力比較充裕的縣市，由政府出資，完成項目建設，項目建設完成后，由政府自行安排運營。自建自營模式，要求政府具有充裕財力，安排建設資金，同時要求政府具有較高的運營組織能力，從技術和管理上，滿足項目運營的需要。
（二）政府購買服務模式
對于政府自建項目，或者垃圾收運等不涉及大量基礎設施投入的項目，可以通過政府購買服務形式，選擇服務的承接方，由專業(yè)運營機構負責項目運營服務。根據(jù)財預（2017）87號文《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》的要求，嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目，因此購買服務應嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項，列入政府購買服務指導性目錄。
（三）政府和社會資本合作（PPP）模式
國務院辦公廳《關于創(chuàng)新農(nóng)村基礎設施投融資體制機制的指導意見》（國辦發(fā)（2017）17號）指出，支持各地通過政府和社會資本合作模式，引導社會資本投向農(nóng)村基礎設施領域?！掇r(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》，鼓勵各類企業(yè)積極參與農(nóng)村人居環(huán)境整治項目，規(guī)范推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，通過特許經(jīng)營等方式吸引社會資本參與農(nóng)村垃圾污水處理項目。政府和社會資本合作模式，有利于發(fā)揮社會資本的技術優(yōu)勢和管理經(jīng)驗，提高項目運營效率，推動項目的長期穩(wěn)定運營。
六、PPP模式實施的主要問題
農(nóng)村污水、垃圾治理項目，無論是從政策導向，還是現(xiàn)實選擇上，PPP模式都具備其獨特優(yōu)勢。但是這類項目，在實施過程中，遇到的現(xiàn)實問題也比較多，因此在模式設計和執(zhí)行階段，需要關注以下問題：
（1）明確合作內(nèi)容，合理共擔風險
農(nóng)村地區(qū)各地區(qū)區(qū)域差別較大，不同的地區(qū)適宜采用不同的處理模式和處理技術，因此應根據(jù)不同的技術模式，明確合作內(nèi)容，合作內(nèi)容不同，社會資本承擔的權責不同，政府和社會資本的風險承擔不同。應根據(jù)合作內(nèi)容，合理確定風險承擔。
（2）縣域統(tǒng)籌安排
農(nóng)村污水、垃圾處理項目往往投資額較小，無法形成規(guī)模效益，同時若每個項目都單獨立項審批，會導致項目的前期費用非常高。因此應由縣級相關主管部門統(tǒng)籌，將農(nóng)村基礎設施項目整體打包，將區(qū)域范圍內(nèi)的農(nóng)村污水、垃圾項目進行捆綁實施，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一運行、統(tǒng)一管理，提升項目的規(guī)模效益，提高收益能力。采用打包立項的辦法，還可以降低前期費用，提高審批效率。
（3）加強資金整合
目前農(nóng)村基礎設施建設，農(nóng)業(yè)、發(fā)改、環(huán)保、住建等行業(yè)主管部門，均有各類專項資金，可以用于項目建設和運營補貼支付，地方政府應整合不同渠道下達但建設內(nèi)容相近的資金，根據(jù)其來源和用途要求，合理規(guī)劃安排，形成合力，利用好各項涉農(nóng)補助資金，提高公共資金使用效益。
（4）完善定價調(diào)價機制
當前農(nóng)村污水垃圾的價格形成機制尚未形成，污水垃圾處理農(nóng)戶繳費制度推廣尚有一定難度。因此積極探索農(nóng)戶繳費、村集體補貼、財政補助相結合的付費機制，綜合考慮建設運營成本、財政承受能力、農(nóng)村居民意愿，合理確定服務價格水平和補償機制，是此類項目的難點問題。
（5）建立合理的運營補償機制
農(nóng)村污水垃圾項目，在污染者付費實施無法推行的情況下，構建合理的項目回報機制，對于項目成功落地至關重要。對于財力困難的地區(qū)，地方政府應加大財政資金傾斜力度，統(tǒng)籌政府土地出讓收益等各類資金，支持農(nóng)村基礎設施建設。結合垃圾的資源化利用，增強項目的經(jīng)營性，通過經(jīng)營性收入的提升，提高項目盈利能力。有條件的地區(qū)可以將農(nóng)村基礎設施與產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游等進行捆綁，實行一體化開發(fā)和建設，增加運營收益來源。
（6）充分調(diào)動農(nóng)民參與積極性
農(nóng)村基礎設施建設，與農(nóng)民的利益息息相關，項目設計應充分考慮調(diào)動農(nóng)民參與積極性。鼓勵社會資本與村鎮(zhèn)村民自治組織、新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體密切合作，引導農(nóng)民參與項目規(guī)劃和實施，推行村莊保潔員制度，通過分散式污水垃圾的資源化利用，為農(nóng)民提供肥料和能源，使農(nóng)民得到實惠，完善與農(nóng)戶的利益聯(lián)結機制，建立長期穩(wěn)定的合作關系。
（7）加強績效監(jiān)督考核
為確保農(nóng)村污水垃圾項目長期穩(wěn)定運營，應加強項目的運營績效考核，建立績效考核與付費掛鉤機制。通過建立戶、村、鎮(zhèn)、縣市的多級監(jiān)督機制，確保項目運營的穩(wěn)定性。通過績效考核機制，提高項目運營的效率和效果。
七、結語
農(nóng)村的環(huán)境治理是一項長期的戰(zhàn)略任務，不可一蹴而就，需要政策的支持、機制的健全、地方政府的有效組織，社會資本的積極參與，在技術和模式選擇上進行探索創(chuàng)新，多方形成合力，才能切實提升農(nóng)村人居環(huán)境，實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村的夢想，推動農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
來源：中國環(huán)聯(lián)
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