摘要：長(zhǎng)期以來(lái),中國(guó)土壤資源面臨著過(guò)度開(kāi)發(fā)、嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題和巨大的發(fā)展壓力,土壤污染的負(fù)面影響日益凸顯,已經(jīng)嚴(yán)重影響到土壤的生態(tài)功能、人體健康和土地可持續(xù)利用。2016年出臺(tái)的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(簡(jiǎn)稱“土十條”)體現(xiàn)了黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)土壤保護(hù)的高度重視,從頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略角度對(duì)更好地推進(jìn)中國(guó)土壤污染防治工作作了系統(tǒng)部署。為探索能快速、有效改善土壤環(huán)境質(zhì)量、保障農(nóng)用地生產(chǎn)安全和人居環(huán)境安全的土壤污染防治新模式,本文緊密圍繞“土十條”的總體思路和核心理念,立足中國(guó)基本國(guó)情,通過(guò)綱領(lǐng)性文件的深入解讀,剖析中國(guó)土壤污染防治體系的五大指導(dǎo)思想和五大基本原則,系統(tǒng)構(gòu)建不同土地用途的土壤污染防治體系。通過(guò)對(duì)中國(guó)土壤污染防治建設(shè)主題、建設(shè)目標(biāo)和支撐體系的深入解讀,指出農(nóng)用地土壤污染防治技術(shù)體系應(yīng)涵蓋預(yù)防技術(shù)、監(jiān)管技術(shù)、修復(fù)與安全利用技術(shù)等四個(gè)方面,建設(shè)用地土壤污染防治技術(shù)體系應(yīng)涵蓋污染預(yù)防、環(huán)境調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、治理修復(fù)、全過(guò)程監(jiān)管和可持續(xù)再利用等六個(gè)方面。中國(guó)土壤污染防治體系以法律體系研究為主,忽視了技術(shù)體系和管理體系的系統(tǒng)研究。以“土十條”為思想指導(dǎo),一套系統(tǒng)有效的土壤污染防治體系應(yīng):(1)從“治”的角度對(duì)污染土壤開(kāi)展治理修復(fù)和風(fēng)險(xiǎn)管控;(2)從“防”的角度預(yù)防新增污染和現(xiàn)存污染的遷移擴(kuò)散,重視對(duì)污染源頭的嚴(yán)格監(jiān)管;(3)形成以融資機(jī)制、公眾參與等保障機(jī)制配套支撐的土壤污染全過(guò)程防治體系;(4)在摸清土壤污染狀況的基礎(chǔ)上,突出土地功能的個(gè)性差異,建設(shè)用地以人居環(huán)境安全和土地可持續(xù)利用為目的,農(nóng)用地以保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人體健康為目的。
長(zhǎng)期以來(lái),粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局和居高不下的污染物排放顯著影響了我國(guó)土壤環(huán)境質(zhì)量,對(duì)農(nóng)產(chǎn)品食用安全和人體健康構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。2014年全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果顯示,全國(guó)土壤環(huán)境總體狀況不容樂(lè)觀,土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%,部分地區(qū)土壤污染較重,尤以耕地和工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出。針對(duì)嚴(yán)峻的土壤污染形勢(shì),各地區(qū)、各部門采取了積極措施進(jìn)行土壤污染防治的探索和實(shí)踐,雖取得了一定成效,但進(jìn)展較為緩慢。2016年5月國(guó)務(wù)院印發(fā)了《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱“土十條”),從十個(gè)方面對(duì)有效開(kāi)展土壤污染防治工作作了系統(tǒng)的戰(zhàn)略部署。本文通過(guò)對(duì)“土十條”指導(dǎo)思想、基本原則和概念框架的深入解讀,圍繞全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)管控的管理理念,分別構(gòu)建了農(nóng)用地和建設(shè)用地的土壤污染防治技術(shù)體系,為加快改善土壤環(huán)境質(zhì)量,推進(jìn)農(nóng)用地安全利用和建設(shè)用地可持續(xù)開(kāi)發(fā)提供決策參考。需要說(shuō)明的是,“土十條”以農(nóng)用地和建設(shè)用地為重點(diǎn)污染防治對(duì)象,對(duì)礦區(qū)和油田等其他土壤類型的污染防治未作延展性的詳細(xì)論述。據(jù)此,本研究以農(nóng)用地和建設(shè)用地為主要研究對(duì)象,農(nóng)用地主要指可直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地,建設(shè)用地主要指城市建設(shè)用地中的工業(yè)用地。
1 土壤污染防治技術(shù)體系指導(dǎo)思想
2016年5月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》是我國(guó)土壤保護(hù)的綱領(lǐng)性文件,對(duì)今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)土壤污染防治工作做出了全面戰(zhàn)略部署?！巴潦畻l”提出了預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控的總體思路,在構(gòu)建土壤污染防治技術(shù)體系時(shí),需要考慮土地利用類型、污染程度、污染物類別、技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件等因素,體現(xiàn)系統(tǒng)化、差異化、科學(xué)化、法制化、透明化的指導(dǎo)思想。具體而言:
(1)系統(tǒng)化。土壤污染防治工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及法律法規(guī)、監(jiān)管能力、科技支撐、資金投入和宣傳教育等各個(gè)方面,要統(tǒng)籌法律規(guī)劃—技術(shù)規(guī)范—管理手段,在土壤污染的源頭預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理與修復(fù)、監(jiān)管能力建設(shè)等方面構(gòu)建土壤污染綜合防治的“大網(wǎng)”,推動(dòng)土地精準(zhǔn)管理及安全利用。
(2)差異化。我國(guó)幅員遼闊,土壤、植被、氣候等區(qū)域特征明顯,污染特征和成因差異較大,需要因地制宜,結(jié)合各地實(shí)際,按照土壤環(huán)境現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平,采取不同的土壤污染防治對(duì)策和措施,開(kāi)展區(qū)域差異化土壤污染綜合防治。同時(shí),農(nóng)用地和建設(shè)用地污染特征、風(fēng)險(xiǎn)傳播途徑以及資金渠道等存在較大差異,“土十條”也提出了針對(duì)性的策略,在制定地方土壤防治方案時(shí)需要差異化對(duì)待。
(3)科學(xué)化。我國(guó)土壤污染防治工作基礎(chǔ)薄弱,土壤污染家底不清,成因復(fù)雜,空間異質(zhì)性強(qiáng),風(fēng)險(xiǎn)傳播途徑多樣,土壤污染防治相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范不健全,需要強(qiáng)化科學(xué)治土的理念,通過(guò)示范帶動(dòng)作用,防治結(jié)合,選擇適宜的技術(shù)和模式,引導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)合理發(fā)展,逐步推進(jìn)和完善土壤污染防治工作。
(4)法制化。依法治土是全面有效地防治土壤污染的迫切需求,完善土壤保護(hù)體制和機(jī)制,從污染者付費(fèi)、土地資源管理與規(guī)劃、土地開(kāi)發(fā)利用、土壤保護(hù)技術(shù)與能力等方面,使土壤污染防治工作步入規(guī)范化、法制化軌道。
(5)透明化。土壤污染防治各環(huán)節(jié)相關(guān)信息的公開(kāi)透明化,一方面有利于建立土壤污染的監(jiān)測(cè)預(yù)警體系和土地分類分級(jí)管理機(jī)制,為配套落實(shí)公眾參與、終身責(zé)任追溯等機(jī)制提供物質(zhì)基礎(chǔ);另一方面響應(yīng)各利益方訴求,有助于解決其利益矛盾沖突,實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治,可更好地發(fā)揮政府的主導(dǎo)和監(jiān)管作用、公眾的參與和監(jiān)督作用、企業(yè)的積極性和自我約束作用等。
2 土壤污染防治技術(shù)體系基本原則
土壤污染具有隱蔽性、滯后性、累積性以及不可逆性和難治理性等特點(diǎn)?！巴潦畻l”以改善土壤環(huán)境質(zhì)量為核心,以保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全為出發(fā)點(diǎn),堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控,突出重點(diǎn)區(qū)域、行業(yè)和污染物,實(shí)施分類別、分用途、分階段治理,嚴(yán)控新增污染、逐步減少存量,形成政府主導(dǎo)、企業(yè)擔(dān)責(zé)、公眾參與、社會(huì)監(jiān)督的土壤污染防治體系,促進(jìn)土壤資源永續(xù)利用和生態(tài)文明建設(shè)。遵循“土十條”相關(guān)工作要求,在制定區(qū)域土壤污染防治技術(shù)體系時(shí),應(yīng)統(tǒng)籌考慮以下原則:
(1)堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先原則。土壤污染與各種工礦企業(yè)活動(dòng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)密不可分,土壤污染損害一旦形成,要減輕或消除由它引起的損害花費(fèi)的代價(jià)是極為昂貴的,有時(shí)是不可能的。因而,應(yīng)強(qiáng)化環(huán)境準(zhǔn)入和監(jiān)管,加強(qiáng)源頭管控,嚴(yán)查土壤風(fēng)險(xiǎn)源,從源頭上控制土壤新增污染。同時(shí),在土壤的保護(hù)和治理關(guān)系上,應(yīng)把土壤的保護(hù)特別是未污染或輕微污染的土壤保護(hù)放在首位,劃定保護(hù)紅線,實(shí)施土地分類管理,建立嚴(yán)格的分類管理制度。
(2)堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)管控、安全利用原則。土壤污染本身極具復(fù)雜性,超標(biāo)不等于污染(地質(zhì)背景異常),污染不等同于有害(土壤—作物重金屬屏障),有害不等同于要修復(fù)(可改變土地用途)。因此,應(yīng)對(duì)污染土壤實(shí)行分類、分區(qū)、分級(jí)的用途管理和風(fēng)險(xiǎn)管控,較土壤修復(fù)本身更為重要和有效。同時(shí),污染土壤的修復(fù)治理也應(yīng)以實(shí)現(xiàn)安全利用為基本準(zhǔn)則,選擇經(jīng)濟(jì)有效的模式。
(3)堅(jiān)持功能優(yōu)先、自然恢復(fù)原則。我國(guó)土壤修復(fù)仍處于起步階段,技術(shù)尚顯薄弱。同時(shí)我國(guó)耕地資源十分緊張,不宜采取大面積休耕的方式,使污染耕地自然恢復(fù)后再農(nóng)業(yè)利用。因而,應(yīng)以維護(hù)土地資源安全、保障土壤可持續(xù)利用為出發(fā)點(diǎn),通過(guò)土壤改良、替代種植、低吸收品種篩選等農(nóng)業(yè)管理措施,維持污染耕地的生產(chǎn)功能;在有條件的區(qū)域,可通過(guò)休養(yǎng)生息、強(qiáng)化自然修復(fù)等方式,提升土壤環(huán)境容量和自凈能力,達(dá)到生態(tài)持續(xù)、經(jīng)濟(jì)可行、社會(huì)可接受的土壤利用目的。對(duì)于污染地塊資金有限的情況,可采用監(jiān)控自然修復(fù)、污染阻隔、改變用地、受體保護(hù)等非工程措施,實(shí)現(xiàn)土壤多功能優(yōu)化利用。
(4)堅(jiān)持適度修復(fù)、持續(xù)發(fā)展原則。土壤污染防治不是與發(fā)展對(duì)立,而是堅(jiān)持與發(fā)展融合促進(jìn)。因此,應(yīng)妥善處理好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系,通過(guò)土壤污染防控促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)生態(tài)化轉(zhuǎn)型,促進(jìn)企業(yè)尋求生態(tài)化轉(zhuǎn)變,通過(guò)土壤污染治理促進(jìn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善和生態(tài)文明建設(shè),達(dá)到土壤污染防治與區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展的目的。而對(duì)于社會(huì)關(guān)注的環(huán)境熱點(diǎn)區(qū)域,如對(duì)食品安全、人居環(huán)境有重大影響的重污染工礦企業(yè)場(chǎng)地與周邊區(qū)域、集中式飲用水水源地等,開(kāi)展適度修復(fù)。
(5)堅(jiān)持示范引導(dǎo)、因地制宜原則。場(chǎng)地、耕地、礦區(qū)等土壤污染情況各異,采用的修復(fù)模式也有很大的差異,實(shí)際應(yīng)用中必須因地制宜,區(qū)別化進(jìn)行土壤綜合防治,既要鼓勵(lì)先進(jìn)技術(shù)的開(kāi)發(fā)、引進(jìn),又要立足當(dāng)前實(shí)際,實(shí)施可操作性強(qiáng)的土壤污染防治方案。因此,應(yīng)通過(guò)建立土壤污染防治試驗(yàn)區(qū)、示范區(qū),探索區(qū)域性土壤環(huán)境問(wèn)題整治模式,在總結(jié)示范經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,逐步加大投入和擴(kuò)大整治范圍,提升土壤綜合防治的投入產(chǎn)出比。
3 土壤污染防治技術(shù)體系概念框架
目前,我國(guó)土壤污染防治體系以法律體系研究為主,忽視了技術(shù)體系和管理體系的系統(tǒng)研究。因此,本文結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況,在摸清土壤污染狀況的基礎(chǔ)上,統(tǒng)籌推進(jìn)污染源預(yù)防、建設(shè)用地和農(nóng)用地分級(jí)分類管理,構(gòu)建土壤污染防治的基本概念框架。如圖1所示,包括土壤環(huán)境質(zhì)量調(diào)查、土壤污染源頭管控、建設(shè)用地風(fēng)險(xiǎn)管控和農(nóng)用地安全利用四個(gè)建設(shè)主題,以及由法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系、管理體制、融資機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、公眾參與、科學(xué)研究和宣傳教育等組成的保障支撐體系。
3.1 土壤環(huán)境質(zhì)量調(diào)查
在我國(guó)土壤污染狀況調(diào)查的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步開(kāi)展土壤污染狀況詳查工作,一方面,摸清農(nóng)用地和重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地的污染程度、面積、分布、風(fēng)險(xiǎn)等基本情況;另一方面,為建立全國(guó)范圍的土壤環(huán)境數(shù)據(jù)庫(kù)提供大數(shù)據(jù)支撐,并借助土壤監(jiān)測(cè)點(diǎn)位實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)更新和部門共享。
3.2 土壤污染源頭管控
按土地利用狀態(tài)(未利用、規(guī)劃利用、正在利用、搬遷遺留)和利用方式(建設(shè)用地和農(nóng)用地)對(duì)可能造成土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)源采取管控措施,堅(jiān)持防范新增污染、減少污染輸入、杜絕污染擴(kuò)散和治理現(xiàn)存污染的建設(shè)目標(biāo)。
3.3 建設(shè)用地風(fēng)險(xiǎn)管控
根據(jù)土壤污染狀況詳查結(jié)果和建設(shè)用地土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果,結(jié)合城市土地利用規(guī)劃,合理確定土地用途,對(duì)暫不具備開(kāi)發(fā)條件的土地采取治理修復(fù)或防止污染擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)管控措施。
3.4 農(nóng)用地安全利用
依據(jù)土壤污染程度兼顧農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)情況,劃定耕地土壤環(huán)境質(zhì)量類別,針對(duì)優(yōu)先保護(hù)類、安全利用類和嚴(yán)格管控類耕地制定詳細(xì)的管理措施,并針對(duì)數(shù)據(jù)不完整或者精度不夠?qū)е碌母赝寥拉h(huán)境質(zhì)量劃分與實(shí)際不符的情況,形成動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。同時(shí),加強(qiáng)對(duì)林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的土壤環(huán)境管理,保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境安全,尤其加強(qiáng)重度污染生產(chǎn)區(qū)的農(nóng)林產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè),對(duì)超標(biāo)產(chǎn)品安全處置,對(duì)超標(biāo)產(chǎn)品產(chǎn)地及時(shí)采取管控措施。
3.5 土壤污染防治支撐體系
土壤污染防治工作的有序開(kāi)展離不開(kāi)可操作管理手段的配套支持,從加快立法進(jìn)程、構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系、完善管理體制、拓寬融資渠道、明確責(zé)任機(jī)制、發(fā)揮市場(chǎng)作用、鼓勵(lì)公眾參與、加大研發(fā)力度和開(kāi)展宣傳教育等九個(gè)方面入手構(gòu)建系統(tǒng)全面的土壤污染防治支撐體系,對(duì)于快速實(shí)現(xiàn)既定管理目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
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