土壤污染關(guān)乎食品安全、健康安全和環(huán)境安全，但由于其隱蔽性、滯后性和累積性，對(duì)其規(guī)制的法律出臺(tái)，相對(duì)于我國(guó)最早的污染防治領(lǐng)域的立法，即1984的《水污染防治法》，整整“晚”了34年。從列入立法規(guī)劃到出臺(tái)，歷時(shí)5年。近日十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議表決通過(guò)了《土壤污染防治法》，該法將于2019年1月1日起施行。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者在采訪中了解到，《土壤污染防治法》既解決了土壤污染無(wú)人擔(dān)責(zé)和污染防治工作無(wú)人負(fù)責(zé)的情況，明確了政府、企業(yè)、公眾土壤污染防治的一般性義務(wù)和法定責(zé)任，又解決了土壤污染防治工作凌亂無(wú)序的問(wèn)題，根據(jù)土地的類型化特征設(shè)置了不同的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)制度。同時(shí)，還明確了土壤修復(fù)的資金來(lái)源等問(wèn)題。
為何會(huì)比《水污染防治法》“遲到”34年？
土壤是食物的培養(yǎng)基，人類一切食物歸根結(jié)底來(lái)自土壤，土壤重金屬超標(biāo)、抗生素殘留，最終將通過(guò)食物鏈威脅人類健康。浙江大學(xué)公共政策研究院客座研究員夏學(xué)民在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪時(shí)表示，土壤污染防治工作和空氣污染、水污染防治一樣重要。那么為什么《土壤污染防治法》比《水污染防治法》“遲到”了30多年？夏學(xué)民認(rèn)為，這完全是因?yàn)橥寥牢廴痉乐蔚膹?fù)雜性造成的。
土地有雙重屬性，首先土壤是植物和動(dòng)物生長(zhǎng)的直接溫床，其次土地是動(dòng)植物和人類生存的空間。由于我國(guó)對(duì)土地實(shí)行用途管制，土地性質(zhì)區(qū)分為國(guó)有土地和農(nóng)村集體所有土地，按用途區(qū)分為農(nóng)用地、工業(yè)用地、商業(yè)綜合用地和住宅用地?！耙虼?，對(duì)不同性質(zhì)土地上土壤的污染防治和管控，就變得比較復(fù)雜，責(zé)任主體、污染物、污染標(biāo)準(zhǔn)、防控與治理污染的手段都較多樣，給這一問(wèn)題的解決增加了難度?！毕膶W(xué)民表示。
由此看來(lái)，與大氣污染、水污染相比，土壤污染防治法似乎更急需出臺(tái)。知名經(jīng)濟(jì)學(xué)者、財(cái)經(jīng)評(píng)論人郭凡禮在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪時(shí)表示，目前我國(guó)大陸受重金屬污染的耕地面積近2000萬(wàn)公頃，約占耕地總面積的1/5，土壤污染使全國(guó)農(nóng)業(yè)糧食減產(chǎn)超過(guò)1300萬(wàn)噸，因其他類型的污染所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失難以估計(jì)。流域性/區(qū)域性土壤污染態(tài)勢(shì)凸顯，影響區(qū)域生態(tài)建設(shè)和國(guó)家環(huán)境外交。
在郭凡禮看來(lái)，《土壤污染防治法》填補(bǔ)了我國(guó)環(huán)境污染防治法律體系缺失的關(guān)鍵部分，將食品安全、公眾健康和環(huán)境安全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，大大提升了我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法的水平和層次。
“最強(qiáng)”污染防治法強(qiáng)在哪兒？
《土壤污染防治法》出臺(tái)后，被很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為是“最強(qiáng)”污染防治法。郭凡禮認(rèn)為，“最強(qiáng)”一方面體現(xiàn)在對(duì)土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)這一塊，另一方面是對(duì)污染責(zé)任人追究這部分。這部法律的很多條款都非常超前，主要強(qiáng)調(diào)土地的安全利用，會(huì)讓污染責(zé)任人做風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)。而土壤污染修復(fù)的義務(wù)是從調(diào)查開始的，調(diào)查發(fā)現(xiàn)污染，進(jìn)一步風(fēng)險(xiǎn)管控，然后進(jìn)行修復(fù)，包括政府的責(zé)任、使用權(quán)人的責(zé)任、污染人的責(zé)任還有農(nóng)用地上農(nóng)民的責(zé)任都有詳盡的劃分。
重慶大學(xué)法學(xué)院副教授杜輝在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪時(shí)表示，“最強(qiáng)”體現(xiàn)在：第一，明確了政府的土壤污染防治責(zé)任，實(shí)行土壤污染防治目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，加大了政府問(wèn)責(zé)力度，強(qiáng)化了部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。第二，明確了不同情形下的土壤污染責(zé)任人和責(zé)任形式。第三，為了增強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)活動(dòng)效果的監(jiān)督，建立了全國(guó)土壤環(huán)境信息平臺(tái)和土壤環(huán)境信息共享機(jī)制。第四，土壤有毒有害物質(zhì)的防控和重點(diǎn)監(jiān)管單位管控制度。第五，建立了類型化的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)制度。第六，借鑒域外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立了土壤污染防治基金制度。第七，明確要求建立土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系和土壤污染狀況監(jiān)測(cè)制度。
此外，有觀點(diǎn)可能會(huì)認(rèn)為《土壤污染防治法》中對(duì)土壤污染行為的處罰力度小，對(duì)行政罰款沒(méi)有規(guī)定特別巨大的數(shù)額，事實(shí)上讓責(zé)任人做風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)，就是一筆特別大的支出。行政處罰是在這個(gè)基礎(chǔ)之上再做處罰。相關(guān)專家指出，《土壤污染防治法》沒(méi)有把主要責(zé)任通過(guò)行政處罰的形式讓污染責(zé)任人承擔(dān)。“單單看處罰，可能會(huì)覺(jué)得土壤污染防治法處罰的力度小，但是，我們的重點(diǎn)是要求他們?nèi)プ鐾寥牢廴拘迯?fù)工作?！?/p>
省級(jí)土壤污染防治基金亮點(diǎn)在哪里？
在各位受訪專家看來(lái)，《土壤污染防治法》亮點(diǎn)頗多。比如杜輝就認(rèn)為，《土壤污染防治法》最大亮點(diǎn)體現(xiàn)在注重風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，重點(diǎn)防控生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)和公眾健康風(fēng)險(xiǎn)，一方面立足于前端的“防”，加強(qiáng)對(duì)尚未污染土壤的保護(hù)；另一方面加強(qiáng)后端的“防”，采取有效措施防止已被污染的土壤侵害公眾健康，由此形成了全鏈條性的管控和責(zé)任體系。
在郭凡禮看來(lái)，“亮點(diǎn)首先體現(xiàn)在《土壤污染防治法》確保追責(zé)有方向。其次，根據(jù)不同類型土地的特點(diǎn)，分設(shè)專章規(guī)定了農(nóng)用地和建設(shè)用地的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)，設(shè)置了不同的制度和措施。”
土壤污染修復(fù)需要大量的資金，郭凡禮認(rèn)為，《土壤污染防治法》專設(shè)了土壤污染防治經(jīng)濟(jì)措施一章，規(guī)定通過(guò)多種渠道、多種方式解決土壤污染資金問(wèn)題也是值得一提的亮點(diǎn)之一。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者在采訪中了解到，《土壤污染防治法》的基金分兩類，一類是中央土壤污染防治專項(xiàng)資金，另一類是省級(jí)土壤污染防治基金。除了中央專項(xiàng)資金，《土壤污染防治法》還提出設(shè)立省級(jí)土壤污染防治基金，有何重要意義呢？
杜輝告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，“設(shè)立省級(jí)土壤污染防治基金一方面是為了加強(qiáng)土壤污染防治的績(jī)效管理，確?；鹗褂玫男б娣系胤酵寥牢廴镜膶?shí)際狀況，另一方面也有利于加強(qiáng)地方政府與社會(huì)資本的合作，更便利于土壤污染防治的市場(chǎng)化運(yùn)作，發(fā)揮地方的主動(dòng)性和能動(dòng)性?！?/p>
這一問(wèn)題在夏學(xué)民看來(lái)，實(shí)質(zhì)上就是從法律上明確了省級(jí)人民政府的主體責(zé)任，結(jié)合《環(huán)境保護(hù)稅法》的相關(guān)規(guī)定——環(huán)保稅的稅率由省級(jí)人民政府根據(jù)實(shí)際情況自行調(diào)整，因此土壤污染防治基金的設(shè)立以及收費(fèi)費(fèi)率，要統(tǒng)籌考慮環(huán)保稅稅率，既要做到收支平衡，更要確保防治污染的價(jià)值導(dǎo)向。
哪些行業(yè)企業(yè)要做好準(zhǔn)備？
《土壤污染防治法》正式實(shí)施后將對(duì)哪些行業(yè)企業(yè)產(chǎn)生重大影響？
據(jù)介紹，依據(jù)《工礦用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》，土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位主要包括以下行業(yè)企業(yè)：有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業(yè)中納入排污許可重點(diǎn)管理的企業(yè)；有色金屬礦采選、石油開采行業(yè)規(guī)模以上企業(yè)；以及其他根據(jù)有關(guān)規(guī)定納入土壤環(huán)境污染重點(diǎn)監(jiān)管單位名錄的企事業(yè)單位。
當(dāng)然，除了上述行業(yè)之外，存在有毒有害物質(zhì)的儲(chǔ)罐、管道或者建設(shè)有污水處理池、應(yīng)急池、固體廢物處置設(shè)施等存在土壤污染風(fēng)險(xiǎn)設(shè)施的企業(yè)也將會(huì)納入土壤環(huán)境污染重點(diǎn)監(jiān)管單位名錄管理。例如危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)單位、垃圾填埋場(chǎng)、垃圾焚燒設(shè)施、污水集中處理設(shè)施、危險(xiǎn)化學(xué)品儲(chǔ)存設(shè)施、原油儲(chǔ)運(yùn)管道設(shè)施、加油站、尾礦庫(kù)等。
除了這些行業(yè)企業(yè)要做好準(zhǔn)備外，受訪專家表示，《土壤污染防治法》正式實(shí)施后本身也會(huì)面臨一系列的挑戰(zhàn)。
郭凡禮表示，首先會(huì)遇到的問(wèn)題是缺少配套法律制度。土壤污染防治法剛剛出爐，我國(guó)的土壤污染治理工作也比較落后，土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)尚未完善，土壤污染防治法還缺少大量配套制度。
對(duì)此，夏學(xué)民舉例說(shuō)，例如，在農(nóng)用地上，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的土壤污染標(biāo)準(zhǔn)要十分嚴(yán)格，化肥農(nóng)藥的使用要從緊；畜牧養(yǎng)殖用地的土壤，要注意防控排泄物的污染源。又如，在工業(yè)用地上，要結(jié)合固體廢棄物控制，制定相互銜接的排污和治理標(biāo)準(zhǔn)。再比如，空氣污染、水污染和土壤污染是自然而然相互牽扯的，這就需要三種污染源的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)做到相互銜接，不能自相矛盾。
關(guān)于這一問(wèn)題，杜輝從宏觀、中觀、微觀三個(gè)方面做了具體的分析：宏觀層面，會(huì)對(duì)地方的營(yíng)商環(huán)境造成一定程度影響，需要協(xié)調(diào)好綠色發(fā)展和生態(tài)優(yōu)先的關(guān)系。中觀層面是在考驗(yàn)地方政府的履責(zé)能力，尤其是生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、林業(yè)草原等主管部門的協(xié)作能力和執(zhí)法能力。微觀層面，部分新設(shè)制度盡管亮點(diǎn)頻頻，但只是原則性或者方向性要求，還需要在具體操作中予以細(xì)化，比如基金如何建立和運(yùn)行等。
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