基礎(chǔ)設(shè)施與國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈正相關(guān)關(guān)系，這一點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)學(xué)界有著普遍的共識(shí)。根據(jù)2018年的聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議報(bào)告，絕大多數(shù)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家與經(jīng)濟(jì)歷史學(xué)家認(rèn)為從250年前英國(guó)大力發(fā)展運(yùn)河系統(tǒng)與工業(yè)革命之間的高度聯(lián)系開(kāi)始，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)便處于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的中心。已有多項(xiàng)研究表明基礎(chǔ)設(shè)施的高回報(bào)率及其帶來(lái)的生產(chǎn)力的提高，譬如每增加10%的基礎(chǔ)設(shè)施體量約能帶來(lái)0.7%至1%的GDP增長(zhǎng)(Calderón, Moral-Benito and Servén，2009)。
一、基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響
國(guó)家的發(fā)展驗(yàn)證了基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動(dòng)作用，包括十九世紀(jì)躋身工業(yè)強(qiáng)國(guó)與經(jīng)濟(jì)大國(guó)的案例，以及近代發(fā)展中的韓國(guó)和中國(guó)。從1962年至1992年，韓國(guó)多次制定“多年計(jì)劃”設(shè)定目標(biāo)并利用政府資源大規(guī)模發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與制造業(yè)相結(jié)合?；A(chǔ)設(shè)施平均年投入在1960至2002年間達(dá)到了GDP的14% (Bang, 2003)，與當(dāng)今全球平均水平的3%(Heathcote and Mulheirn，2017)形成鮮明對(duì)比。中國(guó)政府自改革開(kāi)放后也大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，尤其當(dāng)遭遇金融危機(jī)或經(jīng)濟(jì)瓶頸，如：1997年亞洲金融危機(jī)，2008年的金融危機(jī)和2020年的新冠肺炎疫情，總會(huì)加大基礎(chǔ)設(shè)施投資以刺激國(guó)內(nèi)需求和增加長(zhǎng)期的發(fā)展韌性。在1997年至2010年間，中國(guó)基礎(chǔ)建設(shè)投資增速達(dá)到約25%每年的水平(Zhang et al., 2013: 91)。
相反，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不足阻礙了一個(gè)國(guó)家的發(fā)展。一份2014年的世界銀行研究表明，在非洲的大多數(shù)地區(qū)，貧乏的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)每年給國(guó)家減少了2%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也使地區(qū)內(nèi)商業(yè)生產(chǎn)力減少了40%(Dr. Ibrahim Mayaki, 2014)。
基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響主要體現(xiàn)在如下方向：
一是降低成本。譬如Li具體研究了蘭州-新疆鐵路建設(shè)前后的貿(mào)易對(duì)比發(fā)現(xiàn)，在鐵路建成的三年內(nèi)，鐵路線向東的貿(mào)易量增加了約40%而貿(mào)易成本降低了30%。這意味著對(duì)這筆投資的社會(huì)回報(bào)率達(dá)到了30%每年。Hummels表示1950至1998期間，像是空運(yùn)和海運(yùn)這類為跨國(guó)貿(mào)易提供更快速的交通運(yùn)輸方式所帶來(lái)的成本降低相當(dāng)于將制造業(yè)關(guān)稅從32%降至9%(2010)。另有研究表明通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)降低10%的貿(mào)易成本可以增加約20%的出口(Limão and Venables，2001)。
二是增加社會(huì)福利。因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施作為公共物品非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特性，絕大多數(shù)人都能享受這些工程帶來(lái)的好處，而個(gè)人獲得的福利不會(huì)因?yàn)槭褂谜叩脑黾佣鴾p少，這有利于社會(huì)整體福利的提升(Trade and Development Report 2018)。在研究巴西、墨西哥和秘魯這三個(gè)國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施投資與社會(huì)福利關(guān)系時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)我們將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資提升至GDP的10%時(shí)，社會(huì)福利值相比于這三個(gè)國(guó)家的原始水平增長(zhǎng)2-6%(Felix K. Rioja，2001)。同時(shí)，聯(lián)合國(guó)發(fā)表的研究表明，在發(fā)展中國(guó)家優(yōu)先建設(shè)農(nóng)村地區(qū)的二級(jí)公路跟高速公路相比有著更高的收益成本比(United Nations, 2016)，且更能通過(guò)幫助廣大農(nóng)村人口融入市場(chǎng)和接觸相關(guān)知識(shí)(Schweikert and Chinowsky, 2012)，為他們?cè)黾咏?jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)、提高收入，從而降低不平等和增加社會(huì)整體福利。
三是促進(jìn)地區(qū)整體增長(zhǎng)與增加對(duì)內(nèi)陸國(guó)家的額外增益。在同一地區(qū)，溢出效應(yīng)使得技術(shù)、知識(shí)的傳播和轉(zhuǎn)移伴隨著國(guó)家間的貿(mào)易合作。而因?yàn)槁浜蟮慕?jīng)濟(jì)體向上填補(bǔ)缺口的速度更快，所以溢出效應(yīng)的影響能快速縮小區(qū)域內(nèi)的發(fā)展差距，從而促進(jìn)區(qū)域性的整體發(fā)展。有研究表明，鄰國(guó)1%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可以促進(jìn)本國(guó)0.4-0.7%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(Easterly and Levine，1998)。而這樣的增益效果對(duì)于資源稀缺或缺乏入?？诘膰?guó)家尤其顯著，這是因?yàn)檫@些地理?xiàng)l件的限制減少了它們獲得地區(qū)外的接觸和貿(mào)易機(jī)會(huì)(Collier and O'Connell，2007)。當(dāng)今世界上很多發(fā)展中國(guó)家都有著這樣的地理?xiàng)l件限制，因而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有著額外的國(guó)際發(fā)展意義。這一點(diǎn)在交通與通訊業(yè)表現(xiàn)更為明顯。當(dāng)與區(qū)域性貿(mào)易一體化相結(jié)合時(shí)，交通與通訊業(yè)類的基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)于溢出效應(yīng)的影響巨大，因?yàn)樗鼈兡芡ㄟ^(guò)減少成本、增加貿(mào)易來(lái)幫助內(nèi)陸國(guó)家加快知識(shí)與技術(shù)的轉(zhuǎn)移，從而更好的吸收鄰國(guó)溢出的利益。
不過(guò)盡管學(xué)界對(duì)于基礎(chǔ)建設(shè)發(fā)展投資抱有很高期待，并有無(wú)數(shù)研究闡明了其對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)、人民福祉等方面的積極作用，整個(gè)研究體系依然不夠完善?；ㄓ绊懙纳疃群蛷V度都缺乏精密的測(cè)算和業(yè)內(nèi)的共識(shí)。這主要是因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施的定義和單位不統(tǒng)一，項(xiàng)目種類繁多、質(zhì)量各異，融投資數(shù)據(jù)難以獲得和收集(Elburz et al., 2017)，優(yōu)先順序、配套性和使用性都對(duì)其價(jià)值結(jié)果影響巨大，且影響是非線性的，中長(zhǎng)期難以測(cè)算等等。
二、基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)的方向與路徑
當(dāng)前社會(huì)面臨著來(lái)自于環(huán)境、氣候的重大挑戰(zhàn)。伴隨著氣候變化，近些年全球發(fā)生了越來(lái)越多的極端天氣和自然災(zāi)害。從巴西亞馬遜和澳大利亞大火到席卷歐洲和中國(guó)南部的暴雨山洪，都對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的防御能力和功能性提出了考驗(yàn)。OECD模型發(fā)現(xiàn)大型洪水可能對(duì)巴黎造成的傷害中30-55%會(huì)由基礎(chǔ)設(shè)施部分承受，而由此導(dǎo)致的交通與電力上的破壞約導(dǎo)致35-85%的商業(yè)損失(Policy Perspectives:Climate-resiliant infrastructure)。相比于洪水造成的直接損失，基礎(chǔ)設(shè)施的能力減弱與功能性破壞才是商業(yè)損失的主因。
在應(yīng)對(duì)氣候變化成為國(guó)際挑戰(zhàn)共識(shí)的背景下，基礎(chǔ)設(shè)施的提升也面臨巨大挑戰(zhàn)。
一方面應(yīng)提升防御能力和增加靈活性、適應(yīng)性，以更好地應(yīng)對(duì)自然的不斷挑戰(zhàn)并穩(wěn)固經(jīng)濟(jì)。研究表明，基礎(chǔ)設(shè)施的升級(jí)不應(yīng)只注重更高的數(shù)量與更強(qiáng)的力量。靈活性與適應(yīng)性在氣候變化的大環(huán)境下尤其重要。這是因?yàn)槲磥?lái)的氣候變暖程度及其環(huán)境影響在很大程度上存在未知性和不確定性。其對(duì)全球宏觀上的影響容易定性，但是對(duì)地區(qū)性微觀的影響難以定量(Policy Perspectives: Climate-resiliant infrastructure)。因此基礎(chǔ)設(shè)施的升級(jí)需要積極考慮靈活多變的特質(zhì)，從而增強(qiáng)其適應(yīng)性以可持續(xù)地應(yīng)對(duì)未來(lái)幾十年難以預(yù)料以及多變的氣候變化與風(fēng)險(xiǎn)。例如，能夠在強(qiáng)降雨時(shí)有著雨水管理功能的吉隆坡交通隧道就是一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施多功能性和靈活可適應(yīng)性的展現(xiàn)。同時(shí)我們也要考量氣候變化導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)威脅。如邁阿密2018年通過(guò)的價(jià)值五億美金的公共設(shè)施升級(jí)計(jì)劃提高抽水能力和提高路面，從而在海平面持續(xù)上升的背景下更好地保護(hù)沿海資產(chǎn)(Chester，2018)。
另一方面應(yīng)注重節(jié)能減排與綠色環(huán)保，以減少對(duì)環(huán)境的持續(xù)性傷害及其對(duì)人類社會(huì)的進(jìn)一步威脅，也利用新能源與科技推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的綠色轉(zhuǎn)型與發(fā)展。大規(guī)模的基礎(chǔ)建設(shè)有著大量能源需求。在謀求通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)來(lái)減少氣候變化對(duì)人類社會(huì)生活的負(fù)面影響時(shí)，需要額外注意不讓基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與升級(jí)本身加重環(huán)境與氣候問(wèn)題，譬如交通業(yè)貢獻(xiàn)了全球23%的二氧化碳排放量，是氣候變化的元兇之一(Levinson, 2019)。近些年，中國(guó)大力發(fā)展太陽(yáng)能與風(fēng)能，并成功將其成本降至煤炭類能源的水準(zhǔn)，從而幫助減少對(duì)高排放能源的依賴，減少溫室氣體的排放。美國(guó)也在2021年第一季度投入了800億美元用于各類可持續(xù)性基建項(xiàng)目，而其中風(fēng)能與太陽(yáng)能類占比最高，共達(dá)到約90%(Rautmann et al.，2021)。而更高質(zhì)量，更可持續(xù)性的基礎(chǔ)設(shè)施不但幫助抵御經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，還前攝性的推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在韌性建設(shè)上每投入1元約能通過(guò)減少維護(hù)修繕等成本帶來(lái)4元的回報(bào)(Hallegatte，2019)。這樣的可持續(xù)性建設(shè)可以在長(zhǎng)期使得投入產(chǎn)出比高于傳統(tǒng)高耗能的基礎(chǔ)設(shè)施，且避免在使用過(guò)程中和荒廢以后給環(huán)境和經(jīng)濟(jì)造成額外的負(fù)擔(dān)(Fay et al., 2019)。
三、發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)的主要難點(diǎn)
盡管發(fā)展中國(guó)家通過(guò)基建促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛力很大，卻有很多困難與阻礙。
一是發(fā)展中國(guó)家原始的基建設(shè)備缺口很大。哪怕是在最基礎(chǔ)的道路建設(shè)方面，歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平是每100平方千米約120km的道路鋪設(shè)。而這一數(shù)據(jù)在亞洲約為20km，且東亞地區(qū)與亞洲其他地區(qū)差異巨大，更有甚者在拉丁美洲和非洲，這一數(shù)字在5km以下。在能源使用上，東南亞、南亞和撒哈拉以南非洲地區(qū)平均能夠使用清潔燃料燒飯和管道用水的人口不到一半(UNCTAD，2018)。這意味著無(wú)數(shù)發(fā)展中國(guó)家甚至無(wú)法滿足絕大多數(shù)民眾最基礎(chǔ)的生存需求，遑論更新升級(jí)舊有的基建以應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)。同時(shí)巨大的基建缺口意味著，即使修建了部分可持續(xù)性的基礎(chǔ)設(shè)施也缺乏足夠的規(guī)模和配套性來(lái)幫助其價(jià)值最大化。
二是發(fā)展中國(guó)家資源匱乏、資金困難。發(fā)展中國(guó)家的基建需求巨大，這對(duì)國(guó)家現(xiàn)有的資金與資源提出了很高的要求。不少發(fā)展中國(guó)家的通病如政府效率低下、機(jī)構(gòu)力量薄弱、伴隨著政治腐敗就更加重了這些國(guó)家資源與資金的匱乏。私人資本投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也有著很多問(wèn)題。有經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)的國(guó)家和領(lǐng)域能吸引大量投資，而別的有著同等甚至更大需求的地區(qū)和領(lǐng)域則不被資本青睞。如交通與新能源領(lǐng)域回報(bào)收益較快、發(fā)展迅猛，而應(yīng)對(duì)氣候變化所需要的如建設(shè)海堤、防洪設(shè)施、和保護(hù)環(huán)境所要求的如濕地等自然基礎(chǔ)設(shè)施通常無(wú)利可圖，無(wú)法直接拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，也就吸引不了投資(Policy Perspectives:Climate-resiliant infrastructure)。相對(duì)的，同為發(fā)展中國(guó)家，絕大多數(shù)的投資都流入了中等收入的“新興市場(chǎng)”，而真正最窮苦落后的地區(qū)無(wú)人問(wèn)津。2011-2015年間，在全球最貧窮的56個(gè)國(guó)家中僅有24個(gè)國(guó)家有私人資本介入的基建項(xiàng)目。而在這其中，地區(qū)間的差異也很大，僅老撾一國(guó)便占據(jù)了1/3的對(duì)于最貧窮國(guó)家的民間資本投資(Moore，2018)。更可持續(xù)性的基礎(chǔ)設(shè)施前期投入高、收益慢，這使得為應(yīng)對(duì)環(huán)境考驗(yàn)而追求速度和大規(guī)模建設(shè)的發(fā)展中國(guó)家雪上加霜(Financing for Sustainable development Report, 2020)。
三是缺乏政治激勵(lì)與魄力，沒(méi)有綜合統(tǒng)籌的發(fā)展規(guī)劃。政治上的落后與政府的無(wú)能也極大阻礙了很多發(fā)展中國(guó)家發(fā)展、升級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施。為求快速的政績(jī)回報(bào)，發(fā)展具有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光、可持續(xù)性的基礎(chǔ)設(shè)施不是一件政治上討喜和受歡迎的事。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人受限于任期和競(jìng)選等因素通常缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，不能將基建融入國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展的一部分(UNCTAD Report 2018)。這使得各地的基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法相互配合、完善，在設(shè)施配套性極為重要的背景下，大大降低了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)用性。同樣的心理和政治因素也適用于基建升級(jí)和可持續(xù)性。因?yàn)檎误w系的設(shè)計(jì)缺乏相應(yīng)的政治激勵(lì)去防患于未然，在很多發(fā)展中國(guó)家，可持續(xù)性基建無(wú)法得到足夠的政治重視和政府推進(jìn)。
所以我們看到，很多發(fā)展中國(guó)家政府內(nèi)沒(méi)有足夠的轉(zhuǎn)型動(dòng)力，也缺乏資源與資金去推動(dòng)基礎(chǔ)建設(shè)的升級(jí)發(fā)展；民間和外部的資金也缺乏強(qiáng)有力的利益驅(qū)動(dòng)，即使資本進(jìn)入也發(fā)展不均衡，甚至誤導(dǎo)國(guó)家的發(fā)展方向。而這樣的難點(diǎn)在巨大的基建缺口和急迫的基建需求下被無(wú)限放大，使得一些技術(shù)上的進(jìn)步和國(guó)際社會(huì)的支持顯得杯水車薪。
四、以可持續(xù)融資推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)的實(shí)施建議
鑒于發(fā)展中國(guó)家政府力量薄弱、公共資源與資金不足，私人投資分布不均的情況，我們需要調(diào)動(dòng)與激勵(lì)民間資本，并提供政治動(dòng)機(jī)促進(jìn)公共投資推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)才能更好的推行韌性發(fā)展，以應(yīng)對(duì)氣候與轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)?？沙掷m(xù)性融資對(duì)吸引民間與海外資本和提高對(duì)于韌性基礎(chǔ)設(shè)施的公共投資都起著關(guān)鍵性作用，具體方式可分為：
一是建立一個(gè)系統(tǒng)性降低風(fēng)險(xiǎn)、增加韌性的可持續(xù)金融框架。在氣候變化改變?nèi)蛐燥L(fēng)險(xiǎn)的當(dāng)下，其影響范圍是跨公司、跨行業(yè)、跨國(guó)家的。因此，傳統(tǒng)的個(gè)案處理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理不再適用，金融機(jī)構(gòu)需要建立起框架，重新審視系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并提高其自身應(yīng)對(duì)能力。同時(shí)，升級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施的一大難點(diǎn)在于風(fēng)險(xiǎn)的未知，也可以通過(guò)這個(gè)框架的設(shè)立得到緩解。2015年日本的仙臺(tái)減災(zāi)綱領(lǐng)便強(qiáng)調(diào)了在考慮傳統(tǒng)的純自然災(zāi)害外，還應(yīng)涵蓋人為的、科技的、環(huán)境的及生物性的災(zāi)害。簡(jiǎn)單的事后災(zāi)難事件管理也拓展為減少現(xiàn)存風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)防新風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生與管理剩余風(fēng)險(xiǎn)這三個(gè)維度并行的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管控模式(Implementation of the Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015–2030)。這樣的韌性考量能更好的使得基礎(chǔ)設(shè)施在危機(jī)前保持基本的功能性并事后快速恢復(fù)，同時(shí)在沖擊中不斷學(xué)習(xí)和適應(yīng)新的環(huán)境與要求(Financing for Sustainable Development Report 2021)。
二是設(shè)置可持續(xù)性與韌性基礎(chǔ)設(shè)施的投融資激勵(lì)機(jī)制。針對(duì)大多數(shù)私人投資者不重視可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，只看重眼前經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)狀，金融機(jī)構(gòu)可以提高項(xiàng)目的質(zhì)量管理，提供韌性基礎(chǔ)設(shè)施融資的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)定，介紹幫助適應(yīng)與緩解氣候變化的資產(chǎn)管理等方式加大監(jiān)管、激勵(lì)的力度與范圍，從而推動(dòng)升級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施的投資(Managing Infrastructure for Sustainable Development-A Handbook for Local and National Governments，2021)。
三是充分利用國(guó)際組織與發(fā)展銀行的投資管理平臺(tái)吸引海外投資并為國(guó)內(nèi)公共投資提供政治動(dòng)機(jī)。國(guó)際上已經(jīng)出臺(tái)了很多支持可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施的框架與規(guī)范，發(fā)展中國(guó)家可以積極合作，如提高氣候風(fēng)險(xiǎn)披露、融合歐盟分類法、申請(qǐng)科技支持與投資政府能力建設(shè)等幫助發(fā)展有著風(fēng)險(xiǎn)指引的韌性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目(Coalition for disaster Resilient Infrastructure)。同時(shí)與國(guó)際接軌，并使用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)提升國(guó)內(nèi)韌性發(fā)展能夠降低主權(quán)國(guó)家的借貸成本，增加國(guó)際間合作與信任，并降低陷入債務(wù)陷阱與危機(jī)的可能。對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)的脆弱性會(huì)大大增加一個(gè)國(guó)家的借貸成本。有研究表明，對(duì)于暴露高度氣候風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)家，其主權(quán)債券收益有275%的保費(fèi)(Financing for Sustainable Development Report 2021)。所以通過(guò)可持續(xù)融資推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)可以使得低成本借貸與投資刺激之間互相作用，形成良性循環(huán)，對(duì)國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展有利，是一個(gè)能激勵(lì)基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)中公共投資的方式。
原標(biāo)題：IIGF觀點(diǎn) | 關(guān)于推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施綠色化升級(jí)的相關(guān)建議