IIGF觀點 | 2021年我國用能權交易市場進展情況和政策建議

　　用能權是指在能源消費總量和強度控制的前提下，用能單位經(jīng)核發(fā)或交易取得、允許其使用或投入生產(chǎn)的綜合能源消費量權益。用能權交易是在區(qū)域用能總量控制的前提下，企業(yè)對依法取得的用能指標進行交易的行為。用能權交易在我國實踐中表現(xiàn)為以“噸標準煤”為單位的指標交易，其形式包括由政府出售給企業(yè)、政府從企業(yè)回購、企業(yè)間交易等。
 

　　我國用能權交易市場建設在2021年取得較大進展，中央在“十四五”規(guī)劃中明確發(fā)展用能權交易的重要性，并出臺多項政策推動市場發(fā)展，全國各省市積極響應，用能權市場建設在“十四五”規(guī)劃中取得良好開局。用能權試點省份的浙江與福建分別落地了用能權質(zhì)押貸款，實現(xiàn)了用能權金融工具創(chuàng)新突破。本文將對用能權市場在2021年的進展及存在的問題進行闡述，并針對未來用能權市場進一步發(fā)展提出相關建議。
 

　　一、用能權交易取代節(jié)能量交易地位，成為主要建設方向
 

　　2013年11月，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，推行環(huán)境污染第三方治理，明確節(jié)能量交易在環(huán)境權益交易中的重要地位。此后節(jié)能量與用能權交易市場并行發(fā)展，但由于節(jié)能量交易與用能權交易本質(zhì)上都是對企業(yè)的預定排放與實際排放的差值標準化與市場化，二者本質(zhì)上一致，因而存在重復建設問題。
 

　　2021年3月，新華社受權發(fā)布《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》(即“十四五”規(guī)劃)，奠定“十四五”期間的發(fā)展基調(diào)，提出“建立地上地下、陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理制度”“推進排污權、用能權、用水權、碳排放權市場化交易”。2021年10月，中共中央、國務院發(fā)布《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，提出“完善用能權有償使用和交易制度，加快建設全國用能權交易市場。加強電力交易、用能權交易和碳排放權交易的統(tǒng)籌銜接。發(fā)展市場化節(jié)能方式，推行合同能源管理，推廣節(jié)能綜合服務”。
 

　　可以看到，一方面國家層面的“十四五”規(guī)劃與《意見》中已不再出現(xiàn)與“節(jié)能量交易”有關的表述，節(jié)能量交易市場功能由用能權交易替代，用能權交易市場成為未來的主要建設方向；另一方面，節(jié)能量交易所起到的促進企業(yè)節(jié)能減排的功能以合同能源管理、節(jié)能綜合服務等其它市場化機制補充。
 

　　除《意見》外，2021年全年國家層面陸續(xù)發(fā)布多項政策，明確用能權交易機制建設在生態(tài)文明建設、碳達峰碳中和目標、生態(tài)環(huán)境治理、綠色金融、小微企業(yè)支持及推動我國中部地區(qū)和成渝雙城經(jīng)濟圈等局部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展過程中的重要地位。
 

 

　　來源：中央財經(jīng)大學綠色金融國際研究院根據(jù)公開資料整理
 

　　二、全國各地加大用能權市場建設政策支持力度
 

　　自2016年9月國家發(fā)改委發(fā)布《用能權有償使用和交易制度試點方案》并選擇在浙江省、福建省、河南省、四川省開展用能權有償使用和交易試點后，試點四省不斷推進試點建設工作。2021年，試點四省均推出多項用能權交易支持政策，提高用能權試點建設速度與質(zhì)量。
 

　　從政策層級看，試點四省中福建省的政策規(guī)劃覆蓋在省、市、區(qū)三級，浙江省政策覆蓋省、市兩級，河南省與四川省主要在省級層面支持用能權交易市場發(fā)展。浙江省與河南省在省級“十四五”總體規(guī)劃中明確將推進用能權市場化交易、探索用能權交易與碳排放權等其它環(huán)境權益交易市場協(xié)同，河南省進一步明確將“建立用能預算管理體系，加強能耗在線監(jiān)測系統(tǒng)建設與大數(shù)據(jù)分析，探索與用能權交易協(xié)同聯(lián)動”。
 

　　從政策內(nèi)容看，2021年試點四省出臺的支持用能權市場建設的政策較為豐富，已覆蓋城鎮(zhèn)化、循環(huán)經(jīng)濟、質(zhì)量與品牌建設、制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、金融業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)、高耗能行業(yè)轉(zhuǎn)型升級、能源體系建設及新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多個主題，有利于探索用能權交易的應用場景，提高用能權交易的影響力，起到了良好的試點效果。
 

　　圖 1 2021年用能權試點四省支持政策
 

　　來源：中央財經(jīng)大學綠色金融國際研究院根據(jù)公開資料整理
 

　　除試點四省外，全國其余省與自治區(qū)均積極響應全國“十四五”規(guī)劃對用能權市場建設的要求。如下圖所示，我國大陸所有省份均在省級規(guī)劃中將用能權市場列入，在省級層面對用能權市場建設提供支持，多市在市級層面出臺政策與規(guī)劃，進一步提高對用能權市場建設的支持力度。有關政策覆蓋生態(tài)環(huán)境保護、高碳行業(yè)低碳改造、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、金融、環(huán)境權益交易市場協(xié)調(diào)建設等多個領域，為我國建設全國用能權交易市場以通過市場化手段促進產(chǎn)業(yè)提效轉(zhuǎn)型、推動綠色發(fā)展具有顯著促進作用。
 

　　圖 2 2021全國各省用能權支持政策圖示
 

　　2021年，各用能權試點交易市場交易活躍度各異，其中浙江省交易數(shù)據(jù)披露最為全面，福建省公布了2021年全年的成交數(shù)量與成交金額，且浙江、福建均進行了用能權指標質(zhì)押貸款的綠色金融工具創(chuàng)新，而河南、四川交易不活躍。其中，河南公共資源交易平臺公布的最后一個交易日為2020年12月29日，以100元/噸的均價成交了4490噸。四川聯(lián)合環(huán)境交易所用能權交易平臺顯示自2019年9月26、27日分別成交1500噸后并無新的交易產(chǎn)生。
 

　　從浙江省用能權交易情況來看，2021年全年共產(chǎn)生12筆交易，總量為337794噸標煤，平均每單約28150噸，單筆交易量從1862噸至78548噸不等。從交易形式來看，全部12筆交易均為用能企業(yè)申購、區(qū)級政府出讓。申購企業(yè)共有9家，覆蓋鋁、紡織、紙、化纖、環(huán)保等行業(yè)，除兩家從事環(huán)保處理與綜合利用的企業(yè)外均為制造業(yè)企業(yè)。出讓政府包括湖州、舟山、嘉興、麗水四個市的下轄區(qū)縣。
 

　　以浙江用能權試點為基礎，2021年9月，蒼南農(nóng)村商業(yè)銀行在人民銀行溫州市中心支行及蒼南縣支行的指導下，以企業(yè)購入價格164.5元/噸標準煤為參照，配套運用人民銀行再貸款資金為溫州中祥光電科技發(fā)展有限公司辦理了浙江省首筆用能權質(zhì)押貸款49萬元，利率3.85%，較一般信用貸款低270BP。同時，通過動產(chǎn)融資統(tǒng)一登記公示系統(tǒng)進行用能權質(zhì)押登記和公示，保障質(zhì)押法律效力，預計為企業(yè)節(jié)約評估、擔保等費用1.7萬元，有效盤活了企業(yè)用能權配額資產(chǎn)。
 

　　福建省用能權2021年全年累計成交數(shù)量約124萬噸，成交金額約1840萬元，均價約14.8元/噸標煤。以全國碳市場當前全國碳市場近60元/噸二氧化碳的價格估算，由于1噸標準煤約相當于2.6噸二氧化碳，則用能權交易價格應在156元/噸標煤左右，約為當前福建省交易價格的10倍，而與浙江省交易價格接近，體現(xiàn)用能權試點之間機制設計與市場實踐存在一定差異。要取得更顯著的促進節(jié)能減排效果，用能權交易市場仍有較大發(fā)展空間。
 

　　2021年5月，以福建用能權試點為基礎，興業(yè)銀行向福建華電永安發(fā)電有限公司發(fā)放用能權指標質(zhì)押貸款600萬元，用于企業(yè)熱電聯(lián)產(chǎn)日常經(jīng)營。興業(yè)銀行以用能權指標質(zhì)押擔保方式，在華電永安發(fā)電公司用能權年度履約后仍有指標未使用的情況下為華電永安提供綠色融資支持，盤活了企業(yè)的用能權指標資產(chǎn)，拓寬了企業(yè)融資渠道，有助于企業(yè)持續(xù)推動節(jié)能減排、低碳轉(zhuǎn)型，繼2021年3月興業(yè)銀行發(fā)放碳排放權質(zhì)押貸款后進一步豐富了綠色金融產(chǎn)品體系。
 

　　四、問題與挑戰(zhàn)
 

　　當前，從試點實踐情況和政策規(guī)劃要求來看，用能權交易市場仍面臨一定問題與挑戰(zhàn)，有待進一步優(yōu)化以充分發(fā)揮用能權市場功能，實現(xiàn)預期的促進節(jié)能減排目標。
 

　　第一，用能權交易市場與碳排放權交易市場的界限尚不清晰。從當前國家及各省、市的用能權發(fā)展規(guī)劃、支持政策來看，對用能權市場與碳市場的協(xié)同已獲得各級政府的重視，例如河南在《河南省用能權有償使用交易試點實施方案》中明確，為避免雙重履約，河南省用能權交易未將統(tǒng)調(diào)燃煤電廠納入交易范圍。表明河南省認為碳排放權與用能權同時管制同一市場主體會造成“雙重履約”，但這一舉措局限在河南試點范圍內(nèi)。同時，用能權交易制度通過設定能源消費總量目標并將其確權給用能主體用于交易，供需雙方形成的市場價格可以使邊際用能成本較低的企業(yè)從中獲利，并加強節(jié)能力度，從而降低用能成本，這一交易機制表明在適當?shù)闹贫仍O計與引導下，用能權市場可與碳市場在一定程度上形成互補。未來隨著全國碳市場納入更多行業(yè)，并逐步推進全國用能權交易市場建設，如何從確權、核查、監(jiān)管、平臺建設等角度對用能權與碳權做好區(qū)分與協(xié)調(diào)仍是核心難題之一。
 

　　第二，用能權市場交易量較小，交易形式單一，各試點之間價格差異較大。從2021年浙江與福建試點交易情況來看，兩試點交易總量分別為34萬噸、120萬噸標準煤，與各試點碳市場115至2750萬噸二氧化碳(約44至1058萬噸標準煤)的交易量相比較小。而且，浙江試點全年交易筆數(shù)僅12筆，參與企業(yè)僅9家，顯示市場流動性較小，且用能權試點間交易價格差異大于試點碳市場，顯示試點之間的機制設計差異較大，對未來全國用能權市場在建設過程中統(tǒng)一各地對用能權指標的不同供需關系提出更高要求。此外，從浙江試點交易披露情況來看，2021年僅出現(xiàn)了由企業(yè)直接向地方政府購買用能權指標的交易形式，相當于碳市場中的“有償分配”或“一級市場”，而企業(yè)之間的二級市場交易不活躍也制約了用能權市場的進一步發(fā)展。
 

　　第三，用能權市場法律法規(guī)尚不健全，技術支撐不足，跨區(qū)域用能權交易受限，難以促進整體用能效率提高。目前用能權有償使用和交易機制尚在試點階段，影響范圍有限，尚未有國家立法支持，難以實現(xiàn)跨區(qū)域交易，不利于提高用能權市場的流動性及促進節(jié)能減排的有效性，也不利于提高金融機構(gòu)參與用能權金融工具創(chuàng)新的積極性。同時，用能權與產(chǎn)能置換交易等作用相似的促進節(jié)能減排的市場交易機制銜接不夠，市場機制在優(yōu)化能源資源配置中的作用有待進一步發(fā)揮。另一方面，用能權市場在確權、監(jiān)測、核算、核查等技術支撐方面不如碳市場完善，缺乏標準規(guī)范支撐，不利于用能權的科學初始確權、配額分配和對綜合能耗量的有效監(jiān)測，市場基礎有待進一步穩(wěn)固。
 

　　五、建議與展望
 

　　針對2021年我國用能權市場政策與市場進展情況，本文提出以下政策建議：
 

　　第一，建議盡快厘清用能權市場與其余環(huán)境權益交易的關系，做好環(huán)境權益市場協(xié)同建設工作。我國當前已著手推動包括碳排放權、排污權、用能權、水權等在內(nèi)的環(huán)境權益交易機制建設，同時還有產(chǎn)能置換交易、綠電交易等一系列旨在促進節(jié)能減排的交易機制，對企業(yè)提供多元化價值實現(xiàn)可能的同時也提高了企業(yè)全面參與各類環(huán)境權益市場的難度。對于用能權市場建設而言，有必要盡快厘清用能權在環(huán)境權益市場中的定位、覆蓋范圍、針對對象等，例如可考慮以碳排放權在用能后端直接規(guī)制范圍一排放，而以用能權在用能前端起到事實上規(guī)制范圍二、三排放的效果，從而通過市場機制同時促進產(chǎn)能、耗能兩端的節(jié)能減排行動；或考慮以碳排放權規(guī)制發(fā)電企業(yè)等產(chǎn)能單位，而以用能權規(guī)制制造業(yè)企業(yè)等用能單位，從而實現(xiàn)針對不同主體的差異化管理。在全國用能權市場建設之初，應對用能權的概念、邊界等關鍵因素充分論證，保障實現(xiàn)提高市場運行效率、減小企業(yè)不必要的負擔、實現(xiàn)預期的促進節(jié)能減排效果等目標。
 

　　第二，建議完善法律與制度基礎，統(tǒng)籌推進用能權確權與跨區(qū)域交易等工作。用能權交易已明確成為“十四五”期間及碳達峰碳中和目標指引下的重要舉措之一，這一定位要得到落實，須依靠充分的法律法規(guī)及制度建設作為支撐。一方面，可參考碳市場建設經(jīng)驗，通過《用能權交易管理辦法》對用能權市場的各基本事項提供政策依據(jù)，并逐步推進《用能權交易管理條例》的立法工作，完善法律體系；另一方面，我國可考慮通過出臺有關政策，推進用能權跨區(qū)域交易的試點及建設活動，促進用能權指標在不同省份、地區(qū)之間流轉(zhuǎn)，從而在提高市場流動性、推動形成有效的用能權價格、促進單位能源資本的生產(chǎn)率提升的同時倒逼完善用能權的監(jiān)管制度，促進能源要素配置向利用效率和效益水平高的企業(yè)和地區(qū)傾斜，起到推動市場效率提升和社會整體能效提升的效果。
 

　　第三，建議出臺更多激勵措施鼓勵用能權相關金融工具的創(chuàng)新、應用與推廣。當前，在用能權金融工具方面，浙江和福建試點已先行先試，落地了兩筆用能權質(zhì)押貸款，其中浙江的實踐明確運用人民銀行的再貸款資金提供支持，但規(guī)模均不大，有待推廣。后續(xù)，我國可出臺相關激勵政策，例如可在浙江試點基礎上完善對用能權質(zhì)押貸款的支持，通過人民銀行提供再貸款資金支持的方式減少金融機構(gòu)面臨的風險，從而鼓勵更多金融機構(gòu)在浙江、福建已有的試點經(jīng)驗上進一步創(chuàng)新、擴大應用范圍。同時，我國也可考慮出臺更多元化的激勵政策，促進提高企業(yè)對以用能權為基礎獲得低成本資金的需求，及金融機構(gòu)開發(fā)用能權有關金融工具的意愿。
 

　　原標題：IIGF觀點 | 2021年我國用能權交易市場進展情況和政策建議