IIGF觀點(diǎn) | 2021年我國(guó)用能權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)展情況和政策建議

　　用能權(quán)是指在能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度控制的前提下，用能單位經(jīng)核發(fā)或交易取得、允許其使用或投入生產(chǎn)的綜合能源消費(fèi)量權(quán)益。用能權(quán)交易是在區(qū)域用能總量控制的前提下，企業(yè)對(duì)依法取得的用能指標(biāo)進(jìn)行交易的行為。用能權(quán)交易在我國(guó)實(shí)踐中表現(xiàn)為以“噸標(biāo)準(zhǔn)煤”為單位的指標(biāo)交易，其形式包括由政府出售給企業(yè)、政府從企業(yè)回購(gòu)、企業(yè)間交易等。
 

　　我國(guó)用能權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)在2021年取得較大進(jìn)展，中央在“十四五”規(guī)劃中明確發(fā)展用能權(quán)交易的重要性，并出臺(tái)多項(xiàng)政策推動(dòng)市場(chǎng)發(fā)展，全國(guó)各省市積極響應(yīng)，用能權(quán)市場(chǎng)建設(shè)在“十四五”規(guī)劃中取得良好開(kāi)局。用能權(quán)試點(diǎn)省份的浙江與福建分別落地了用能權(quán)質(zhì)押貸款，實(shí)現(xiàn)了用能權(quán)金融工具創(chuàng)新突破。本文將對(duì)用能權(quán)市場(chǎng)在2021年的進(jìn)展及存在的問(wèn)題進(jìn)行闡述，并針對(duì)未來(lái)用能權(quán)市場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)展提出相關(guān)建議。
 

　　一、用能權(quán)交易取代節(jié)能量交易地位，成為主要建設(shè)方向
 

　　2013年11月，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出“發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理，明確節(jié)能量交易在環(huán)境權(quán)益交易中的重要地位。此后節(jié)能量與用能權(quán)交易市場(chǎng)并行發(fā)展，但由于節(jié)能量交易與用能權(quán)交易本質(zhì)上都是對(duì)企業(yè)的預(yù)定排放與實(shí)際排放的差值標(biāo)準(zhǔn)化與市場(chǎng)化，二者本質(zhì)上一致，因而存在重復(fù)建設(shè)問(wèn)題。
 

　　2021年3月，新華社受權(quán)發(fā)布《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(即“十四五”規(guī)劃)，奠定“十四五”期間的發(fā)展基調(diào)，提出“建立地上地下、陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理制度”“推進(jìn)排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)市場(chǎng)化交易”。2021年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》，提出“完善用能權(quán)有償使用和交易制度，加快建設(shè)全國(guó)用能權(quán)交易市場(chǎng)。加強(qiáng)電力交易、用能權(quán)交易和碳排放權(quán)交易的統(tǒng)籌銜接。發(fā)展市場(chǎng)化節(jié)能方式，推行合同能源管理，推廣節(jié)能綜合服務(wù)”。
 

　　可以看到，一方面國(guó)家層面的“十四五”規(guī)劃與《意見(jiàn)》中已不再出現(xiàn)與“節(jié)能量交易”有關(guān)的表述，節(jié)能量交易市場(chǎng)功能由用能權(quán)交易替代，用能權(quán)交易市場(chǎng)成為未來(lái)的主要建設(shè)方向；另一方面，節(jié)能量交易所起到的促進(jìn)企業(yè)節(jié)能減排的功能以合同能源管理、節(jié)能綜合服務(wù)等其它市場(chǎng)化機(jī)制補(bǔ)充。
 

　　除《意見(jiàn)》外，2021年全年國(guó)家層面陸續(xù)發(fā)布多項(xiàng)政策，明確用能權(quán)交易機(jī)制建設(shè)在生態(tài)文明建設(shè)、碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)、生態(tài)環(huán)境治理、綠色金融、小微企業(yè)支持及推動(dòng)我國(guó)中部地區(qū)和成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈等局部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中的重要地位。
 

 

　　來(lái)源：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院根據(jù)公開(kāi)資料整理
 

　　二、全國(guó)各地加大用能權(quán)市場(chǎng)建設(shè)政策支持力度
 

　　自2016年9月國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》并選擇在浙江省、福建省、河南省、四川省開(kāi)展用能權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)后，試點(diǎn)四省不斷推進(jìn)試點(diǎn)建設(shè)工作。2021年，試點(diǎn)四省均推出多項(xiàng)用能權(quán)交易支持政策，提高用能權(quán)試點(diǎn)建設(shè)速度與質(zhì)量。
 

　　從政策層級(jí)看，試點(diǎn)四省中福建省的政策規(guī)劃覆蓋在省、市、區(qū)三級(jí)，浙江省政策覆蓋省、市兩級(jí)，河南省與四川省主要在省級(jí)層面支持用能權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)展。浙江省與河南省在省級(jí)“十四五”總體規(guī)劃中明確將推進(jìn)用能權(quán)市場(chǎng)化交易、探索用能權(quán)交易與碳排放權(quán)等其它環(huán)境權(quán)益交易市場(chǎng)協(xié)同，河南省進(jìn)一步明確將“建立用能預(yù)算管理體系，加強(qiáng)能耗在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)與大數(shù)據(jù)分析，探索與用能權(quán)交易協(xié)同聯(lián)動(dòng)”。
 

　　從政策內(nèi)容看，2021年試點(diǎn)四省出臺(tái)的支持用能權(quán)市場(chǎng)建設(shè)的政策較為豐富，已覆蓋城鎮(zhèn)化、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、質(zhì)量與品牌建設(shè)、制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、金融業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)、高耗能行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、能源體系建設(shè)及新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多個(gè)主題，有利于探索用能權(quán)交易的應(yīng)用場(chǎng)景，提高用能權(quán)交易的影響力，起到了良好的試點(diǎn)效果。
 

　　圖 1 2021年用能權(quán)試點(diǎn)四省支持政策
 

　　來(lái)源：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院根據(jù)公開(kāi)資料整理
 

　　除試點(diǎn)四省外，全國(guó)其余省與自治區(qū)均積極響應(yīng)全國(guó)“十四五”規(guī)劃對(duì)用能權(quán)市場(chǎng)建設(shè)的要求。如下圖所示，我國(guó)大陸所有省份均在省級(jí)規(guī)劃中將用能權(quán)市場(chǎng)列入，在省級(jí)層面對(duì)用能權(quán)市場(chǎng)建設(shè)提供支持，多市在市級(jí)層面出臺(tái)政策與規(guī)劃，進(jìn)一步提高對(duì)用能權(quán)市場(chǎng)建設(shè)的支持力度。有關(guān)政策覆蓋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、高碳行業(yè)低碳改造、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、金融、環(huán)境權(quán)益交易市場(chǎng)協(xié)調(diào)建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域，為我國(guó)建設(shè)全國(guó)用能權(quán)交易市場(chǎng)以通過(guò)市場(chǎng)化手段促進(jìn)產(chǎn)業(yè)提效轉(zhuǎn)型、推動(dòng)綠色發(fā)展具有顯著促進(jìn)作用。
 

　　圖 2 2021全國(guó)各省用能權(quán)支持政策圖示
 

　　2021年，各用能權(quán)試點(diǎn)交易市場(chǎng)交易活躍度各異，其中浙江省交易數(shù)據(jù)披露最為全面，福建省公布了2021年全年的成交數(shù)量與成交金額，且浙江、福建均進(jìn)行了用能權(quán)指標(biāo)質(zhì)押貸款的綠色金融工具創(chuàng)新，而河南、四川交易不活躍。其中，河南公共資源交易平臺(tái)公布的最后一個(gè)交易日為2020年12月29日，以100元/噸的均價(jià)成交了4490噸。四川聯(lián)合環(huán)境交易所用能權(quán)交易平臺(tái)顯示自2019年9月26、27日分別成交1500噸后并無(wú)新的交易產(chǎn)生。
 

　　從浙江省用能權(quán)交易情況來(lái)看，2021年全年共產(chǎn)生12筆交易，總量為337794噸標(biāo)煤，平均每單約28150噸，單筆交易量從1862噸至78548噸不等。從交易形式來(lái)看，全部12筆交易均為用能企業(yè)申購(gòu)、區(qū)級(jí)政府出讓。申購(gòu)企業(yè)共有9家，覆蓋鋁、紡織、紙、化纖、環(huán)保等行業(yè)，除兩家從事環(huán)保處理與綜合利用的企業(yè)外均為制造業(yè)企業(yè)。出讓政府包括湖州、舟山、嘉興、麗水四個(gè)市的下轄區(qū)縣。
 

　　以浙江用能權(quán)試點(diǎn)為基礎(chǔ)，2021年9月，蒼南農(nóng)村商業(yè)銀行在人民銀行溫州市中心支行及蒼南縣支行的指導(dǎo)下，以企業(yè)購(gòu)入價(jià)格164.5元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤為參照，配套運(yùn)用人民銀行再貸款資金為溫州中祥光電科技發(fā)展有限公司辦理了浙江省首筆用能權(quán)質(zhì)押貸款49萬(wàn)元，利率3.85%，較一般信用貸款低270BP。同時(shí)，通過(guò)動(dòng)產(chǎn)融資統(tǒng)一登記公示系統(tǒng)進(jìn)行用能權(quán)質(zhì)押登記和公示，保障質(zhì)押法律效力，預(yù)計(jì)為企業(yè)節(jié)約評(píng)估、擔(dān)保等費(fèi)用1.7萬(wàn)元，有效盤活了企業(yè)用能權(quán)配額資產(chǎn)。
 

　　福建省用能權(quán)2021年全年累計(jì)成交數(shù)量約124萬(wàn)噸，成交金額約1840萬(wàn)元，均價(jià)約14.8元/噸標(biāo)煤。以全國(guó)碳市場(chǎng)當(dāng)前全國(guó)碳市場(chǎng)近60元/噸二氧化碳的價(jià)格估算，由于1噸標(biāo)準(zhǔn)煤約相當(dāng)于2.6噸二氧化碳，則用能權(quán)交易價(jià)格應(yīng)在156元/噸標(biāo)煤左右，約為當(dāng)前福建省交易價(jià)格的10倍，而與浙江省交易價(jià)格接近，體現(xiàn)用能權(quán)試點(diǎn)之間機(jī)制設(shè)計(jì)與市場(chǎng)實(shí)踐存在一定差異。要取得更顯著的促進(jìn)節(jié)能減排效果，用能權(quán)交易市場(chǎng)仍有較大發(fā)展空間。
 

　　2021年5月，以福建用能權(quán)試點(diǎn)為基礎(chǔ)，興業(yè)銀行向福建華電永安發(fā)電有限公司發(fā)放用能權(quán)指標(biāo)質(zhì)押貸款600萬(wàn)元，用于企業(yè)熱電聯(lián)產(chǎn)日常經(jīng)營(yíng)。興業(yè)銀行以用能權(quán)指標(biāo)質(zhì)押擔(dān)保方式，在華電永安發(fā)電公司用能權(quán)年度履約后仍有指標(biāo)未使用的情況下為華電永安提供綠色融資支持，盤活了企業(yè)的用能權(quán)指標(biāo)資產(chǎn)，拓寬了企業(yè)融資渠道，有助于企業(yè)持續(xù)推動(dòng)節(jié)能減排、低碳轉(zhuǎn)型，繼2021年3月興業(yè)銀行發(fā)放碳排放權(quán)質(zhì)押貸款后進(jìn)一步豐富了綠色金融產(chǎn)品體系。
 

　　四、問(wèn)題與挑戰(zhàn)
 

　　當(dāng)前，從試點(diǎn)實(shí)踐情況和政策規(guī)劃要求來(lái)看，用能權(quán)交易市場(chǎng)仍面臨一定問(wèn)題與挑戰(zhàn)，有待進(jìn)一步優(yōu)化以充分發(fā)揮用能權(quán)市場(chǎng)功能，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的促進(jìn)節(jié)能減排目標(biāo)。
 

　　第一，用能權(quán)交易市場(chǎng)與碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的界限尚不清晰。從當(dāng)前國(guó)家及各省、市的用能權(quán)發(fā)展規(guī)劃、支持政策來(lái)看，對(duì)用能權(quán)市場(chǎng)與碳市場(chǎng)的協(xié)同已獲得各級(jí)政府的重視，例如河南在《河南省用能權(quán)有償使用交易試點(diǎn)實(shí)施方案》中明確，為避免雙重履約，河南省用能權(quán)交易未將統(tǒng)調(diào)燃煤電廠納入交易范圍。表明河南省認(rèn)為碳排放權(quán)與用能權(quán)同時(shí)管制同一市場(chǎng)主體會(huì)造成“雙重履約”，但這一舉措局限在河南試點(diǎn)范圍內(nèi)。同時(shí)，用能權(quán)交易制度通過(guò)設(shè)定能源消費(fèi)總量目標(biāo)并將其確權(quán)給用能主體用于交易，供需雙方形成的市場(chǎng)價(jià)格可以使邊際用能成本較低的企業(yè)從中獲利，并加強(qiáng)節(jié)能力度，從而降低用能成本，這一交易機(jī)制表明在適當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)與引導(dǎo)下，用能權(quán)市場(chǎng)可與碳市場(chǎng)在一定程度上形成互補(bǔ)。未來(lái)隨著全國(guó)碳市場(chǎng)納入更多行業(yè)，并逐步推進(jìn)全國(guó)用能權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，如何從確權(quán)、核查、監(jiān)管、平臺(tái)建設(shè)等角度對(duì)用能權(quán)與碳權(quán)做好區(qū)分與協(xié)調(diào)仍是核心難題之一。
 

　　第二，用能權(quán)市場(chǎng)交易量較小，交易形式單一，各試點(diǎn)之間價(jià)格差異較大。從2021年浙江與福建試點(diǎn)交易情況來(lái)看，兩試點(diǎn)交易總量分別為34萬(wàn)噸、120萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，與各試點(diǎn)碳市場(chǎng)115至2750萬(wàn)噸二氧化碳(約44至1058萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤)的交易量相比較小。而且，浙江試點(diǎn)全年交易筆數(shù)僅12筆，參與企業(yè)僅9家，顯示市場(chǎng)流動(dòng)性較小，且用能權(quán)試點(diǎn)間交易價(jià)格差異大于試點(diǎn)碳市場(chǎng)，顯示試點(diǎn)之間的機(jī)制設(shè)計(jì)差異較大，對(duì)未來(lái)全國(guó)用能權(quán)市場(chǎng)在建設(shè)過(guò)程中統(tǒng)一各地對(duì)用能權(quán)指標(biāo)的不同供需關(guān)系提出更高要求。此外，從浙江試點(diǎn)交易披露情況來(lái)看，2021年僅出現(xiàn)了由企業(yè)直接向地方政府購(gòu)買用能權(quán)指標(biāo)的交易形式，相當(dāng)于碳市場(chǎng)中的“有償分配”或“一級(jí)市場(chǎng)”，而企業(yè)之間的二級(jí)市場(chǎng)交易不活躍也制約了用能權(quán)市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展。
 

　　第三，用能權(quán)市場(chǎng)法律法規(guī)尚不健全，技術(shù)支撐不足，跨區(qū)域用能權(quán)交易受限，難以促進(jìn)整體用能效率提高。目前用能權(quán)有償使用和交易機(jī)制尚在試點(diǎn)階段，影響范圍有限，尚未有國(guó)家立法支持，難以實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域交易，不利于提高用能權(quán)市場(chǎng)的流動(dòng)性及促進(jìn)節(jié)能減排的有效性，也不利于提高金融機(jī)構(gòu)參與用能權(quán)金融工具創(chuàng)新的積極性。同時(shí)，用能權(quán)與產(chǎn)能置換交易等作用相似的促進(jìn)節(jié)能減排的市場(chǎng)交易機(jī)制銜接不夠，市場(chǎng)機(jī)制在優(yōu)化能源資源配置中的作用有待進(jìn)一步發(fā)揮。另一方面，用能權(quán)市場(chǎng)在確權(quán)、監(jiān)測(cè)、核算、核查等技術(shù)支撐方面不如碳市場(chǎng)完善，缺乏標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范支撐，不利于用能權(quán)的科學(xué)初始確權(quán)、配額分配和對(duì)綜合能耗量的有效監(jiān)測(cè)，市場(chǎng)基礎(chǔ)有待進(jìn)一步穩(wěn)固。
 

　　五、建議與展望
 

　　針對(duì)2021年我國(guó)用能權(quán)市場(chǎng)政策與市場(chǎng)進(jìn)展情況，本文提出以下政策建議：
 

　　第一，建議盡快厘清用能權(quán)市場(chǎng)與其余環(huán)境權(quán)益交易的關(guān)系，做好環(huán)境權(quán)益市場(chǎng)協(xié)同建設(shè)工作。我國(guó)當(dāng)前已著手推動(dòng)包括碳排放權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)、水權(quán)等在內(nèi)的環(huán)境權(quán)益交易機(jī)制建設(shè)，同時(shí)還有產(chǎn)能置換交易、綠電交易等一系列旨在促進(jìn)節(jié)能減排的交易機(jī)制，對(duì)企業(yè)提供多元化價(jià)值實(shí)現(xiàn)可能的同時(shí)也提高了企業(yè)全面參與各類環(huán)境權(quán)益市場(chǎng)的難度。對(duì)于用能權(quán)市場(chǎng)建設(shè)而言，有必要盡快厘清用能權(quán)在環(huán)境權(quán)益市場(chǎng)中的定位、覆蓋范圍、針對(duì)對(duì)象等，例如可考慮以碳排放權(quán)在用能后端直接規(guī)制范圍一排放，而以用能權(quán)在用能前端起到事實(shí)上規(guī)制范圍二、三排放的效果，從而通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制同時(shí)促進(jìn)產(chǎn)能、耗能兩端的節(jié)能減排行動(dòng)；或考慮以碳排放權(quán)規(guī)制發(fā)電企業(yè)等產(chǎn)能單位，而以用能權(quán)規(guī)制制造業(yè)企業(yè)等用能單位，從而實(shí)現(xiàn)針對(duì)不同主體的差異化管理。在全國(guó)用能權(quán)市場(chǎng)建設(shè)之初，應(yīng)對(duì)用能權(quán)的概念、邊界等關(guān)鍵因素充分論證，保障實(shí)現(xiàn)提高市場(chǎng)運(yùn)行效率、減小企業(yè)不必要的負(fù)擔(dān)、實(shí)現(xiàn)預(yù)期的促進(jìn)節(jié)能減排效果等目標(biāo)。
 

　　第二，建議完善法律與制度基礎(chǔ)，統(tǒng)籌推進(jìn)用能權(quán)確權(quán)與跨區(qū)域交易等工作。用能權(quán)交易已明確成為“十四五”期間及碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)指引下的重要舉措之一，這一定位要得到落實(shí)，須依靠充分的法律法規(guī)及制度建設(shè)作為支撐。一方面，可參考碳市場(chǎng)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)《用能權(quán)交易管理辦法》對(duì)用能權(quán)市場(chǎng)的各基本事項(xiàng)提供政策依據(jù)，并逐步推進(jìn)《用能權(quán)交易管理?xiàng)l例》的立法工作，完善法律體系；另一方面，我國(guó)可考慮通過(guò)出臺(tái)有關(guān)政策，推進(jìn)用能權(quán)跨區(qū)域交易的試點(diǎn)及建設(shè)活動(dòng)，促進(jìn)用能權(quán)指標(biāo)在不同省份、地區(qū)之間流轉(zhuǎn)，從而在提高市場(chǎng)流動(dòng)性、推動(dòng)形成有效的用能權(quán)價(jià)格、促進(jìn)單位能源資本的生產(chǎn)率提升的同時(shí)倒逼完善用能權(quán)的監(jiān)管制度，促進(jìn)能源要素配置向利用效率和效益水平高的企業(yè)和地區(qū)傾斜，起到推動(dòng)市場(chǎng)效率提升和社會(huì)整體能效提升的效果。
 

　　第三，建議出臺(tái)更多激勵(lì)措施鼓勵(lì)用能權(quán)相關(guān)金融工具的創(chuàng)新、應(yīng)用與推廣。當(dāng)前，在用能權(quán)金融工具方面，浙江和福建試點(diǎn)已先行先試，落地了兩筆用能權(quán)質(zhì)押貸款，其中浙江的實(shí)踐明確運(yùn)用人民銀行的再貸款資金提供支持，但規(guī)模均不大，有待推廣。后續(xù)，我國(guó)可出臺(tái)相關(guān)激勵(lì)政策，例如可在浙江試點(diǎn)基礎(chǔ)上完善對(duì)用能權(quán)質(zhì)押貸款的支持，通過(guò)人民銀行提供再貸款資金支持的方式減少金融機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險(xiǎn)，從而鼓勵(lì)更多金融機(jī)構(gòu)在浙江、福建已有的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)上進(jìn)一步創(chuàng)新、擴(kuò)大應(yīng)用范圍。同時(shí)，我國(guó)也可考慮出臺(tái)更多元化的激勵(lì)政策，促進(jìn)提高企業(yè)對(duì)以用能權(quán)為基礎(chǔ)獲得低成本資金的需求，及金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)用能權(quán)有關(guān)金融工具的意愿。
 

　　原標(biāo)題：IIGF觀點(diǎn) | 2021年我國(guó)用能權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)展情況和政策建議