國土空間生態(tài)保護修復(fù)項目以公益性及準公益性項目為主，本身回報能力有限且周期較長。盡管生態(tài)修復(fù)市場空間廣闊，資金需求量大，但由于對于社會資本缺乏激勵政策、收益實現(xiàn)困難等原因資金籌措面臨多重障礙，相關(guān)項目存在資金缺口，資金來源也較為單一，比較依賴政府的財政收入與間接融資方式中的銀行信貸。本文將簡述國土空間生態(tài)保護修復(fù)項目的資金缺口問題，并梳理項目可行的融資方式，提出推動生態(tài)保護修復(fù)項目融資與資金需求解決的政策建議。
一、國土空間生態(tài)保護修復(fù)項目存在較大資金缺口
(一)嚴峻的生態(tài)形勢與資金投入力度不匹配
當前，隨著國家政策的大力扶持和市場需求的快速釋放，我國生態(tài)保護修復(fù)市場規(guī)模正高速增長，前景廣闊，資金需求量大，但供給不足。據(jù)有關(guān)研究測算，2015-2020年，我國生態(tài)修復(fù)行業(yè)市場規(guī)模不斷擴大，從2015年的約2358億元，到2020年增至4199億元，年均復(fù)合增長率約12.2%。預(yù)計2021年市場規(guī)模將達到4579億元。
相比之下，我國生態(tài)環(huán)保資金投入壓力持續(xù)加大。2015年以來，我國環(huán)境治理投入占GDP的比重在1.15%——1.28%之間波動，與美、德、日等國2.5%以上的水平相比仍有較大差距。且各級地方政府普遍存在生態(tài)環(huán)境形勢嚴峻、歷史欠賬較多、治理任務(wù)較重、可用財力有限與生態(tài)環(huán)保投入需求較大之間的矛盾突出等問題。例如，中央財政2019年自然資源領(lǐng)域生態(tài)保護修復(fù)兩個專項安排142億元，與相關(guān)部門測算的每年589億元資金需求存在較大差距；云南省通過多種方式支持滇池治理，但因資金籌措困難，目前投資僅完成“十三五”規(guī)劃目標的31.4%；內(nèi)蒙古僅“一湖兩海”治理項目資金缺口就達29億元。地方政府，特別是中西部地區(qū)普遍存在生態(tài)形勢與資金投入力度不匹配的問題。
(二)資金籌措面臨多重障礙
總體而言，我國國土空間生態(tài)保護修復(fù)資金籌集存在諸多障礙。首先，當前地方財政生態(tài)保護修復(fù)投入比重偏小。一方面，跨區(qū)域的生態(tài)保護與修復(fù)事權(quán)界定不夠清晰，缺乏條例解釋，導(dǎo)致事權(quán)與支出責(zé)任不完全匹配；另一方面，生態(tài)保護修復(fù)任務(wù)重的地區(qū)，大多經(jīng)濟較為落后，且大量保護修復(fù)區(qū)域在生態(tài)紅線范圍內(nèi)，修復(fù)后難以發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，不具備循環(huán)基礎(chǔ)。
其次，吸引社會資本投入生態(tài)保護修復(fù)缺乏有效機制。由于生態(tài)資源是公共產(chǎn)品，產(chǎn)權(quán)歸屬政府，修復(fù)后土地資源的運營收益因產(chǎn)權(quán)歸屬會優(yōu)先納入地方政府財政收入，一旦早期合作協(xié)議簽署不明晰、或地方政府迫于財政壓力不予兌現(xiàn)承諾，預(yù)期回報將難以實現(xiàn)，導(dǎo)致預(yù)期回報不確定性大。同時生態(tài)保護修復(fù)行業(yè)投資投入大、周期長、見效慢，而企業(yè)融資以間接融資為主，“短貸長投”現(xiàn)象普遍，這些都是企業(yè)的顧慮。
此外，由于供求、定價、合作競爭、激勵約束等市場化機制不健全，我國社會資本，尤其是民企投入國土空間生態(tài)保護修復(fù)的積極性不高，生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展也不成規(guī)模，與黨的十八大以來生態(tài)文明建設(shè)的要求有較大差距，且多數(shù)地方對相關(guān)政策運用不夠，政策紅利釋放不充分。
二、國土空間生態(tài)保護修復(fù)項目融資方式
整體而言，我國生態(tài)修復(fù)項目資金來源較為單一，比較依賴政府的財政收入與間接融資方式中債務(wù)融資端的銀行信貸，近年來直接融資方式中債券和ABS、股權(quán)融資端環(huán)保投資基金等方式有所崛起，但規(guī)模還有待提升。
(一)間接融資
間接融資即資金盈余單位與資金短缺單位之間不發(fā)生直接關(guān)系，而是分別與金融機構(gòu)發(fā)生一筆獨立的交易實現(xiàn)資金融通。國土空間生態(tài)保護修復(fù)項目的間接融資方式包括銀行信貸、債權(quán)投資計劃、融資租賃等。
1、銀行信貸
銀行信貸是國土空間生態(tài)保護修復(fù)項目融資的重要方式，具體指銀行以一定利率將資金借予信貸對象，并通過協(xié)議的方式約定歸還本息的方式和期限。我國信貸發(fā)放機構(gòu)主要分為政策性銀行和商業(yè)銀行兩類。其中，政策性銀行履行政策導(dǎo)向性職能，可為公益性較強、建設(shè)周期較長的項目發(fā)放信貸。商業(yè)銀行近年來通過綠色信貸支持生態(tài)環(huán)保等綠色領(lǐng)域項目建設(shè)規(guī)模逐步擴大，截至2021年一季度末，我國本外幣綠色信貸余額超過13萬億元。
2、債權(quán)投資計劃(保險公司)
債權(quán)投資計劃是指由保險資產(chǎn)管理機構(gòu)等專業(yè)投資機構(gòu)作為發(fā)起人和管理人，發(fā)行債權(quán)投資計劃受益憑證，向保險公司等委托人募集資金，投資市政、環(huán)境保護等行業(yè)重點生態(tài)修復(fù)類基礎(chǔ)設(shè)施項目，按照約定以項目產(chǎn)生現(xiàn)金流支付本金和預(yù)期收益的金融工具。目前，債權(quán)投資計劃是保險公司投資生態(tài)修復(fù)類基礎(chǔ)設(shè)施的最主流方式。
3、融資租賃
融資租賃是指出租人根據(jù)承租人對出賣人、租賃物的選擇，向出賣人購買租賃物提供給承租人使用，并由承租人支付租金的業(yè)務(wù)模式。在此模式下，出租人將與出租資產(chǎn)所有權(quán)的所有風(fēng)險和報酬均轉(zhuǎn)移給承租人。融資租賃兼具融資與融物屬性，在拉動社會投資、加速技術(shù)進步、促進消費增長以及在完善金融市場、優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)、降低金融風(fēng)險方面具有獨特優(yōu)勢，可作為一種生態(tài)修復(fù)項目債務(wù)融資方式。
(二)直接融資
直接融資即無金融中介機構(gòu)介入的資金融通方式。國土空間生態(tài)保護修復(fù)項目的直接融資方式包括發(fā)行債券或資產(chǎn)支持證券、發(fā)行或增發(fā)股票、建立生態(tài)環(huán)境保護基金等方式。
1、債務(wù)融資——發(fā)行債券或資產(chǎn)支持證券
發(fā)行債券可以成為生態(tài)修復(fù)項目的重要融資工具。綠色債券目前已經(jīng)成為我國最主要的綠色金融產(chǎn)品之一，截至2021年一季度末，我國綠色債券累計發(fā)行規(guī)模超過1.2萬億元。
根據(jù)發(fā)行人屬性及監(jiān)管機構(gòu)的不同，債券主要分為由財政部主管的地方政府債券、由人民銀行主管的金融債券、由證監(jiān)會及滬深交易所主管的公司債券及資產(chǎn)支持證券(以下簡稱ABS)、由銀行間市場交易商協(xié)會主管的債務(wù)融資工具及資產(chǎn)支持票據(jù)(以下簡稱ABN)、由國家發(fā)改委主管的企業(yè)債券。
2、股權(quán)融資——股票融資(IPO、增資擴股等)
股票融資作為上市公司融資模式之一，能夠充分調(diào)動社會資本。隨著生態(tài)修復(fù)等環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場化進程加快，環(huán)保產(chǎn)業(yè)潛在的市場空間較大，部分盈利能力較強的大型企業(yè)通過IPO、定向增發(fā)等方式發(fā)行股票，募集資金可用于生態(tài)保護修復(fù)項目。相較于債務(wù)融資，股票籌集資金屬于權(quán)益資本，不擴大企業(yè)財務(wù)杠桿。
3、股權(quán)融資——生態(tài)環(huán)境保護基金
生態(tài)環(huán)境保護基金包括兩大類：公益型基金和投資型基金。公益型基金，是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的成立的非營利性法人。以中華環(huán)境保護基金會為代表，成立于1993年，開展了生態(tài)衛(wèi)生項目、共筑生態(tài)長城項目等一系列公益項目，實現(xiàn)了一定社會效益和環(huán)境效益。而投資型基金，特別是基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，是指專注投資于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的基金，一般由政府、金融機構(gòu)、國有企業(yè)或城投公司等共同合作設(shè)立，基金可以采用債權(quán)、股權(quán)以及“債+股”混合等多種方式投資于生態(tài)修復(fù)類基礎(chǔ)設(shè)施項目。
三、推動國土空間生態(tài)保護修復(fù)項目融資與資金需求解決的政策建議
國土空間生態(tài)保護修復(fù)項目存在較大資金缺口，需要多元化提高資金供給，一方面可以通過綠色金融體系融資，推動多樣的融資方式助力生態(tài)保護修復(fù)項目；另一方面，也有必要大力推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，將生態(tài)保護修復(fù)項目的正外部性轉(zhuǎn)化為實際的盈利能力，滿足融資機構(gòu)對風(fēng)險與收益的要求。
(一)通過綠色金融體系融資
國土空間生態(tài)修復(fù)項目以公益性及準公益性項目為主，本身回報能力有限且周期較長。地方政府通過構(gòu)建綠色金融體系，動員與激勵更多社會資本投入生態(tài)保護修復(fù)行業(yè)，有利于解決生態(tài)保護修復(fù)項目投融資難題，加快我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，也有利于促進環(huán)保、新能源、節(jié)能等領(lǐng)域的技術(shù)進步。建立健全綠色金融體系，需要金融、財政、環(huán)保等政策和相關(guān)法律法規(guī)的配套支持，通過建立適當?shù)募詈图s束機制解決項目環(huán)境外部性內(nèi)部化的問題。同時，也需要金融機構(gòu)和金融市場加大創(chuàng)新力度，通過發(fā)展新的金融工具和服務(wù)手段，解決生態(tài)修復(fù)項目所面臨的期限錯配、信息不對稱、產(chǎn)品和分析工具缺失等問題。從融資方式與工具角度看：
首先，股權(quán)融資方面，在一些推廣的示范項目——上海嘉北郊野公園土地綜合整治項目中，為滿足項目自然資源提質(zhì)增效的大量資金要求，中國人壽、國壽集團等7家企業(yè)共同出資與上海嘉定區(qū)政府設(shè)立有限合伙制城市發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金，投資于嘉北郊野公園生態(tài)環(huán)境建設(shè)等公益性項目，后續(xù)通過獲得少量新增建設(shè)用地指標、土地使用權(quán)予以補償。從中看出，地方政府可以通過與社會資本合作設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、生態(tài)修復(fù)基金等方式滿足生態(tài)修復(fù)項目的大量資金需求，實現(xiàn)資本和資源的整合，提高政府財政資金運作效率。
第二，銀行借貸方面，廣西國家儲備林項目中，國家開發(fā)銀行通過儲備林建設(shè)為儲備林項目提供中長期信貸支持，并建立了“風(fēng)險準備金+林權(quán)抵押+林業(yè)保險”的風(fēng)險防范機制，保障了國家儲備林建設(shè)融資需求。因此，可以通過爭取國內(nèi)外大型政策銀行及商業(yè)銀行中長期借貸助力項目融資。國開行、農(nóng)發(fā)行等政策性銀行、工農(nóng)中建等四大行利率較低，期限較長，且積極支持國家對生態(tài)環(huán)保、國土空間修復(fù)等領(lǐng)域的投融資，通過一定額度的融資支持，能夠幫助項目盡快落地，也降低了社會資本的融資成本，提升了項目整體收益性。
第三，債券方面，成都錦江流域綜合治理項目中，四川省財政廳發(fā)行成都市錦江綠道專項債券助力項目融資。2020年5月，廣東省政府發(fā)行2020年珠江三角洲水資源配置工程專項債券(綠色債券)，用于珠江三角洲水資源配置工程項目建設(shè)。。專項債券期限較長、有助于減輕財政償付壓力，部分盈利能力較強、可形成穩(wěn)定現(xiàn)金流的生態(tài)修復(fù)項目可考慮由地方政府發(fā)行綠色專項債完成融資。
第四，保險公司股權(quán)/債券投資計劃方面，部分生態(tài)修復(fù)項目期限較長且收益穩(wěn)定，能夠滿足險資中長期和穩(wěn)定的投資收益的要求，且保險資金投資生態(tài)修復(fù)類綠色基礎(chǔ)設(shè)施，可在一些層面獲得稅收優(yōu)惠，間接提高其投資回報。如2015年9月頒布的《關(guān)于保險業(yè)支持重大工程建設(shè)有關(guān)事項的指導(dǎo)意見》提及將對保險資金參與的符合規(guī)定投資收益的重大工程建設(shè)按照現(xiàn)行稅法給予稅收優(yōu)惠。
(二)完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制
目前，政府與社會資本合作進行國土空間生態(tài)修復(fù)的模式中，大部分還是采用政府付費或者可行性缺口補助的回報機制，項目自身盈利有限，本質(zhì)上仍較為依賴財政資金開展項目建設(shè)，對政府資金流動性提出了較高要求。市場經(jīng)濟規(guī)則下應(yīng)當注意項目投資盈利性的體現(xiàn)。國土空間生態(tài)保護修復(fù)項目的公益性，需要和自然資源管理中緊俏指標的盈利性掛鉤，加大力度提高市場機制在其中的能動性。建議制定、推廣可交易許可、特許經(jīng)營、配額交易管理的有效體系，合理組合自然資源投資品，拓展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的路徑和方法，提升社會資本參與的積極性。
對于無形生態(tài)資產(chǎn)交易與指標讓渡交易市場，政府可通過制定政策法規(guī)和監(jiān)管制度、建立健全交易場所等方式進一步促進碳匯、水權(quán)等生態(tài)權(quán)益交易市場建設(shè)。通過建立生態(tài)權(quán)益交易市場，參與生態(tài)保護修復(fù)的社會資本將可開發(fā)利用的生態(tài)環(huán)境資源以一定的形式供給市場，同時市場為具有正外部性的環(huán)境權(quán)益定價，社會資本通過參與權(quán)益市場交易將生態(tài)價值變現(xiàn)，獲得收益。在生態(tài)權(quán)益交易市場的建設(shè)過程中需要注意科學(xué)確定進入市場交易的生態(tài)環(huán)境資源權(quán)益品種、合理確定生態(tài)環(huán)境資源權(quán)益的供應(yīng)總量和基準價格、大力發(fā)展生態(tài)權(quán)益市場中介組織、提供形式多樣的市場服務(wù)等。同時，還可推進新增建設(shè)用地指標、地票等指標讓渡交易市場建設(shè)，給予社會資本一定土地資源收益。生態(tài)修復(fù)項目有顯著正外部性，在提升生態(tài)居住環(huán)境的同時，能夠帶動土地增值。政府可以靈活運用土地資源收益，通過土地出讓金凈收益分成等模式，讓社會資本分享生態(tài)改善后的土地增值收益。
在生態(tài)補償方面，建議建立多元化生態(tài)補償機制。一方面，地方政府可以以地方性法規(guī)的形式制定地區(qū)的生態(tài)補償條例，推動政府購買公共性生態(tài)產(chǎn)品，實現(xiàn)“誰保護、誰受益”，并通過各類專項補助資金等支持地區(qū)的生態(tài)保護及基本公共服務(wù)。同時，地方政府可爭取中央專項資金及示范推廣資金用以支持地方項目。另一方面，完善橫向與縱向轉(zhuǎn)移支付模式。在流域治理領(lǐng)域推廣流域上下游生態(tài)補償，在林業(yè)等領(lǐng)域探索森林覆蓋率指標交易，繼續(xù)實施中央天然林補貼，通過橫向縱向轉(zhuǎn)移支付，增加生態(tài)保護地區(qū)的資金來源，使得社會資本得以通過參與生態(tài)修復(fù)工程實施，獲取補貼的方式取得收益。
原標題：IIGF觀點 | 國土空間生態(tài)保護修復(fù)項目融資方式分析及推動資金解決的政策建議