前言：我國固體廢物管理的重要基礎(chǔ)和主要依據(jù)是1995年開始實施的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》(以下簡稱《固體法》)。自《固體法》實施以來，其對我國固體廢物污染防治工作發(fā)揮了積極作用，各項管理制度不斷建立和完善，工業(yè)固體廢物的綜合利用水平、城市垃圾和危險廢物無害化處置水平得到明顯提高。
然而隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，固體廢物產(chǎn)生量逐年上升，引發(fā)的環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境風(fēng)險問題日益突出。特別是黨的十八大以來，國家高度重視生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作，將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”中國特色社會主義總體布局，全社會發(fā)展理念和發(fā)展方式發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，當(dāng)前我國固體廢物管理在制度設(shè)計與實施、政策措施等方面存在不足，已不能滿足新時期以“提高環(huán)境質(zhì)量”為核心的發(fā)展目標(biāo)，對《巴塞爾公約》廢物管理以及美國、歐盟、日本等國家和地區(qū)的固體廢物管理進(jìn)行分析，學(xué)習(xí)其先進(jìn)成果與管理經(jīng)驗，有助于我國固體廢物管理工作的優(yōu)化與提升。
國際固體廢物管理分析
《巴塞爾公約》廢物管理
《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》(簡稱《巴塞爾公約》)是唯一旨在控制危險廢物和其他廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的全球性國際法律文件?！栋腿麪柟s》公約于1989年獲得通過，1992年開始生效?！栋腿麪柟s》通過之時即明確了三大核心宗旨：減量化—將危險廢物的數(shù)量和危險性降至最低;環(huán)境無害化—危險廢物及其他廢物的就近環(huán)境無害化處置;越境轉(zhuǎn)移控制—按環(huán)境無害化管理原則將危險廢物及其他廢物的越境轉(zhuǎn)移減到最低。
隨著社會經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的發(fā)展，21世紀(jì)初期，《巴塞爾公約》履行職能的國際環(huán)境發(fā)生演變：由此前的廢物特別是危險廢物被完全視為一種應(yīng)盡可能限制其轉(zhuǎn)移的環(huán)境危害，轉(zhuǎn)變?yōu)閷U物資源性的逐漸認(rèn)識?！栋腿麪柟s》發(fā)展的重心開始轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)廢物減量化和環(huán)境無害化管理。2011年，《巴塞爾公約》締約方大會第十次會議通過了關(guān)于廢物減量化的重要決定“卡塔赫納宣言”，此后陸續(xù)通過了“卡塔赫納宣言”實施行動路線圖、開發(fā)《廢物預(yù)防和減量技術(shù)準(zhǔn)則》等，積極推進(jìn)各締約方開展廢物預(yù)防和減量。同年，廢物環(huán)境無害化管理被列為促進(jìn)公約成效的重要工具之一，《巴塞爾公約》更加側(cè)重從國家戰(zhàn)略和政策層面指導(dǎo)締約方實施環(huán)境無害化管理。
《巴塞爾公約》發(fā)展中，重視公眾參與，伙伴關(guān)系舉措被確立為實現(xiàn)廢物環(huán)境無害化管理和減量化的重要手段?！栋腿麪柟s》發(fā)展伙伴關(guān)系機(jī)制的目的是，協(xié)助政府和利益相關(guān)方更有效地處理日益嚴(yán)重的需優(yōu)先控制的廢物問題，包括幫助所有利益相關(guān)方加強(qiáng)合作;聯(lián)合專家和決策者制定指導(dǎo)方針并充分利用各方資源;通過合作為廢物環(huán)境無害化管理所需開發(fā)工具和制定戰(zhàn)略降低成本?；锇殛P(guān)系已經(jīng)成為執(zhí)行《巴塞爾公約》戰(zhàn)略框架的重要機(jī)制，移動電話伙伴關(guān)系、計算設(shè)備行動伙伴關(guān)系以及住家廢物伙伴關(guān)系，促進(jìn)《巴塞爾公約》實施取得了積極進(jìn)展。
美國固體廢物管理
發(fā)展歷程。1 9 6 5年，美國國會頒布了第一部有關(guān)固體廢物管理的聯(lián)邦立法《固體廢物處置法案》。1970年通過的《資源回收法案》及1976年通過的《資源保護(hù)和回收法案》(Resource Conservation andRecovery Act，RCRA)分別對《固體廢物處置法案》進(jìn)行了修正。CRA法增加了關(guān)于適當(dāng)處置危險固體廢物的規(guī)定，對原有的固體廢物管理體系進(jìn)行了重新構(gòu)建。此后，被修正的《固體廢物處置法案》，實際上是聯(lián)邦《固體廢物處置法案》與所有后來的修正案的集合體，常被稱為RCRA。
美國《固體廢物處置法案》制定和修正的過程反映了固體廢物管理基本方針從最初重視廢物末端處置向強(qiáng)調(diào)減少廢物和節(jié)約資源的轉(zhuǎn)變。RCRA的主要目標(biāo)是采用環(huán)境安全方式實施危險廢物的削減與管理，在促進(jìn)健康與環(huán)境保護(hù)的同時，以保護(hù)基礎(chǔ)的物質(zhì)資源和能量資源為目標(biāo)。RCRA確定了美國固體廢物管理的新思路，即廢物預(yù)防(源頭削減)、回收利用、焚燒和填埋處置。廢物資源的回收利用是美國各州固體廢物管理計劃中不可缺少的內(nèi)容，是獲取聯(lián)邦政府財政援助的必要條件。
法律框架和主要制度。R C R A是美國固體廢物管理的基礎(chǔ)性法律。美國除國會立法外，聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局還負(fù)責(zé)制定了關(guān)于固體廢物和危險廢物收集、貯存、運(yùn)輸和處置等的系列規(guī)定，形成了較為完善的固體廢物管理的法律體系和管理制度，如分類分級管理和環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策等。
美國RCRA的管理范圍包括一般固體廢物和危險廢物兩大類，實行國家和地方的分級管理：聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局負(fù)責(zé)管理危險廢物，各州政府對非危險廢物進(jìn)行管理，州政府制定的固體廢物管理計劃需經(jīng)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局批準(zhǔn)。同時，為方便危險廢物監(jiān)管，根據(jù)產(chǎn)生量不同，其環(huán)境風(fēng)險產(chǎn)生者應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任也應(yīng)不同的原則，美國環(huán)保署按照每月危險廢物產(chǎn)生量及危害程度，將產(chǎn)生者劃分為3類(大源、小源、豁免小源)，實施差別化管理。此外，隨著對危險廢物風(fēng)險評估能力的不斷提高，美國環(huán)保署認(rèn)為RCRA中相關(guān)法規(guī)對低風(fēng)險的危險廢物實行了過于嚴(yán)格的管理，給社會和危險廢物生產(chǎn)者增加了不必要的、高額的處理處置費(fèi)用，對此于1995年頒布《危險廢物鑒別法規(guī)》對RCRA管理的危險廢物做了部分豁免排除。
為鼓勵固體廢物實現(xiàn)充分利用、控制固體廢物填埋處置對環(huán)境造成的污染，美國在城市固體廢物管理中還廣泛利用市場力量，充分發(fā)揮許可、稅收、抵押等經(jīng)濟(jì)杠桿作用。例如，美國各州普遍實行PAYT(pay-as-youthrow)制度，對居民征收固體廢物收集費(fèi)，促進(jìn)城市固體廢物產(chǎn)生者承擔(dān)其對社會的責(zé)任;美國印第安納州、西澤西州等對需要填埋的城市固體廢物征收填埋費(fèi)/稅，倒逼城市固體廢物的源頭減量和綜合利用。
歐盟廢物管理
發(fā)展歷程。20世紀(jì)80年代，歐盟廢物管理由早期單純處理轉(zhuǎn)向綜合治理戰(zhàn)略，開始重視源頭控制和綜合利用，從而有效控制污染、回收資源，從根本上轉(zhuǎn)變了廢物管理的內(nèi)涵。幾乎所有歐盟成員國在廢物管理上都經(jīng)歷了巨大的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)減量化、資源化和無害化，并將資源化作為廢物處理的最終發(fā)展目標(biāo)，有效提高了物質(zhì)和能源的回收利用。
1 9 7 2年，德國頒布了《廢物處理法》。隨著垃圾焚燒和填埋帶來的環(huán)境問題，政府環(huán)境管理政策的指導(dǎo)思想發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從建設(shè)更多的填埋場和焚燒廠以擴(kuò)大廢物處理能力轉(zhuǎn)向注重廢物源頭減量和循環(huán)利用。1986年，德國頒布了《廢物防止和管理法》，此后又于1994年頒布了《物質(zhì)封閉循環(huán)與廢棄物管理法》。后者強(qiáng)調(diào)廢物首先要減量化，特別是要降低廢物的產(chǎn)生量和有害程度;其次是作為原料再利用或能源再利用;最后只有在當(dāng)前的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件下無法被再利用時，才可以在“保障公共利益的情況下”進(jìn)行“在環(huán)境可承受能力下的安全處置”。
為增加廢物回收和再利用比重，歐盟委員會特別強(qiáng)調(diào)廢物管理中的循環(huán)經(jīng)濟(jì)原則和零廢棄理念。目前，歐盟廢物管理戰(zhàn)略確立了“廢物分級”的處理體系，即遵循“預(yù)防或減量—重復(fù)使用—循環(huán)利用—堆肥—處置”的順序，強(qiáng)調(diào)資源化是廢物處理的首選方式和最終發(fā)展目標(biāo);并將管理目標(biāo)向物質(zhì)產(chǎn)生的源頭減量化延伸，全面且綜合地考慮廢物管理的每個階段，通過對物質(zhì)“從搖籃到墳?zāi)埂钡恼麄€生命周期管理，實現(xiàn)物質(zhì)產(chǎn)生、流通、消費(fèi)的全過程良性循環(huán)。
法律框架和主要制度。歐盟廢物管理法規(guī)體系由條例、指令、決定等構(gòu)成。1975年歐盟理事會頒布的《廢物框架指令》(75/442/EEC)是歐盟固體廢物管理的基礎(chǔ)，此外配套有《廢油處置指令》《包裝廢物指令》《廢汽車指令》《廢物焚燒指令》《廢物填埋指令》等多項專項法規(guī)。
歐盟廢物管理中不僅運(yùn)用法律和行政手段，而且輔以稅收、財政補(bǔ)貼等諸多經(jīng)濟(jì)手段，實現(xiàn)了多種政策工具的結(jié)合，從而使廢物管理的各項制度得以貫徹實施。歐盟廢物管理大部分是以成員國各地政府財政投入為主，結(jié)合以政府許可形式引入的社會資本這一融資渠道，為廢物的綜合管理提供了資金保障。對此，歐盟制定了較為全面的固體廢物稅收政策，如城市廢物收集費(fèi)和廢物填埋費(fèi)/稅、對包裝物等具有潛在環(huán)境污染的產(chǎn)品征收包裝費(fèi)/稅等，有利于政府的宏觀調(diào)控、促使生產(chǎn)者采用先進(jìn)技藝，進(jìn)而優(yōu)化消費(fèi)模式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
廢物管理是一項系統(tǒng)的綜合工程，需要全社會的共同努力。在歐盟，不只是政府和企業(yè)，各公民團(tuán)體以及普通民眾對歐盟環(huán)境法律、政策的制定均有重要影響，如在推行新的廢物管理指令時，政府十分重視對公眾意見的采集與反饋。歐盟較強(qiáng)的公眾環(huán)保理念使廢物分類得以充分的開展，降低了后端廢物處理的難度與成本，有效實現(xiàn)了廢物資源的再利用。
日本廢物管理
發(fā)展歷程。1 9 7 0年，日本頒布《廢物處理和公共清潔法》，確立了國內(nèi)廢物管理的主要法律依據(jù)。20世紀(jì)9 0年代之前，日本廢物管理的方式以末端處理為主。隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長以及相應(yīng)產(chǎn)生的廢物環(huán)境問題，日本提出了有效利用資源并循環(huán)使用的政策，其主要目的是削減處置固體廢物的數(shù)量，改變“大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量廢棄”型的社會現(xiàn)狀。2000年，日本頒布了《循環(huán)型社會形成推進(jìn)基本法》，提出了建立循環(huán)型經(jīng)濟(jì)社會的根本原則，即在確保預(yù)防廢物產(chǎn)生、再生資源循環(huán)利用和廢物合理處置的基礎(chǔ)上，抑制天然資源的消費(fèi)、最大限度地減少環(huán)境的負(fù)荷，將并廢物循環(huán)利用對策優(yōu)先順序法定化，即抑制產(chǎn)生、再使用、再生利用、熱回收、適當(dāng)處置。
法律框架和主要制度。日本廢物管理相關(guān)法律體系可以分為三個層面：第一層指基本法，即《循環(huán)型社會形成推進(jìn)基本法》;第二層指綜合性法律，廢物合理處置和再生資源循環(huán)利用分別由《廢物處理和公共清潔法》和《資源有效利用推進(jìn)法》具體管理;第三層指與綜合性法律配套的專項法，如圖1。
圖1 日本固體廢物管理相關(guān)法律體系圖
根據(jù)《廢物處理和公共清潔法》，日本將廢物分為一般廢物和產(chǎn)業(yè)廢物，實行不同層級地方政府的分級管理：一般廢棄物由市町村負(fù)責(zé)制定處理計劃和監(jiān)督管理，產(chǎn)業(yè)廢物回收運(yùn)輸、處理處置行業(yè)由都道府縣進(jìn)行許可和指導(dǎo)監(jiān)督。
此外，經(jīng)濟(jì)政策和公眾參與也是日本廢物管理的重要手段。回收處理收費(fèi)制度普遍應(yīng)用于汽車、家電和城市廢物等方面：對汽車采取預(yù)先付費(fèi)方式，即在購買汽車時就預(yù)先交付報廢費(fèi)用，包括汽車破碎殘渣、安全氣囊、氟利昂的處理費(fèi);根據(jù)《家用電器再生利用法》，電視機(jī)、空調(diào)器、電冰箱、洗衣機(jī)的消費(fèi)者也必須繳納廢家電處理費(fèi);城市廢物方面，采取廢物處理費(fèi)和稅并存模式，通過強(qiáng)制使用收費(fèi)袋和處理票的方式收取生活垃圾處理費(fèi)，部分地方政府還對產(chǎn)業(yè)廢物課稅。公眾參與下，日本生活垃圾分類是公認(rèn)的全球典范。
國際固體廢物管理經(jīng)驗及對我國的啟示
發(fā)達(dá)國家固體廢物管理的法律體系和發(fā)展模式雖然不盡相同，但是在管理理念和相關(guān)舉措方面又體現(xiàn)出諸多相似之處。
國際固體廢物管理經(jīng)驗
管理理念方面。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及對廢物資源性看法的轉(zhuǎn)變，國際公約和發(fā)達(dá)國家均表現(xiàn)出了由末端治理轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)源頭控制和資源保護(hù)的全過程固體廢物管理的蛻變和發(fā)展。當(dāng)前，發(fā)達(dá)國家固體廢物管理的主要考核指標(biāo)已不再是排放標(biāo)準(zhǔn)，而是固體廢物的產(chǎn)生減少率和回收再生率，具體表現(xiàn)在：將固體廢物管理的主要環(huán)節(jié)(源頭減量、再生循環(huán)和處置)作為全過程無害化管理的重點(diǎn)，而不僅是處置的無害化;將源頭減量作為優(yōu)先手段，而不是無害處置;以資源保護(hù)或資源循環(huán)為基本目標(biāo)，而不僅是污染防治。
管理舉措方面。分類分級、環(huán)境經(jīng)濟(jì)、公眾參與等多種靈活的管理手段被普遍應(yīng)用于國際公約和發(fā)達(dá)國家的固體廢物管理工作，有力地保障了管理戰(zhàn)略的有效執(zhí)行和監(jiān)管。例如，美國對危險廢物分類和部分豁免的管理制度，美國和日本由不同層級政府部門分別管理危險廢物/工業(yè)廢物和一般廢物的分級模式，體現(xiàn)了風(fēng)險控制的原則，減少了危險廢物管理的成本和難度;美國、歐盟和日本采用的城市固體廢物處理費(fèi)和稅等經(jīng)濟(jì)政策，既為廢物末端治理提供資金保障又反向作用于廢物的源頭減量和回收利用，實現(xiàn)了環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏。
國際固體廢物管理對我國的啟示
推動固體廢物源頭減量。目前我國固體廢物立法仍主要關(guān)注固體廢物產(chǎn)生后的污染防治，停留在末端治理的思路和事后補(bǔ)救階段，工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量仍處于高位運(yùn)行階段，固體廢物管理的嚴(yán)峻形勢并未從根本上得到解決?！霸搭^減量”是最為經(jīng)濟(jì)高效、環(huán)境友好的固體廢物處理方式。建議積極開展《固體法》等相關(guān)法律法規(guī)修訂與完善，明確固體廢物全過程管理的優(yōu)先次序，落實固體廢物產(chǎn)生者的主體責(zé)任，在工業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)推行清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，在居民消費(fèi)和生活環(huán)節(jié)提倡綠色消費(fèi)和生活，盡可能在源頭減少固體廢物的產(chǎn)生。
強(qiáng)化固體廢物風(fēng)險防控。我國固體廢物種類多，考慮到廢物產(chǎn)生、貯存和處置現(xiàn)狀，現(xiàn)有設(shè)施和技術(shù)水平以及資金投入，不可能對所有類型的固體廢物進(jìn)行同等管理。建議以有毒物質(zhì)全過程控制為重點(diǎn)，對產(chǎn)生量大和危害性大的固體廢物、產(chǎn)生行業(yè)和地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)或優(yōu)先監(jiān)管，從全生命周期考慮實施“主動式”風(fēng)險防控，并探索通過部分物質(zhì)豁免、國家和地方政府分級管理等可控方案優(yōu)化固體廢物分類分級管理體系。
運(yùn)用綠色環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。我國固體廢物相關(guān)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策尚不完善，未能充分發(fā)揮對環(huán)境質(zhì)量改善的調(diào)控效用。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策作為一種調(diào)控環(huán)境行為的政策工具，被視為綠色發(fā)展的重要手段和核心內(nèi)容。建議充分應(yīng)用財稅、綠色采購等多種經(jīng)濟(jì)手段，推動固體廢物管理和綜合利用產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。根據(jù)固體廢物的種類、危害性、產(chǎn)生量和管理需求，在廢物產(chǎn)生環(huán)節(jié)，針對某種固體廢物征收環(huán)境稅，促使固體廢物產(chǎn)生者采取措施從源頭減少廢物產(chǎn)生;在廢物資源利用環(huán)節(jié)，加大財稅政策的支持力度，將符合條件的廢物綜合利用納入勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄;在再生產(chǎn)品推廣環(huán)節(jié)，將符合質(zhì)量和環(huán)保要求的產(chǎn)品優(yōu)先納入政府綠色采購。
提高公眾環(huán)保意識和參與。當(dāng)前我國公眾的環(huán)保期盼與日俱增，參與范圍和程度在擴(kuò)大和加深，然而有關(guān)固體廢物特別是危險廢物的科學(xué)認(rèn)識還相對薄弱，鄰避效應(yīng)已經(jīng)成為阻礙部分地區(qū)廢物處置設(shè)施發(fā)展的核心問題。公眾的正確理解和積極參與是固體廢物立法順利實施的重要前提。建議開展形式多樣的宣傳教育，積極利用媒體發(fā)布等，科普固體廢物相關(guān)知識，動員公眾積極踐行垃圾分類、廢物利用等綠色生活方式;推進(jìn)環(huán)境信息公開，保障公眾知情權(quán)，加強(qiáng)社會監(jiān)督;拓寬公眾參與渠道，凝聚各利益相關(guān)方，形成固體廢物污染治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的合力。
來源:化學(xué)品和廢物國際公約區(qū)域履約 作者:李金惠等
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