公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金(簡稱基礎(chǔ)設(shè)施REITs)是指依法向社會投資者公開募集資金形成基金財產(chǎn)，通過基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)支持證券等特殊目的載體持有基礎(chǔ)設(shè)施項目，由基金管理人等主動管理運營上述基礎(chǔ)設(shè)施項目，并將產(chǎn)生的絕大部分收益分配給投資者的標準化金融產(chǎn)品。2021年5月，上交所、深交所審核通過9只基礎(chǔ)設(shè)施REITs產(chǎn)品；6月，9只產(chǎn)品在滬深交易所正式掛牌上市，中國公募REITs市場正式誕生；11月底，第二批2只REITs產(chǎn)品也正式公開發(fā)售。
從目前公募REITs聚焦地域看，無論是京津冀、長三角還是粵港澳大灣區(qū)，都市圈的可持續(xù)建設(shè)發(fā)展都離不開城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施的應(yīng)用推廣，而REITs產(chǎn)品在都市圈可持續(xù)發(fā)展中將起到助力項目融資、規(guī)范項目監(jiān)管等一系列作用。從公募REITs聚焦行業(yè)看，無論是生態(tài)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施，還是能源基礎(chǔ)設(shè)施中光伏、風(fēng)電等新能源基礎(chǔ)設(shè)施，均是本次REITs試點囊括的重點行業(yè)。中國REITs試點的推動將進一步支持綠色基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)、運營和發(fā)展。本文將對中國REITs政策進展情況進行梳理，并提出REITs試點助力綠色基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)展的政策建議。
一、中國推動REITs發(fā)展的政策歷程
自2005年開始，中國REITs發(fā)展的政策歷程大致經(jīng)歷了三個階段：
2005年-2014年為起步階段，這一階段開始提出REITs概念，并推動試點。2005年10月，在全國商業(yè)地產(chǎn)調(diào)查組向國務(wù)院遞交的全國商業(yè)地產(chǎn)調(diào)查報告中，商務(wù)部提出要“開放國內(nèi)REITs融資渠道”的建議,這是部委建議中首次提出開展REITs。2008-2009年，國務(wù)院、央行、證監(jiān)會發(fā)文推動房地產(chǎn)投資信托基金試點。如2008年12月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于當(dāng)前金融促進經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》提出開展房地產(chǎn)投資信托基金試點，拓寬房地產(chǎn)企業(yè)融資渠道等政策；但后續(xù)面對金融危機，出于防范風(fēng)險的考量和對地產(chǎn)市場的審慎，REITs推進停滯。
2014年-2019年，隨著首單類REITs產(chǎn)品發(fā)行，中國市場進入類REITs發(fā)展階段。2014年9月，央行、銀監(jiān)會發(fā)布文件再度推動房地產(chǎn)投資信托基金試點；同年，國內(nèi)首單類REITs“中信啟航專項資產(chǎn)管理計劃”在深交所綜合交易平臺掛牌交易。2015年1月，住建部發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的指導(dǎo)意見》，提出推進房地產(chǎn)投資信托基金試點。通過發(fā)行REITs，充分利用社會資金，進入租賃市場，多渠道增加住房租賃房源供應(yīng)。
2016年3月，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)展改革委關(guān)于2016年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知》提出，支持開展基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化試點，研究制定房地產(chǎn)投資信托基金規(guī)則，積極推進試點。同年12月，國家發(fā)改委、證監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于推進傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施政府和社會資本合作(PPP)項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，推動不動產(chǎn)投資信托基金，充分依托資本實施積極推進符合條件的PPP項目通過資產(chǎn)證券化的方式實現(xiàn)市場化融資，從而進一步支持傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。2017年6月，財政部、中國人民銀行、證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范開展政府和社會資本合作項目資產(chǎn)證券化有關(guān)事宜的通知》，推動不動產(chǎn)投資信托基金發(fā)展，鼓勵各類市場資金投資PPP項目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。2019年1月，上海證券交易所表示進一步深化債券產(chǎn)品創(chuàng)新，推動公募REITs試點，公募REITs試點階段正式開啟。
自2020年起，中國公募REITs市場加速建設(shè)并實質(zhì)推進。2020年4月，證監(jiān)會、國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進基礎(chǔ)設(shè)施不動產(chǎn)投資信托基金試點相關(guān)工作的通知》，明確基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點的基本原則、試點項目要求和試點工作安排。2020年8月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金(REITs)試點項目申報工作的通知》，證監(jiān)會發(fā)布《公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金指引(試行)》，推進基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點，同時明確聚焦的重點地區(qū)、行業(yè)，并且對試點項目提出要求。
之后2021年1月，上海證券交易所、深圳證券交易所分別發(fā)布《上海證券交易所公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金(REITs)業(yè)務(wù)辦法(試行)》、《深圳證券交易所公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金(REITs)業(yè)務(wù)辦法(試行)》等文件，明確了基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs的業(yè)務(wù)流程、審查標準和發(fā)售流程。中國證券業(yè)協(xié)會發(fā)布《公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金網(wǎng)下投資者管理細則》，規(guī)范網(wǎng)下投資者參與基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs網(wǎng)下詢價和認購業(yè)務(wù)。4月，上交所、深交所公布關(guān)于REITs業(yè)務(wù)辦理指南，《上海證券交易所公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金(REITs)業(yè)務(wù)指南第1號——發(fā)售上市業(yè)務(wù)辦理》、《深圳證券交易所公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金業(yè)務(wù)指南第1號——發(fā)售上市業(yè)務(wù)辦理》等文件發(fā)布，對辦理REITs的發(fā)售與上市等相關(guān)業(yè)務(wù)、市場參與人參與REITs基金詢價和發(fā)售進行指導(dǎo)、提供參考。6月，首批基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs產(chǎn)品在滬深交易所正式掛牌上市。7月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于進一步做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金(REITs)試點工作的通知》，進一步推動完善REITs試點的建設(shè)工作，包括擴大試點區(qū)域、增加試點行業(yè)、細化基本要求等。
中國REITs發(fā)展歷程
另外，中央、地方政府出臺的部分政策文件、省市區(qū)域的遠景規(guī)劃也將REITs列為重要內(nèi)容之一，推動REITs在重點省份、城市與行業(yè)的應(yīng)用和推廣。部分核心一、二線城市如北京、上海、成都、蘇州也相繼推出促進本市及所在區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施REITs發(fā)展的政策或?qū)嵤┐胧?，?gòu)建本市基礎(chǔ)設(shè)施REITs發(fā)展工作體系，推動地方基礎(chǔ)設(shè)施REITs健康持續(xù)發(fā)展。
中央、地方部分政策文件、遠景規(guī)劃提及REITs的相關(guān)內(nèi)容
二、中國REITs試點對綠色基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的支持作用
目前，經(jīng)過多次文件更新，REITs試點基本確定了試點聚焦的區(qū)域、行業(yè)，也明確了項目標準；其中體現(xiàn)了REITs作為創(chuàng)新金融產(chǎn)品對綠色基礎(chǔ)設(shè)施項目的支持作用。
聚焦區(qū)域而言，目前全國各地區(qū)符合條件的項目均可申報，重點支持位于京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、海南全面深化改革開放、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施項目。無論是京津冀、長三角還是粵港澳大灣區(qū)，都市圈的可持續(xù)建設(shè)發(fā)展都離不開城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施的應(yīng)用推廣，而REITs產(chǎn)品在都市圈可持續(xù)發(fā)展中將起到助力項目融資、規(guī)范項目監(jiān)管、讓各類投資者享受優(yōu)質(zhì)項目良好回報等一系列作用。需要額外補充的是，在地域方面，還特別提及重點支持黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，表明REITs產(chǎn)品在未來對區(qū)域生態(tài)建設(shè)將發(fā)揮愈加重要的支持作用。
聚焦行業(yè)而言，REITs試點以基礎(chǔ)設(shè)施補短板和新基建項目為主，包括交通市政和生態(tài)環(huán)保等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。此外，在7月最新發(fā)布的《關(guān)于進一步做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金(REITs)試點工作的通知》中，新增清潔能源、保障房、水利、旅游等基礎(chǔ)設(shè)施，REITs試點行業(yè)進一步擴大。無論是生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施，還是能源基礎(chǔ)設(shè)施中光伏、風(fēng)電等新能源基礎(chǔ)設(shè)施，均在本次REITs試點聚焦的行業(yè)，而這些行業(yè)具有支持污染防治和推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)綠色低碳化的作用，REITs產(chǎn)品將有效推動綠色基礎(chǔ)設(shè)施項目的再融資、規(guī)范管理。
三、中國REITs試點助力綠色基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)展的政策建議
中國的REITs發(fā)展還面臨稅收支持政策缺失、人才儲備和專業(yè)能力建設(shè)不足等問題；此外，綠色基礎(chǔ)設(shè)施項目也存在項目質(zhì)量不高、回報有限、對投資人吸引力不足等問題。針對這些問題，本文建議從以下幾個方面進行改善，進一步推動中國REITs試點助力綠色基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)展：
第一，建議推出有利于REITs產(chǎn)品發(fā)行推廣的稅收政策。稅收支持政策是REITs區(qū)別于其他投資工具的重要制度優(yōu)勢，對公募REITs的推行起著重要作用。目前，REITs產(chǎn)品設(shè)立、運營到退出環(huán)節(jié)所涉及的增值稅和企業(yè)所得稅在大部分子環(huán)節(jié)均需按規(guī)繳納，不僅沒有針對激勵REITs發(fā)展的稅收優(yōu)惠，在部分環(huán)節(jié)還存在重復(fù)征稅的問題。對于本就回報相對有限的以綠色基礎(chǔ)設(shè)施項目為底層資產(chǎn)的REITs產(chǎn)品，其由于重復(fù)征稅回報率會進一步拉低，對投資人吸引力更為有限。
REITs的運作主要包括三個環(huán)節(jié)：即設(shè)立(資產(chǎn)重組、股權(quán)轉(zhuǎn)讓)環(huán)節(jié)、持有運營環(huán)節(jié)和退出環(huán)節(jié)，涉及的稅種包括：印花稅、企業(yè)所得稅、契稅、增值稅等。其中，基礎(chǔ)設(shè)施REITs面臨的稅收問題主要是資產(chǎn)重組環(huán)節(jié)涉及的土地增值稅和股權(quán)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)涉及的企業(yè)所得稅。設(shè)立REITs通常需對基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)進行資產(chǎn)重組，并被視為交易行為，需繳納相關(guān)稅費。如果涉及土地轉(zhuǎn)讓的，原則上則應(yīng)當(dāng)征收土地增值稅。而在部分國家，對于REITs底層資產(chǎn)的契稅、印花稅等稅種有減免，在我國針對REITs底層資產(chǎn)的稅收減免缺失。
REITs持續(xù)經(jīng)營期間，項目公司主要繳納運營基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)所產(chǎn)生的增值稅及附加、所得稅。盡管對于污水處理等綠色基礎(chǔ)設(shè)施項目，稅收有部分優(yōu)惠，但國外針對分紅的基礎(chǔ)設(shè)施運營收入部分還有更多的稅費減免，如日本、新加坡對收入分紅部分免稅，在我國沒有針對分紅的稅收減免。且在運營環(huán)節(jié)，項目公司取得運營收入需按規(guī)定繳納企業(yè)所得稅，項目公司將利潤分配給機構(gòu)投資者后，由于機構(gòu)投資者取得的稅后分配不屬于直接投資，不能享受免稅優(yōu)惠，導(dǎo)致重復(fù)繳納企業(yè)所得稅。目前，美國、新加坡和香港均給予REITs不同程度的所得稅豁免以避免重復(fù)征稅，而在中國重復(fù)征稅的問題依然存在。
我國REITs稅收匯總表（資料來源：《中國REITs市場建設(shè)》）
因此，建議推出有利于REITs產(chǎn)品發(fā)行推廣的稅收政策。REITs各個環(huán)節(jié)的交易都可能涉及到稅收問題，試點階段可以借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗，盡快出臺針對我國基礎(chǔ)設(shè)施REITs產(chǎn)品的具體稅收政策。此外，對于以綠色基礎(chǔ)設(shè)施為底層資產(chǎn)發(fā)行的REITs產(chǎn)品，可參考《公共基礎(chǔ)設(shè)施項目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》的稅收支持政策；在持有環(huán)節(jié)避免重復(fù)征稅外，通過稅費減免鼓勵機構(gòu)與個人投資者長期持有REITs產(chǎn)品(如達到一定持有年限免去分紅收益的所得稅等)。
值得關(guān)注的是，在北京、上海、成都等城市發(fā)布的REITs推動政策或?qū)嵤┐胧┮呀?jīng)開始關(guān)注REITs稅收問題，并出臺了針對性地稅收支持政策助力REITs發(fā)行與持有。包括對基礎(chǔ)設(shè)施REITs項目相關(guān)稅收問題開辟稅務(wù)咨詢綠色通道；在資產(chǎn)重組環(huán)節(jié)產(chǎn)生稅費予以優(yōu)惠；在運營期對項目公司及管理機構(gòu)經(jīng)營所得予以所得稅優(yōu)惠；在分紅環(huán)節(jié)對于投資者分紅予以所得稅優(yōu)惠等。
表3 主要城市REITs稅收支持政策
第二，提升REITs領(lǐng)域的能力建設(shè)。目前中國REITs市場方興未艾，REITs產(chǎn)品從成立、運營再到清算退出涉及金融、會計、法律、基礎(chǔ)設(shè)施投資等多個領(lǐng)域，公募基金、評估機構(gòu)與第三方服務(wù)金融機構(gòu)相關(guān)人才儲備與專業(yè)能力建設(shè)不足。特別對于綠色基礎(chǔ)設(shè)施項目存在一定的運營管理難度與項目跟蹤評估難度，存續(xù)期項目管理體系、產(chǎn)品估值體系、風(fēng)險評估與評級體系也還需要構(gòu)建。
因此，建議加強對REITs參與機構(gòu)的專業(yè)化培訓(xùn)，加大對綠色基礎(chǔ)設(shè)施項目投資、運營管理機構(gòu)的培育，提高其資產(chǎn)管理運營能力。同時，充分發(fā)揮會計師事務(wù)所、評級機構(gòu)、高校研究機構(gòu)、綠色研究院等第三方專業(yè)服務(wù)機構(gòu)的作用，在REITs產(chǎn)品設(shè)立、綠色基礎(chǔ)設(shè)施底層資產(chǎn)的持有運營、退出環(huán)節(jié)提供審計、咨詢、評估、法律等多方面的專業(yè)服務(wù)，促進REITs市場發(fā)展，助力綠色基礎(chǔ)設(shè)施項目再融資。
第三，創(chuàng)造有利于綠色基礎(chǔ)設(shè)施項目發(fā)行REITs產(chǎn)品的市場環(huán)境。不少綠色基礎(chǔ)設(shè)施項目以準公益性為主，項目整體回報有限，對投資人吸引力不足；此外，部分綠色基礎(chǔ)設(shè)施項目信息披露不健全，整體質(zhì)量不高。而REITs市場本身相對健全的信息披露制度具備監(jiān)督與價值發(fā)現(xiàn)的功能，能夠倒逼綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營、投資商對項目的擇優(yōu)選擇、規(guī)范實施，進一步提升項目質(zhì)量。
因此，一方面可以參考綠色債券，出臺激勵政策，鼓勵地方政府對于以綠色基礎(chǔ)設(shè)施為底層資產(chǎn)發(fā)行REITs產(chǎn)品的發(fā)行人給予補貼，在申請中央預(yù)算內(nèi)投資專項補助、地方政府專項債券方面給予優(yōu)先支持。另一方面，進一步完善REITs市場建設(shè)，加大投資人保護力度與監(jiān)管制度安排，同時做好綠色基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的信息披露，加強投資人對底層資產(chǎn)的了解，減少信息不對稱，提升綠色基礎(chǔ)設(shè)施REITs的吸引力。
另外，2021年11月人民銀行推出碳減排支持工具，以支持清潔能源、節(jié)能環(huán)保、碳減排技術(shù)等重點領(lǐng)域的發(fā)展。包括風(fēng)電、光伏、智能電網(wǎng)等清潔能源項目既屬于碳減排工具的支持領(lǐng)域，也是REITs試點的鼓勵范圍。對于綠色基礎(chǔ)設(shè)施項目，建設(shè)期可以通過碳減排支持工具、綠色債券等獲得較低成本的建設(shè)期債務(wù)資金；達到穩(wěn)定運營期后，再通過REITs上市再融資，形成具有示范性的綠色項目投融資退出路徑。一方面可以豐富資金來源、拓寬融資路徑、降低財務(wù)費用與負債率、提升周轉(zhuǎn)效率、盈利能力與流動性、實現(xiàn)商業(yè)模式的綠色良性循環(huán)；另一方面，碳減排工具獨特的保障機制——碳減排數(shù)據(jù)核算與信息披露要求也可以減少信息不對稱，為日后REITs產(chǎn)品推動環(huán)境信息披露與ESG評級、助力實現(xiàn)碳達峰碳中和奠定基礎(chǔ)。
原標題：IIGF觀點 | 中國REITs試點對綠色基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的支持作用及政策建議