2021年作為“十四五”的開局之年，也是政策發(fā)布的重要年份，國家及相關(guān)部委層面共頒布生態(tài)環(huán)境相關(guān)領(lǐng)域政策性文件105項，其中中共中央、國務院層面發(fā)布文件14項，相關(guān)部委發(fā)布文件91項，整體呈現(xiàn)“數(shù)量多、分量足、重點明確”的特點。各省(區(qū)、市)也紛紛出臺本省“十四五”期間生態(tài)環(huán)境發(fā)展的規(guī)劃類文件。
環(huán)境商會聯(lián)合和君咨詢生態(tài)環(huán)保事業(yè)部在歲末推出《2021年生態(tài)環(huán)境政策分析》專題報告，試圖從產(chǎn)業(yè)和企業(yè)視角，對2021年生態(tài)環(huán)境相關(guān)政策進行梳理、盤點和分析、總結(jié)，以期通過政策的走向展望未來生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向，對業(yè)內(nèi)企業(yè)的未來發(fā)展和戰(zhàn)略制定提供參考，敬請關(guān)注。
系列分析之一近日已發(fā)布，詳情請點擊：2021年生態(tài)環(huán)境政策分析(一)：轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推進“雙碳”目標。
此為系列分析之二--基于分區(qū)管控和價值實現(xiàn)機制的生態(tài)修復與保護。
當前階段生態(tài)環(huán)保主要市場需求由之前的點狀污染治理向一定區(qū)域范圍的綜合生態(tài)修復與保護轉(zhuǎn)變已經(jīng)是業(yè)內(nèi)的普遍共識，但就目前生態(tài)修復與保護項目而言，缺少修復結(jié)果性標準和鼓勵社會資本參與的合理商業(yè)模式成為制約該領(lǐng)域發(fā)展的兩大瓶頸，也在某種程度上造成了之前一段時間該領(lǐng)域的諸般亂象。針對上述兩大瓶頸，2021年國家層面先后出臺了兩個基礎性文件。
1 解決兩個發(fā)展瓶頸
在修復與保護標準方面，11月19日生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于實施“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的指導意見(試行)》(環(huán)環(huán)評〔2021〕108號)，要求各省到2023年建立相對完善的“三線一單”(生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度，建立更新調(diào)整、跟蹤評估、成果數(shù)據(jù)共享服務等機制，建立相對完善的數(shù)據(jù)共享與應用系統(tǒng)服務功能，同時推動上述制度、機制、功能在在規(guī)劃編制、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級、環(huán)境準入等領(lǐng)域的實施應用。這一文件是在《關(guān)于加快實施長江經(jīng)濟帶11省(市)及青海省“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的指導意見》(環(huán)環(huán)評〔2019〕99號)試點和36個“三線一單”落地應用案例基礎上的全國性推廣?？梢韵胍?，這一制度的確立，將為未來全國范圍內(nèi)開展差異化、精準化生態(tài)環(huán)境修復與保護，明確相應標準奠定堅實基礎，也將成為業(yè)內(nèi)企業(yè)開展區(qū)域布局、開拓區(qū)域市場的指引。
在商業(yè)模式方面，4月26日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》(國務院公報2021年第14號，以下簡稱《14號公報》)，是在總結(jié)各地大量探索(詳見《生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)典型案例(第一批)》(自然資辦函〔2020〕673號))基礎上，對如何從制度層面破解綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的瓶頸制約的系統(tǒng)性闡述，可以認為是“十四五”期間鼓勵和規(guī)范生態(tài)保護與修復領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。
《14號公報》提出了四個方面戰(zhàn)略取向：培育經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展新動力、塑造城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局、引領(lǐng)保護修復生態(tài)環(huán)境新風尚、打造人與自然和諧共生新方案。由此可以看出，建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的目標，是仍然要以經(jīng)濟發(fā)展，尤其是農(nóng)村和生態(tài)地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，為根本目標，但不是以過去粗放的、以犧牲環(huán)境為代價的方式發(fā)展經(jīng)濟，而是要對接城鄉(xiāng)地域資源差異，通過顯化生態(tài)產(chǎn)品價值的方式發(fā)展經(jīng)濟，這既滿足了城市地區(qū)對美好生活的需要，又解決了農(nóng)村地區(qū)不平衡不充分問題，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、共同富裕，也就完成了“綠水青山就是金山銀山”的轉(zhuǎn)變。
《14號公報》圍繞如何建立健全的問題提出了6大機制建設方向：調(diào)查監(jiān)測機制、價值評價機制、經(jīng)營開發(fā)機制、保護補償機制、價值實現(xiàn)保障機制和價值實現(xiàn)推進機制，從產(chǎn)業(yè)的視角來看，涵蓋了生態(tài)產(chǎn)品項目從策劃開發(fā)到建設運營的全生命周期。
作為促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心，中共中央辦公廳、國務院辦公廳圍繞“保護補償機制”發(fā)布了《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》(國務院公報2021年第27號)，明確“十四五”期間要改革完善“以生態(tài)保護成本為主要依據(jù)的分類補償制度”“以提升公共服務保障能力為基本取向的綜合補償制度”和“以受益者付費原則為基礎的市場化、多元化補償格局”，并明確了各項制度建設的具體內(nèi)容和措施。而后財政部和發(fā)改委出臺了兩個配套性試點支持文件，一是《支持長江全流域建立橫向生態(tài)保護補償機制的實施方案》(財資環(huán)〔2021〕25號)，明確“每年從水污染防治資金中安排一部分資金作為引導和獎勵資金”對長江流域干流11個省、支流8個省進一步健全完善流域橫向生態(tài)保護補償機制，加大生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境保護和治理修復力度進行支持；二是《關(guān)于加快推進洞庭湖、鄱陽湖生態(tài)保護補償機制建設的指導意見》(發(fā)改振興〔2021〕750號)，明確在“兩湖”流域充分發(fā)揮市場配置作用，鼓勵與引導社會資本參與濕地保護修復、濕地公園建設，所在地政府積極探索流域生態(tài)保護補償?shù)男路绞?，加快研究簽訂湖泊生態(tài)保護補償協(xié)議，開展湖泊水流自然資源確權(quán)登記，構(gòu)建環(huán)境權(quán)益交易市場等一系列具體措施。
2 鼓勵社會資本參與
在此基礎上，國家開始鼓勵和支持社會資本參與。國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》(國辦發(fā)〔2021〕40號)，提出“鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復項目投資、設計、修復、管護等全過程，圍繞生態(tài)保護修復開展生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、技術(shù)服務等活動，對區(qū)域生態(tài)保護修復進行全生命周期運營管護”“重點鼓勵和支持社會資本參與以政府支出責任為主(包括責任人滅失、自然災害造成等)的生態(tài)保護修復”，明確指出社會資本可以“采取‘生態(tài)保護修復+產(chǎn)業(yè)導入’方式，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)；對投資形成的具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的生態(tài)系統(tǒng)，申請核證碳匯增量并進行交易；通過經(jīng)政府批準的資源綜合利用獲得收益等”方式獲得收益，同時明確給予產(chǎn)權(quán)激勵、資源利用、財稅支持、金融扶持等支持政策。在此之前生態(tài)環(huán)境部會同發(fā)改委和國開行已經(jīng)批復了第一批36個生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)(EOD)模式試點項目(《關(guān)于同意開展生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)(EOD)模式試點的通知》(環(huán)辦科財函〔2021〕201號))，并開始啟動第二批試點推薦工作(《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知》(環(huán)辦科財函〔2021〕468號))。
3 重點生態(tài)修復方向
有了機制的保障，國家也陸續(xù)明確了生態(tài)修復與保護的重點區(qū)域和方向，《關(guān)于加強草原保護修復的若干意見》(國辦發(fā)〔2021〕7號)、《關(guān)于科學綠化的指導意見》(國辦發(fā)〔2021〕19號)、《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》(國務院公報2021年第30號)、《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案(2021—2025年)》(國務院公報2021年第35號)、《關(guān)于加強長江經(jīng)濟帶重要湖泊保護和治理的指導意見》(發(fā)改地區(qū)〔2021〕1617號)、《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十四五”規(guī)劃》(發(fā)改地區(qū)〔2021〕1745號)、《青藏高原生態(tài)屏障區(qū)生態(tài)保護和修復重大工程建設規(guī)劃(2021—2035年)》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2021〕1775號)、《關(guān)于加強自由貿(mào)易試驗區(qū)生態(tài)環(huán)境保護推動高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》(環(huán)綜合〔2021〕44號)、《生態(tài)保護和修復支撐體系重大工程建設規(guī)劃(2021—2035年)》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2021〕1812號)等文件相繼出臺。
其中，作為長江大保護后的又一重大流域政策，《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》尤其值得關(guān)注，該文件明確了上游水源涵養(yǎng)、中游水土保持、下游濕地保護和生態(tài)治理的功能分區(qū)定位，提出構(gòu)建“一帶五區(qū)多點”的生態(tài)保護空間布局、“一軸兩區(qū)五極”的發(fā)展動力格局以及多元紛呈、和諧相容的文化彰顯區(qū)。同時，發(fā)改委先后發(fā)布了《重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略建設(黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展方向)中央預算內(nèi)投資專項管理辦法》(發(fā)改地區(qū)規(guī)〔2021〕422號)和《“十四五”黃河流域城鎮(zhèn)污水垃圾處理實施方案》(發(fā)改環(huán)資〔2021〕1205號)兩個配套性文件，由此可以預見，黃河流域生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展將在“十四五”期間，尤其是“十四五”中后期開啟與長江經(jīng)濟帶方向不同但同樣豐富多彩的新篇章。
4 配套政策
財政部還針對上述重點方向給予了資金支持保障，先后發(fā)布了《海洋生態(tài)保護修復資金管理辦法》(財資環(huán)〔2020〕76號)、《農(nóng)村環(huán)境整治資金管理辦法》(財資環(huán)〔2021〕43號)、《中央生態(tài)環(huán)保轉(zhuǎn)移支付資金項目儲備制度管理暫行辦法》(財資環(huán)〔2021〕91號)、《關(guān)于全面推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展財稅支持政策的方案》(財預〔2021〕108號)、《重點生態(tài)保護修復治理資金管理辦法》(財資環(huán)〔2021〕100號)等一系列文件。發(fā)改委也配套發(fā)布了《生態(tài)保護和修復領(lǐng)域相關(guān)中央預算內(nèi)投資專項管理辦法》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)規(guī)〔2021〕1728號)。
5 小結(jié)
如果說圍繞“轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推進‘雙碳’目標”的政策離生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)和企業(yè)還有一定距離的話，上述生態(tài)修復與保護的政策就顯得“親和”很多，尤其是對于從事流域治理、生態(tài)修復相關(guān)業(yè)務的企業(yè)來說，應該對照上述政策重新認真審視自身的“十四五”發(fā)展規(guī)劃。在此，和君咨詢生態(tài)環(huán)保事業(yè)部提供三點建議：
一是基于自身業(yè)務發(fā)展重點區(qū)域，深入研究當?shù)?ldquo;三線一單”分區(qū)管控的區(qū)域劃分，細化目標市場拓展策略；
二是基于自身業(yè)務鏈條，思考“合縱連橫”策略和具體舉措，完善自身為地方政府提供一攬子生態(tài)治理綜合解決方案的能力；
三是基于自身項目，深入研究國家和項目所在地配套財稅政策，嚴格遵守并用好用足相關(guān)政策要求。
此外，在目前的國家平臺(長江環(huán)保及未來可能會出現(xiàn)的黃河治理平臺)、省級平臺(各省環(huán)保集團)大格局下，如果你不是這兩類企業(yè)，那么還需要在上述三點思考之前，重新思考自身在整個環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局中的定位，即客戶是誰、為客戶提供何種服務等。
敬請期待《2021年生態(tài)環(huán)境政策分析(三)——基以問題為導向，補齊環(huán)境短板》。
原標題：2021年生態(tài)環(huán)境政策分析(二)：基于分區(qū)管控和價值實現(xiàn)機制的生態(tài)修復與保護