2021年作為“十四五”的開(kāi)局之年，也是政策發(fā)布的重要年份，國(guó)家及相關(guān)部委層面共頒布生態(tài)環(huán)境相關(guān)領(lǐng)域政策性文件105項(xiàng)，其中中共中央、國(guó)務(wù)院層面發(fā)布文件14項(xiàng)，相關(guān)部委發(fā)布文件91項(xiàng)，整體呈現(xiàn)“數(shù)量多、分量足、重點(diǎn)明確”的特點(diǎn)。各省(區(qū)、市)也紛紛出臺(tái)本省“十四五”期間生態(tài)環(huán)境發(fā)展的規(guī)劃類(lèi)文件。
環(huán)境商會(huì)聯(lián)合和君咨詢生態(tài)環(huán)保事業(yè)部在歲末推出《2021年生態(tài)環(huán)境政策分析》專(zhuān)題報(bào)告，試圖從產(chǎn)業(yè)和企業(yè)視角，對(duì)2021年生態(tài)環(huán)境相關(guān)政策進(jìn)行梳理、盤(pán)點(diǎn)和分析、總結(jié)，以期通過(guò)政策的走向展望未來(lái)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向，對(duì)業(yè)內(nèi)企業(yè)的未來(lái)發(fā)展和戰(zhàn)略制定提供參考，敬請(qǐng)關(guān)注。
系列分析之一近日已發(fā)布，詳情請(qǐng)點(diǎn)擊：2021年生態(tài)環(huán)境政策分析(一)：轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)。
此為系列分析之二--基于分區(qū)管控和價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的生態(tài)修復(fù)與保護(hù)。
當(dāng)前階段生態(tài)環(huán)保主要市場(chǎng)需求由之前的點(diǎn)狀污染治理向一定區(qū)域范圍的綜合生態(tài)修復(fù)與保護(hù)轉(zhuǎn)變已經(jīng)是業(yè)內(nèi)的普遍共識(shí)，但就目前生態(tài)修復(fù)與保護(hù)項(xiàng)目而言，缺少修復(fù)結(jié)果性標(biāo)準(zhǔn)和鼓勵(lì)社會(huì)資本參與的合理商業(yè)模式成為制約該領(lǐng)域發(fā)展的兩大瓶頸，也在某種程度上造成了之前一段時(shí)間該領(lǐng)域的諸般亂象。針對(duì)上述兩大瓶頸，2021年國(guó)家層面先后出臺(tái)了兩個(gè)基礎(chǔ)性文件。
1 解決兩個(gè)發(fā)展瓶頸
在修復(fù)與保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)方面，11月19日生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于實(shí)施“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》(環(huán)環(huán)評(píng)〔2021〕108號(hào))，要求各省到2023年建立相對(duì)完善的“三線一單”(生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度，建立更新調(diào)整、跟蹤評(píng)估、成果數(shù)據(jù)共享服務(wù)等機(jī)制，建立相對(duì)完善的數(shù)據(jù)共享與應(yīng)用系統(tǒng)服務(wù)功能，同時(shí)推動(dòng)上述制度、機(jī)制、功能在在規(guī)劃編制、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級(jí)、環(huán)境準(zhǔn)入等領(lǐng)域的實(shí)施應(yīng)用。這一文件是在《關(guān)于加快實(shí)施長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省(市)及青海省“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的指導(dǎo)意見(jiàn)》(環(huán)環(huán)評(píng)〔2019〕99號(hào))試點(diǎn)和36個(gè)“三線一單”落地應(yīng)用案例基礎(chǔ)上的全國(guó)性推廣?？梢韵胍?jiàn)，這一制度的確立，將為未來(lái)全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展差異化、精準(zhǔn)化生態(tài)環(huán)境修復(fù)與保護(hù)，明確相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也將成為業(yè)內(nèi)企業(yè)開(kāi)展區(qū)域布局、開(kāi)拓區(qū)域市場(chǎng)的指引。
在商業(yè)模式方面，4月26日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見(jiàn)》(國(guó)務(wù)院公報(bào)2021年第14號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《14號(hào)公報(bào)》)，是在總結(jié)各地大量探索(詳見(jiàn)《生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例(第一批)》(自然資辦函〔2020〕673號(hào)))基礎(chǔ)上，對(duì)如何從制度層面破解綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的瓶頸制約的系統(tǒng)性闡述，可以認(rèn)為是“十四五”期間鼓勵(lì)和規(guī)范生態(tài)保護(hù)與修復(fù)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。
《14號(hào)公報(bào)》提出了四個(gè)方面戰(zhàn)略取向：培育經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展新動(dòng)力、塑造城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局、引領(lǐng)保護(hù)修復(fù)生態(tài)環(huán)境新風(fēng)尚、打造人與自然和諧共生新方案。由此可以看出，建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的目標(biāo)，是仍然要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是農(nóng)村和生態(tài)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為根本目標(biāo)，但不是以過(guò)去粗放的、以犧牲環(huán)境為代價(jià)的方式發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而是要對(duì)接城鄉(xiāng)地域資源差異，通過(guò)顯化生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的方式發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這既滿足了城市地區(qū)對(duì)美好生活的需要，又解決了農(nóng)村地區(qū)不平衡不充分問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、共同富裕，也就完成了“綠水青山就是金山銀山”的轉(zhuǎn)變。
《14號(hào)公報(bào)》圍繞如何建立健全的問(wèn)題提出了6大機(jī)制建設(shè)方向：調(diào)查監(jiān)測(cè)機(jī)制、價(jià)值評(píng)價(jià)機(jī)制、經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)機(jī)制、保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、價(jià)值實(shí)現(xiàn)保障機(jī)制和價(jià)值實(shí)現(xiàn)推進(jìn)機(jī)制，從產(chǎn)業(yè)的視角來(lái)看，涵蓋了生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目從策劃開(kāi)發(fā)到建設(shè)運(yùn)營(yíng)的全生命周期。
作為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳圍繞“保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”發(fā)布了《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)》(國(guó)務(wù)院公報(bào)2021年第27號(hào))，明確“十四五”期間要改革完善“以生態(tài)保護(hù)成本為主要依據(jù)的分類(lèi)補(bǔ)償制度”“以提升公共服務(wù)保障能力為基本取向的綜合補(bǔ)償制度”和“以受益者付費(fèi)原則為基礎(chǔ)的市場(chǎng)化、多元化補(bǔ)償格局”，并明確了各項(xiàng)制度建設(shè)的具體內(nèi)容和措施。而后財(cái)政部和發(fā)改委出臺(tái)了兩個(gè)配套性試點(diǎn)支持文件，一是《支持長(zhǎng)江全流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施方案》(財(cái)資環(huán)〔2021〕25號(hào))，明確“每年從水污染防治資金中安排一部分資金作為引導(dǎo)和獎(jiǎng)勵(lì)資金”對(duì)長(zhǎng)江流域干流11個(gè)省、支流8個(gè)省進(jìn)一步健全完善流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，加大生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境保護(hù)和治理修復(fù)力度進(jìn)行支持；二是《關(guān)于加快推進(jìn)洞庭湖、鄱陽(yáng)湖生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改振興〔2021〕750號(hào))，明確在“兩湖”流域充分發(fā)揮市場(chǎng)配置作用，鼓勵(lì)與引導(dǎo)社會(huì)資本參與濕地保護(hù)修復(fù)、濕地公園建設(shè)，所在地政府積極探索流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男路绞?，加快研究簽訂湖泊生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，開(kāi)展湖泊水流自然資源確權(quán)登記，構(gòu)建環(huán)境權(quán)益交易市場(chǎng)等一系列具體措施。
2 鼓勵(lì)社會(huì)資本參與
在此基礎(chǔ)上，國(guó)家開(kāi)始鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與。國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2021〕40號(hào))，提出“鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目投資、設(shè)計(jì)、修復(fù)、管護(hù)等全過(guò)程，圍繞生態(tài)保護(hù)修復(fù)開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、技術(shù)服務(wù)等活動(dòng)，對(duì)區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)進(jìn)行全生命周期運(yùn)營(yíng)管護(hù)”“重點(diǎn)鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與以政府支出責(zé)任為主(包括責(zé)任人滅失、自然災(zāi)害造成等)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)”，明確指出社會(huì)資本可以“采取‘生態(tài)保護(hù)修復(fù)+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入’方式，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)；對(duì)投資形成的具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的生態(tài)系統(tǒng)，申請(qǐng)核證碳匯增量并進(jìn)行交易；通過(guò)經(jīng)政府批準(zhǔn)的資源綜合利用獲得收益等”方式獲得收益，同時(shí)明確給予產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、資源利用、財(cái)稅支持、金融扶持等支持政策。在此之前生態(tài)環(huán)境部會(huì)同發(fā)改委和國(guó)開(kāi)行已經(jīng)批復(fù)了第一批36個(gè)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)(EOD)模式試點(diǎn)項(xiàng)目(《關(guān)于同意開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)(EOD)模式試點(diǎn)的通知》(環(huán)辦科財(cái)函〔2021〕201號(hào)))，并開(kāi)始啟動(dòng)第二批試點(diǎn)推薦工作(《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》(環(huán)辦科財(cái)函〔2021〕468號(hào)))。
3 重點(diǎn)生態(tài)修復(fù)方向
有了機(jī)制的保障，國(guó)家也陸續(xù)明確了生態(tài)修復(fù)與保護(hù)的重點(diǎn)區(qū)域和方向，《關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)修復(fù)的若干意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2021〕7號(hào))、《關(guān)于科學(xué)綠化的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2021〕19號(hào))、《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》(國(guó)務(wù)院公報(bào)2021年第30號(hào))、《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案(2021—2025年)》(國(guó)務(wù)院公報(bào)2021年第35號(hào))、《關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶重要湖泊保護(hù)和治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改地區(qū)〔2021〕1617號(hào))、《丹江口庫(kù)區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十四五”規(guī)劃》(發(fā)改地區(qū)〔2021〕1745號(hào))、《青藏高原生態(tài)屏障區(qū)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重大工程建設(shè)規(guī)劃(2021—2035年)》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2021〕1775號(hào))、《關(guān)于加強(qiáng)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(環(huán)綜合〔2021〕44號(hào))、《生態(tài)保護(hù)和修復(fù)支撐體系重大工程建設(shè)規(guī)劃(2021—2035年)》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2021〕1812號(hào))等文件相繼出臺(tái)。
其中，作為長(zhǎng)江大保護(hù)后的又一重大流域政策，《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》尤其值得關(guān)注，該文件明確了上游水源涵養(yǎng)、中游水土保持、下游濕地保護(hù)和生態(tài)治理的功能分區(qū)定位，提出構(gòu)建“一帶五區(qū)多點(diǎn)”的生態(tài)保護(hù)空間布局、“一軸兩區(qū)五極”的發(fā)展動(dòng)力格局以及多元紛呈、和諧相容的文化彰顯區(qū)。同時(shí)，發(fā)改委先后發(fā)布了《重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略建設(shè)(黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展方向)中央預(yù)算內(nèi)投資專(zhuān)項(xiàng)管理辦法》(發(fā)改地區(qū)規(guī)〔2021〕422號(hào))和《“十四五”黃河流域城鎮(zhèn)污水垃圾處理實(shí)施方案》(發(fā)改環(huán)資〔2021〕1205號(hào))兩個(gè)配套性文件，由此可以預(yù)見(jiàn)，黃河流域生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展將在“十四五”期間，尤其是“十四五”中后期開(kāi)啟與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶方向不同但同樣豐富多彩的新篇章。
4 配套政策
財(cái)政部還針對(duì)上述重點(diǎn)方向給予了資金支持保障，先后發(fā)布了《海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金管理辦法》(財(cái)資環(huán)〔2020〕76號(hào))、《農(nóng)村環(huán)境整治資金管理辦法》(財(cái)資環(huán)〔2021〕43號(hào))、《中央生態(tài)環(huán)保轉(zhuǎn)移支付資金項(xiàng)目?jī)?chǔ)備制度管理暫行辦法》(財(cái)資環(huán)〔2021〕91號(hào))、《關(guān)于全面推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展財(cái)稅支持政策的方案》(財(cái)預(yù)〔2021〕108號(hào))、《重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理資金管理辦法》(財(cái)資環(huán)〔2021〕100號(hào))等一系列文件。發(fā)改委也配套發(fā)布了《生態(tài)保護(hù)和修復(fù)領(lǐng)域相關(guān)中央預(yù)算內(nèi)投資專(zhuān)項(xiàng)管理辦法》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)規(guī)〔2021〕1728號(hào))。
5 小結(jié)
如果說(shuō)圍繞“轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推進(jìn)‘雙碳’目標(biāo)”的政策離生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)和企業(yè)還有一定距離的話，上述生態(tài)修復(fù)與保護(hù)的政策就顯得“親和”很多，尤其是對(duì)于從事流域治理、生態(tài)修復(fù)相關(guān)業(yè)務(wù)的企業(yè)來(lái)說(shuō)，應(yīng)該對(duì)照上述政策重新認(rèn)真審視自身的“十四五”發(fā)展規(guī)劃。在此，和君咨詢生態(tài)環(huán)保事業(yè)部提供三點(diǎn)建議：
一是基于自身業(yè)務(wù)發(fā)展重點(diǎn)區(qū)域，深入研究當(dāng)?shù)?ldquo;三線一單”分區(qū)管控的區(qū)域劃分，細(xì)化目標(biāo)市場(chǎng)拓展策略；
二是基于自身業(yè)務(wù)鏈條，思考“合縱連橫”策略和具體舉措，完善自身為地方政府提供一攬子生態(tài)治理綜合解決方案的能力；
三是基于自身項(xiàng)目，深入研究國(guó)家和項(xiàng)目所在地配套財(cái)稅政策，嚴(yán)格遵守并用好用足相關(guān)政策要求。
此外，在目前的國(guó)家平臺(tái)(長(zhǎng)江環(huán)保及未來(lái)可能會(huì)出現(xiàn)的黃河治理平臺(tái))、省級(jí)平臺(tái)(各省環(huán)保集團(tuán))大格局下，如果你不是這兩類(lèi)企業(yè)，那么還需要在上述三點(diǎn)思考之前，重新思考自身在整個(gè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局中的定位，即客戶是誰(shuí)、為客戶提供何種服務(wù)等。
敬請(qǐng)期待《2021年生態(tài)環(huán)境政策分析(三)——基以問(wèn)題為導(dǎo)向，補(bǔ)齊環(huán)境短板》。
原標(biāo)題：2021年生態(tài)環(huán)境政策分析(二)：基于分區(qū)管控和價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的生態(tài)修復(fù)與保護(hù)