國務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施
投融資體制機制的指導(dǎo)意見
國辦發(fā)〔2017〕17號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：
農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐。近年來，我國農(nóng)村道路、供水、污水垃圾處理、供電、電信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐不斷加快，生產(chǎn)生活條件逐步改善，但由于歷史欠賬較多、資金投入不足、融資渠道不暢等原因，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施總體上仍比較薄弱，與全面建成小康社會的要求還有較大差距。為創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見。
一、總體要求
(一)指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，認真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以加快補齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板、推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為目標(biāo)，以創(chuàng)新投融資體制機制為突破口，明確各級政府事權(quán)和投入責(zé)任，拓寬投融資渠道，優(yōu)化投融資模式，加大建設(shè)投入，完善管護機制，全面提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理水平。
(二)基本原則。政府主導(dǎo)、社會參與。明確農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)品定位，強化政府投入和主導(dǎo)責(zé)任，加強城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃，加大政策支持力度。破除體制機制障礙，引導(dǎo)和鼓勵社會資本投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，提高建設(shè)和管護市場化、專業(yè)化程度。
農(nóng)民受益、民主決策。發(fā)揮農(nóng)民作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施直接受益主體的作用，引導(dǎo)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織積極參與項目建設(shè)和管理，推動決策民主化，保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
因地制宜、分類施策。充分發(fā)揮地方政府和投資主體的積極性，探索適合不同地區(qū)、不同基礎(chǔ)設(shè)施特點的投融資機制。兼顧公平與效率，實施差別化投融資政策，加大對貧困地區(qū)的支持力度。
建管并重、統(tǒng)籌推進。堅持先建機制、后建工程，合理確定農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式和運行方式。推進投融資體制機制創(chuàng)新與建設(shè)管護機制創(chuàng)新、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等有機結(jié)合，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
(三)主要目標(biāo)。到2020年，主體多元、充滿活力的投融資體制基本形成，市場運作、專業(yè)高效的建管機制逐步建立，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理一體化水平明顯提高，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件明顯改善，美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)取得明顯進展，廣大農(nóng)民共享改革發(fā)展成果的獲得感進一步增強。
二、構(gòu)建多元化投融資新格局，健全投入長效機制
(四)健全分級分類投入體制。明確各級政府事權(quán)和投入責(zé)任，構(gòu)建事權(quán)清晰、權(quán)責(zé)一致、中央支持、省級統(tǒng)籌、縣級負責(zé)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入體系。對農(nóng)村道路等沒有收益的基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)投入以政府為主，鼓勵社會資本和農(nóng)民參與。對農(nóng)村供水、污水垃圾處理等有一定收益的基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)投入以政府和社會資本為主，積極引導(dǎo)農(nóng)民投入。對農(nóng)村供電、電信等以經(jīng)營性為主的基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)投入以企業(yè)為主，政府對貧困地區(qū)和重點區(qū)域給予補助。(國家發(fā)展改革委、財政部牽頭負責(zé))
(五)完善財政投入穩(wěn)定增長機制。優(yōu)先保障財政對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入，相應(yīng)支出列入各級財政預(yù)算，堅持把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為國家固定資產(chǎn)投資的重點領(lǐng)域，確保力度不減弱、總量有增加。統(tǒng)籌政府土地出讓收益等各類資金，支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。支持地方政府以規(guī)劃為依據(jù)，整合不同渠道下達但建設(shè)內(nèi)容相近的資金，形成合力。(財政部、國家發(fā)展改革委牽頭負責(zé))
(六)創(chuàng)新政府投資支持方式。發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)和撬動作用，采取直接投資、投資補助、資本金注入、財政貼息、以獎代補、先建后補、無償提供建筑材料等多種方式支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鼓勵地方政府和社會資本設(shè)立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資基金。建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型改制和市場化融資，重點向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜。允許地方政府發(fā)行一般債券支持農(nóng)村道路建設(shè)，發(fā)行專項債券支持農(nóng)村供水、污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)，探索發(fā)行縣級農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目集合債。支持符合條件的企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券，用于農(nóng)村供電、電信設(shè)施建設(shè)。鼓勵地方政府通過財政撥款、特許或委托經(jīng)營等渠道籌措資金，設(shè)立不向社會征收的政府性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施維修養(yǎng)護基金。鼓勵有條件的地區(qū)將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游等進行捆綁，實行一體化開發(fā)和建設(shè)，實現(xiàn)相互促進、互利共贏。(國家發(fā)展改革委、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等負責(zé))
(七)建立政府和社會資本合作機制。支持各地通過政府和社會資本合作模式，引導(dǎo)社會資本投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。鼓勵按照“公益性項目、市場化運作”理念，大力推進政府購買服務(wù)，創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營模式。支持地方政府將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目整體打包，提高收益能力，并建立運營補償機制，保障社會資本獲得合理投資回報。對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目在用電、用地等方面優(yōu)先保障。(國家發(fā)展改革委、財政部、工業(yè)和信息化部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、國家能源局等負責(zé))
(八)充分調(diào)動農(nóng)民參與積極性。尊重農(nóng)民主體地位，加強宣傳教育，發(fā)揮其在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施決策、投入、建設(shè)、管護等方面作用。完善村民一事一議制度，合理確定籌資籌勞限額，加大財政獎補力度。鼓勵農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自主籌資籌勞開展村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。推行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目公示制度，發(fā)揮村民理事會、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等監(jiān)督作用。(農(nóng)業(yè)部、水利部、國家林業(yè)局、民政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等負責(zé))
(九)加大金融支持力度。政策性銀行和開發(fā)性金融機構(gòu)要結(jié)合各自職能定位和業(yè)務(wù)范圍，強化對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持。鼓勵商業(yè)銀行加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施信貸投放力度，改善農(nóng)村金融服務(wù)。發(fā)揮農(nóng)業(yè)銀行面向三農(nóng)、商業(yè)運作的優(yōu)勢，加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度。支持銀行業(yè)金融機構(gòu)開展收費權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)。完善涉農(nóng)貸款財政獎勵補助政策，支持收益較好、能夠市場化運作的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施重點項目開展股權(quán)和債權(quán)融資。建立并規(guī)范發(fā)展融資擔(dān)保、保險等多種形式的增信機制，提高各類投資建設(shè)主體的融資能力。加快推進農(nóng)村信用體系建設(shè)。鼓勵利用國際金融組織和外國政府貸款建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。(人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、國家發(fā)展改革委、財政部、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)銀行等負責(zé))
(十)強化國有企業(yè)社會責(zé)任。切實發(fā)揮輸配電企業(yè)、基礎(chǔ)電信運營企業(yè)的主體作用，加大對農(nóng)村電網(wǎng)改造升級、電信設(shè)施建設(shè)的投入力度。鼓勵其他領(lǐng)域的國有企業(yè)拓展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)業(yè)務(wù)，支持中央企業(yè)和地方國有企業(yè)通過幫扶援建等方式參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。(國務(wù)院國資委、國家發(fā)展改革委、財政部、工業(yè)和信息化部、國家能源局等負責(zé))
(十一)引導(dǎo)社會各界積極援建。鼓勵企業(yè)、社會組織、個人通過捐資捐物、結(jié)對幫扶、包村包項目等形式，支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運行管護。引導(dǎo)國內(nèi)外機構(gòu)、基金會、社會團體和各界人士依托公益捐助平臺，為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌資籌物。落實企業(yè)和個人公益性捐贈所得稅稅前扣除政策。進一步推進東西部扶貧協(xié)作，支持貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。(民政部、財政部、稅務(wù)總局、國家發(fā)展改革委、國務(wù)院扶貧辦等負責(zé))
三、完善建設(shè)管護機制，保障工程長期發(fā)揮效益
(十二)完善農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護機制。將農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護、管理機構(gòu)運行經(jīng)費及人員基本支出納入一般公共財政預(yù)算。推廣“建養(yǎng)一體化”模式，通過政府購買服務(wù)等方式，引入專業(yè)企業(yè)、社會資本建設(shè)和養(yǎng)護農(nóng)村公路。鼓勵采取出讓公路冠名權(quán)、廣告權(quán)、相關(guān)資源開發(fā)權(quán)等方式，籌資建設(shè)和養(yǎng)護農(nóng)村公路。結(jié)合物價上漲、里程增加、等級提升等因素，合理確定農(nóng)村公路養(yǎng)護資金補助標(biāo)準(zhǔn)。(交通運輸部、財政部、國家發(fā)展改革委等負責(zé))
(十三)加快農(nóng)村供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革。以政府投入為主興建、規(guī)模較大的農(nóng)村集中供水基礎(chǔ)設(shè)施，由縣級人民政府或其授權(quán)部門根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定確定產(chǎn)權(quán)歸屬;以政府投入為主興建、規(guī)模較小的農(nóng)村供水基礎(chǔ)設(shè)施，資產(chǎn)交由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民用水合作組織所有;單戶或聯(lián)戶農(nóng)村供水基礎(chǔ)設(shè)施，國家補助資金所形成的資產(chǎn)歸受益農(nóng)戶所有;社會資本投資興建的農(nóng)村供水基礎(chǔ)設(shè)施，所形成的資產(chǎn)歸投資者所有，或依據(jù)投資者意愿確定產(chǎn)權(quán)歸屬。由產(chǎn)權(quán)所有者建立管護制度，落實管護責(zé)任。鼓勵開展農(nóng)村供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)交易，通過拍賣、租賃、承包、股份合作、委托經(jīng)營等方式將一定期限內(nèi)的管護權(quán)、收益權(quán)劃歸社會投資者。推進國有供水企業(yè)股份制改造，引入第三方參與運行管理。(水利部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、財政部等負責(zé))
(十四)理順農(nóng)村污水垃圾處理管理體制。探索建立農(nóng)村污水垃圾處理統(tǒng)一管理體制，切實解決多頭管理問題。鼓勵實施城鄉(xiāng)生活污水“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運行、統(tǒng)一管理”集中處理與農(nóng)村污水“分戶、聯(lián)戶、村組”分散處理相結(jié)合的模式，推動農(nóng)村垃圾分類和資源化利用，完善農(nóng)村垃圾“戶分類、村組收集、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、市縣處理”集中處置與“戶分類、村組收集、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(或村)就地處理”分散處置相結(jié)合的模式，推廣建立村莊保潔制度。推進建立統(tǒng)一的農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)管理信息化平臺，促進相關(guān)資源統(tǒng)籌利用。(住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護部牽頭負責(zé))
(十五)積極推進農(nóng)村電力管理體制改革。加快建立規(guī)范的現(xiàn)代電力企業(yè)制度，鼓勵有條件的地區(qū)開展縣級電網(wǎng)企業(yè)股份制改革試點。逐步向符合條件的市場主體放開增量配電網(wǎng)投資業(yè)務(wù)，賦予投資主體新增配電網(wǎng)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。鼓勵以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)，通過公私合營模式引入社會資本參與農(nóng)村電網(wǎng)改造升級及運營。支持社會資本投資建設(shè)清潔能源項目和分布式電源并網(wǎng)工程。(國家能源局、國家發(fā)展改革委牽頭負責(zé))
(十六)鼓勵農(nóng)村電信設(shè)施建設(shè)向民間資本開放。創(chuàng)新農(nóng)村電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目融資模式，支持民間資本以資本入股、業(yè)務(wù)代理、網(wǎng)絡(luò)代維等多種形式與基礎(chǔ)電信企業(yè)開展合作，參與農(nóng)村電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快推進東中部發(fā)達地區(qū)農(nóng)村寬帶接入市場向民間資本開放試點工作，逐步深化試點，鼓勵和引導(dǎo)民間資本開展農(nóng)村寬帶接入網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和業(yè)務(wù)運營。(工業(yè)和信息化部牽頭負責(zé))
(十七)改進項目管理和績效評價方式。建立涵蓋需求決策、投資管理、建設(shè)運營等全過程、多層次的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目綜合評價體系。對具備條件的項目，通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、定向委托、競爭性談判等多種方式選擇專業(yè)化的第三方機構(gòu)，參與項目前期論證、招投標(biāo)、建設(shè)監(jiān)理、效益評價等，建立績效考核、監(jiān)督激勵和定期評價機制。(國家發(fā)展改革委、財政部牽頭負責(zé))
四、健全定價機制，激發(fā)投資動力和活力
(十八)合理確定農(nóng)村供水價格。在建立使用者付費制度、促進節(jié)約用水的基礎(chǔ)上，完善農(nóng)村供水水價形成機制。對城市周邊已納入城鎮(zhèn)自來水供應(yīng)范圍的農(nóng)戶，實行統(tǒng)一的居民階梯水價政策。對實行農(nóng)村集中式供水的，按照補償成本、合理盈利的原則確定水價，實行有償服務(wù)、計量收費。地方政府和具備條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可根據(jù)實際情況對運營單位進行合理補償。通過加強水費征收和運行維護費用補償?shù)却胧?，保障工程正常運行及日常維護。(國家發(fā)展改革委、水利部牽頭負責(zé))
(十九)探索建立污水垃圾處理農(nóng)戶繳費制度。鼓勵先行先試，在有條件的地區(qū)實行污水垃圾處理農(nóng)戶繳費制度，保障運營單位獲得合理收益，綜合考慮污染防治形勢、經(jīng)濟社會承受能力、農(nóng)村居民意愿等因素，合理確定繳費水平和標(biāo)準(zhǔn)，建立財政補貼與農(nóng)戶繳費合理分?jǐn)倷C制。完善農(nóng)村污水垃圾處理費用調(diào)整機制，建立上下游價格調(diào)整聯(lián)動機制，價格調(diào)整不到位時，地方政府和具備條件的村集體可根據(jù)實際情況對運營單位給予合理補償。(住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、財政部等負責(zé))
(二十)完善輸配電價機制。按照“管住中間、放開兩頭”的原則，推進輸配電價改革，嚴(yán)格成本審核和監(jiān)管，完善分類定價、階梯電價政策，落實好“兩分錢”農(nóng)網(wǎng)還貸資金政策，研究建立電力普遍服務(wù)補償機制，支持農(nóng)村地區(qū)發(fā)展。(國家發(fā)展改革委、國家能源局牽頭負責(zé))
(二十一)推進農(nóng)村地區(qū)寬帶網(wǎng)絡(luò)提速降費。加快農(nóng)村寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，引導(dǎo)基礎(chǔ)電信企業(yè)公平競爭。指導(dǎo)和推動基礎(chǔ)電信企業(yè)簡化資費結(jié)構(gòu)，切實提高農(nóng)村寬帶上網(wǎng)等業(yè)務(wù)的性價比，為農(nóng)村貧困戶提供更加優(yōu)惠的資費方案，為發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”提供有力支撐。(工業(yè)和信息化部牽頭負責(zé))
五、保障措施
(二十二)強化規(guī)劃引導(dǎo)作用。按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求，銜接協(xié)調(diào)各類規(guī)劃，推進縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制，統(tǒng)籌農(nóng)村道路、供水、污水垃圾處理、供電、電信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局。推動城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，鼓勵將城市周邊農(nóng)村、規(guī)模較大的中心鎮(zhèn)納入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護。(住房城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭負責(zé))
(二十三)完善相關(guān)法律法規(guī)。完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資相關(guān)法律法規(guī)，依法保護投資者合法權(quán)益，維護公平有序的市場投資環(huán)境。推動公路法、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例等相關(guān)法律法規(guī)修訂工作，為創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制創(chuàng)造條件。加快修訂相關(guān)規(guī)定，適當(dāng)放寬對農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施投資項目管理“四制”要求。(交通運輸部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部、國務(wù)院法制辦等負責(zé))
(二十四)落實地方政府責(zé)任。地方各級人民政府要把農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護擺上重要議事日程，統(tǒng)籌本轄區(qū)內(nèi)國有林區(qū)、林場、墾區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極創(chuàng)新投融資體制機制?？h級人民政府是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護的責(zé)任主體，要結(jié)合本地實際，制定實施意見，確保各項措施落到實處。(各省級人民政府負責(zé))
(二十五)加強部門協(xié)作。國務(wù)院各有關(guān)部門要根據(jù)本意見，按照職責(zé)分工，密切協(xié)作配合，抓緊制定相關(guān)配套措施。國家發(fā)展改革委要會同有關(guān)部門對意見落實情況進行跟蹤分析和定期評估，并向國務(wù)院報告。(國家發(fā)展改革委牽頭負責(zé))
國務(wù)院辦公廳
2017年2月6日