CCER是我國當前最主要的碳信用品種，2021年年底生態(tài)環(huán)境部宣布允許其在5%比例范圍內用于全國碳市場的清繳履約，隨即CCER的市場價格從低點的不足10元/噸迅速上漲至超過40元/噸。二級市場的火爆也點燃了一級市場的熱情，隨著CCER審批重啟的預期升溫，眾多企業(yè)和個人投資者紛紛開始布局CCER項目開發(fā)。以史為鑒可以知興替，本文對2017年審批暫停前的項目開發(fā)情況進行全面的統計分析，梳理CCER項目在開發(fā)階段、所處地域、項目類型、啟動時間、減排量等方面的結構特征，并在最后對CCER的審批重啟進行展望和建議。
一、CCER簡介
(一)定義
中國核證自愿減排量(China Certified Emission Reduction, CCER)指對我國境內特定項目的溫室氣體減排效果進行量化核證，并在國家溫室氣體自愿減排交易注冊登記系統中登記的溫室氣體減排量，可用于控排企業(yè)清繳履約時的抵消或其他用途。
(二)開發(fā)流程
CCER項目的開發(fā)流程在很大程度上沿襲了清潔發(fā)展機制(CDM)項目的框架和思路，均需經過嚴格的項目備案和減排量簽發(fā)流程。主要包括六個步驟：項目文件設計、項目審定、項目備案、項目實施與監(jiān)測、減排量核查與核證、減排量簽發(fā)。具體而言，項目業(yè)主選擇適合項目的方法學，根據方法學要求編制項目設計文件，向國家主管部門申請，并由第三方審核機構審定該減排項目，項目審定通過后經主管部門評審批準完成注冊備案。經備案的CCER項目產生減排量后，項目業(yè)主聘請第三方機構進行減排量核證，并向國家主管部門申請簽發(fā)減排量。對于同一個CCER項目，項目注冊備案只需發(fā)生一次，而減排量的簽發(fā)備案則會因為所產生CCER的時段不同發(fā)生多次。
CCER的項目開發(fā)流程
數據來源：根據網絡公開資料整理
二、CCER項目的開發(fā)情況
(一)項目的地域分布
根據中國核證減排交易信息平臺上的公示信息，目前我國審定公示的CCER項目總計2871個，其中已備案的項目861個，已完成簽發(fā)的項目254個。按照區(qū)域來劃分，西北地區(qū)的審定公示項目最多，主要原因在于地廣人稀、光照條件好、風力資源豐富，具備大批量開展清潔能源項目的良好基礎。華東地區(qū)的審定公示項目數位列第二，但備案率和簽發(fā)率都較低，表明該地區(qū)項目主的開發(fā)意愿較強，但CCER開發(fā)的投入產出效率較低。西南地區(qū)簽發(fā)和備案的項目占比較高，備案率和簽發(fā)率分別達到37.91%和39.26%，遠高于全國平均水平的29.99%和29.5%。
新疆的審定公示項目數239個，居全國之首，內蒙古和貴州的審定項目也較多。備案項目數排名前五的省份為湖北、內蒙古、新疆、云南和貴州，均超過50個。其中湖北有87個項目獲得備案居全國之首，備案率60.84%遠高于全國平均。已簽發(fā)項目方面，除了西藏外各省均有獲得減排量簽發(fā)的CCER項目，其中湖北、貴州和云南的已簽發(fā)項目數位居全國前三，分別為30、27和26。
可再生能源項目是CCER開發(fā)的最主要類型，以風力發(fā)電、水力發(fā)電和太陽能發(fā)電為主。目前我國可利用的水能資源主要集中于四川、云南、西藏等西南省份，且已經基本開發(fā)殆盡。風力發(fā)電和光伏發(fā)電尚有巨大的增長空間，已經成為我國實現“碳達峰碳中和”目標的重要抓手。光伏、風電項目的經濟性受到光照、風速等氣候條件的影響，其分布具有明顯的地域特征。在審定公示項目中，風力發(fā)電主要集中于華北和西北，各有205個和210個項目。太陽能發(fā)電項目則主要位于西北地區(qū)為主，共有363個。
(二)項目的類型分布
CCER開發(fā)中最主要的項目類型為可再生能源利用，其又可進一步細分為風力發(fā)電、太陽能發(fā)電、垃圾焚燒發(fā)電、水力發(fā)電、生物質發(fā)電和地熱供暖。農業(yè)項目則包括豬糞便沼氣回收利用、禽類糞便利用和畜牧類糞便利用。此外，碳匯造林、低濃度瓦斯發(fā)電、工業(yè)余熱利用、森林經營碳匯、熱電聯產等類型也均有10個以上的審定項目。備案項目的類型分布與審定項目基本一致，風力發(fā)電、太陽能發(fā)電、豬糞便沼氣利用位列前三。林業(yè)碳匯項目受到氣候、降水等不可控因素影響，項目實施過程可能與初始設計存在偏差，且項目前期產生的碳匯吸收量較少，因此截止2017年CCER備案暫停時其整體簽發(fā)率較低。
按類型劃分的CCER項目情況
數據來源：中國核證減排交易信息平臺 IIGF整理統計
各類型的審定公示項目數量
數據來源：中國核證減排交易信息平臺 IIGF整理統計
(三)已簽發(fā)的減排量
截止2017年3月，共有254個項目完成簽發(fā)，合計減排量5071.75萬噸，此外還有33個項目的764.14萬噸減排量獲得了簽發(fā)批準，但尚未在CCER注冊系統完成登記。地域分布方面，西南地區(qū)的減排簽發(fā)量2105.69萬噸，占全國比重為36.02%，此外華北、華東和西北地區(qū)的減排簽發(fā)量占比也高于10%。從類型來看，水力發(fā)電項目共獲得1719.46萬噸的減排量簽發(fā)，風力發(fā)電、熱電聯產和豬糞便沼氣利用分別獲得了1454.75萬噸、663.17萬噸和628.81萬噸的減排量簽發(fā)。
在已獲得簽發(fā)批準的287個項目中，減排量在20萬噸以內的項目有222個，減排量小于80萬噸的項目有278個，所有項目的平均減排量為20.4萬噸。獲得最多簽發(fā)的單體項目為首鋼股份公司遷安鋼鐵CCPP發(fā)電(熱電聯產)項目，累計獲得306.69萬噸的簽發(fā)減排量。減排量最少的CCER項目為廣東長隆碳匯造林項目，這也是唯一獲得簽發(fā)的林業(yè)碳匯項目，于2015年8月獲得5208噸減排量的成功簽發(fā)。分類型來看，風力發(fā)電和太陽能發(fā)電盡管簽發(fā)項目眾多，但平均每個項目獲簽發(fā)的減排量為4萬噸和5.9萬噸，遠低于水力發(fā)電的40.9萬噸。
(四)項目開發(fā)的時間進度
CCER審批2013年啟動，當年提交審定的51個項目中，已有36個完成減排量簽發(fā)。2017年提交審定的164個項目則全部處于審定公示狀態(tài)。而從備案來看，2014年完成審定并提交備案申請的項目共有140個，139個成功獲得備案，其中的100個獲得減排量簽發(fā)。
對254個已完成簽發(fā)的項目的開發(fā)時間進度進行考察，平均而言一個項目從審定公示到完成減排量簽發(fā)需要1.68年。最短的CCER項目開發(fā)時間為0.88年，由3個來自貴州省的豬糞便沼氣利用項目共同保持[1]。最長的項目開發(fā)時間為3.11年，由3個來自湖北的風力發(fā)電項目共同保持[2]。不同類型來看，已簽發(fā)項目中豬糞便沼氣利用類型的項目開發(fā)周期比較短，尤其是從備案申請到減排量簽發(fā)統計所需時間僅為0.83年，遠低于總體平均的1.14年。
不同區(qū)域來看，東北地區(qū)的CCER項目從審定到完成簽發(fā)的平均時間最短，華北地區(qū)最長。從項目提交審定的啟動年份來看，2013-2015年間啟動的項目所需的開發(fā)時間逐漸增加，原因主要在于主管部門對CCER審核的趨嚴。此外“幸存者效應”也是重要的原因，2015年啟動的項目中只有各方面條件都較為完備的項目才能在2017年3月備案暫停前得到簽發(fā)。2016年和2017年審定公示的項目無一獲得減排量的簽發(fā)。
三、政策建議
有條不紊推進CCER重啟的各項工作。從流程上看，目前CCER重啟的各項工作正在穩(wěn)步推進當中。生態(tài)環(huán)境部將以部市聯建的方式支持北京市承建全國自愿減排交易中心，并將升級為面向全球的國家級綠色交易所，交易所配套設施的招標采購流程基本完成，相關專職人員的招聘也在持續(xù)推進中。從市場供需的角度來考慮，全國碳市場每年的碳信用需求在2億噸左右，2017年備案暫停前簽發(fā)的5800余萬噸CCER已基本消納完畢，亟需新的碳信用供給以服務全國碳市場控排企業(yè)的靈活履約。因此，從交易基礎配套設施的建設，和碳信用市場需求的匹配方面，市場為CCER的重啟做好了準備，建議主管部門在充分論證的基礎上，穩(wěn)步推進CCER審批備案的重啟。
完善方法學修訂與管理機制設計。近年來在碳中和目標的引領下，低碳綠色發(fā)展的技術創(chuàng)新與應用越來越多，新技術、新形式不斷涌現，重啟后的CCER審批規(guī)則勢必要適應新的發(fā)展形勢，現有方法學體系也需要進一步修訂和完善和擴大。與以前種類不盡相同的自愿減排項目需要通過審批簽發(fā)進入CCER交易市場。另一方面，CCER項目的備案審批管理須在方法學確認、項目審定、額外性論證、邊界確定、實施監(jiān)測、減排量核證等方面配套更加具體、嚴格的管理規(guī)定，從而有效解決當初造成CCER暫停的項目不規(guī)范、減排量泛濫的現象。此外，電網排放因子也需要保持同步更新而逐步下降，這也會進一步削減清潔能源、能效提升類項目的減排量規(guī)模，促進市場供需格局保持平衡。
理清與其他減排工具之間的政策協同。由于碳交易機制與綠色電力市場化交易、綠色電力證書認購交易機制的銜接政策不明確，各自的主管部門之間缺少政策協調和統一規(guī)則，長期以來風電、光伏等可再生能源發(fā)電項目在理論上既可在CCER體系下交易，也可以進行綠電交易，會導致了環(huán)境權益價值的重復計算問題，并對社會減排激勵機制的有效運行造成了一定程度的干擾和扭曲，全國碳市場的啟動愈加凸顯其緊迫性與重要性。建議有關部門在國家碳達峰碳中和領導小組的牽頭下，完善碳抵消機制、綠電交易機制、綠證交易機制三者之間的協調規(guī)則，避免重復計算問題，促進社會資本更有效地參與到碳減排活動中。
改善交易方式提升市場透明度。目前CCER在開發(fā)過程的審定、備案和減排量簽發(fā)階段都要求掛網公示，接受社會大眾對項目減排情況的監(jiān)督，提高數據造假的難度與風險。然而在CCER的交易過程中，目前主要還是采用雙邊線下協商的場外形式，交易信息不透明。這不僅增加了達成交易的難度與成本，也不利于市場公允價格的準確發(fā)現，和市場效率的提升以及減排價格信號的有效傳導。建議有關部門以北京綠色交易所為基礎打造CCER的線上集中撮合平臺，采用連續(xù)競價的方式實現交易，并且著力提高交易平臺的信息透明度，對CCER市場的交易量、成交價格等重要信息及時公開，同時對參與者、第三方核證機構加強監(jiān)管，引入處罰機制，建立更加規(guī)范發(fā)展和具有較高活躍度的CCER市場。(注：原文有刪改)
原標題：IIGF觀點 | CCER一級市場開發(fā)情況梳理與展望