十九大報(bào)告有關(guān)“設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”的提法，在相關(guān)部委中引起了不小的“騷動(dòng)”。
近日，人民日?qǐng)?bào)和第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)記者分別采訪了國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文和復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心副主任李志青，專門談關(guān)于設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度的重要意義。
來(lái)源：人民日?qǐng)?bào)、第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)
這個(gè)機(jī)構(gòu)將在很大程度上整合目前散落在各部門手中的環(huán)境保護(hù)權(quán)力。
——復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心副主任李志青
這一體制改革的部署契合了山水林田湖草“生命共同體”系統(tǒng)保護(hù)的需要，體現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)的綜合性和監(jiān)管的綜合性，可以克服以往多頭監(jiān)管和“碎片化”監(jiān)管的問(wèn)題。
——國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文
環(huán)保、林業(yè)等部門相關(guān)官員日前對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，估計(jì)機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)作在明年全國(guó)兩會(huì)后將有所眉目。
“目前尚未知這一監(jiān)管機(jī)構(gòu)在體制機(jī)制上將做如何具體安排，但可以想見的是，這個(gè)機(jī)構(gòu)將在很大程度上整合目前散落在各部門手中的環(huán)境保護(hù)權(quán)力?！睆?fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心副主任李志青說(shuō)。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文也對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，這一體制改革的部署契合了山水林田湖草“生命共同體”系統(tǒng)保護(hù)的需要，體現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)的綜合性和監(jiān)管的綜合性，可以克服以往多頭監(jiān)管和“碎片化”監(jiān)管的問(wèn)題。
資源和環(huán)境一起管更合理
十九大報(bào)告提出“加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)和組織領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)”。
“設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”是非常值得關(guān)注和重視的一個(gè)動(dòng)向?！百Y源與環(huán)境的統(tǒng)一管理符合自然規(guī)律，在理論上更站得住腳?！崩钪厩喾治觯Y源利用與環(huán)境保護(hù)在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域同屬于“環(huán)境與自然資源經(jīng)濟(jì)學(xué)”的分支學(xué)科，為什么這兩個(gè)看起來(lái)有很大差異的范疇會(huì)被納入一個(gè)分支學(xué)科里？主要原因在于，資源利用問(wèn)題中往往會(huì)包含環(huán)境問(wèn)題，譬如煤炭利用產(chǎn)生的大氣污染物的排放，重金屬利用中產(chǎn)生的固體廢棄物問(wèn)題等。
李志青說(shuō)，資源利用是人類生產(chǎn)消費(fèi)的“輸入環(huán)節(jié)”，而環(huán)境問(wèn)題則是生產(chǎn)消費(fèi)的“輸出環(huán)節(jié)”，這兩者間存內(nèi)在聯(lián)系，輸入得多，輸出得也就更多。除此之外，資源利用和環(huán)境保護(hù)都有一個(gè)跨代的負(fù)外部性（外部成本）問(wèn)題，關(guān)涉到我們對(duì)于貼現(xiàn)率的設(shè)定。這些因素都意味著，要想真正實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處，就要從源頭開始提高資源的利用效率，并在末端盡可能減少排放。
李志青說(shuō)，以往將自然資源與生態(tài)環(huán)境分而治之，這一點(diǎn)在中外都是如此，譬如美國(guó)的內(nèi)政部對(duì)其聯(lián)邦土地、森林等具有管理職能，而環(huán)境保護(hù)則由環(huán)保署負(fù)責(zé)，“如此安排的一個(gè)前提是，兩個(gè)部門都能夠各行其是，按照福利最大化的原則來(lái)確定相應(yīng)的制度體系。”
李志青說(shuō)，我國(guó)目前在資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)上的權(quán)力分配更為分散，至少有國(guó)土資源部、水利部、林業(yè)局、海洋局、環(huán)保部等部委有著相應(yīng)的職能。這意味著，這些部門完全有可能在資源管理和環(huán)境保護(hù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上、制度安排上、工作節(jié)奏上不盡一致，產(chǎn)生重疊、抵觸和多頭的弊病，從而無(wú)法發(fā)揮出每個(gè)部門各自的最大效用。
破解“一條河幾個(gè)部門管”
目前，我國(guó)的環(huán)保職能分割為三大方面：污染防治職能分散在海洋、港務(wù)監(jiān)督、漁政、漁業(yè)監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)保、公安、交通、鐵道、民航等部門；資源保護(hù)職能分散在礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門；綜合調(diào)控管理職能分散在發(fā)改委、財(cái)政、經(jīng)貿(mào)（工信）、國(guó)土等部門。
職能交叉造成執(zhí)法主體和監(jiān)測(cè)力量分散，環(huán)保領(lǐng)域多頭執(zhí)法問(wèn)題突出。大氣污染、水污染、土壤污染，這三類污染物被列為環(huán)保部污染防治的重點(diǎn)。但實(shí)際上，環(huán)保部對(duì)水環(huán)境質(zhì)量和水污染防治負(fù)責(zé)，水利部對(duì)水資源保護(hù)負(fù)責(zé)。
環(huán)境保護(hù)部原部長(zhǎng)周生賢2013年曾說(shuō)：“我們的環(huán)保工作涉及的部門很多，許多職能出現(xiàn)交叉重疊?！?/p>
在環(huán)保界有一句話：“一條河幾個(gè)部門，水利管水，環(huán)保管岸。水利上不了岸，環(huán)保下不了水?！?/p>
“橫向職能分散，缺乏有效協(xié)調(diào)；縱向監(jiān)管乏力，執(zhí)行約束不足?！背＜o(jì)文總結(jié)說(shuō)。
常紀(jì)文表示，中央關(guān)于生態(tài)文明體制改革的思路一直是很明確的，措施部署是前后銜接和穩(wěn)定發(fā)展的。
例如，中共中央、國(guó)務(wù)院2015年印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，在健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制方面，提出“按照所有者和監(jiān)管者分開和一件事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的原則，整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，組建對(duì)全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類自然資源統(tǒng)一行使所有權(quán)的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全民所有自然資源的出讓等”。
常紀(jì)文介紹，在國(guó)家統(tǒng)一安排和地方自主探索下，浙江、福建、青海、吉林等地已經(jīng)開展了自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)管的試點(diǎn)。
他認(rèn)為，在統(tǒng)一行使職責(zé)的體制建立過(guò)程中，有關(guān)部門的職責(zé)如果能夠獨(dú)立剝離的，應(yīng)當(dāng)予以剝離，合并到統(tǒng)一監(jiān)管的部門；如果不能獨(dú)立剝離的，則可按照“一崗雙責(zé)”的要求予以保留，分工負(fù)責(zé)。只有這樣，才能促進(jìn)行政監(jiān)管的社會(huì)性與生態(tài)系統(tǒng)的自然性契合。
按照“山、水、林、田、湖”統(tǒng)一管護(hù)的思路，中科院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組此前曾提出的一套方案是：梳理分散在各部門的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理職能，集中并組建自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)；把分散在國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、林業(yè)等部門的自然資源保護(hù)和生態(tài)保護(hù)等職能集中起來(lái)，組建自然資源與生態(tài)保護(hù)部，統(tǒng)籌自然資源和生態(tài)保護(hù)監(jiān)管；把分散在海洋、水利、住建等部門的污染防治職能集中到環(huán)境保護(hù)部。
美麗中國(guó)需要更高頂層設(shè)計(jì)
人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需求之一，正是對(duì)于美麗中國(guó)、美麗家園的美好愿望。邁進(jìn)新時(shí)代，生態(tài)已經(jīng)成為人民生活中不可或缺的關(guān)鍵一環(huán)。十九大報(bào)告提出的硬措施、嚴(yán)要求，為“美麗中國(guó)”建設(shè)提供了強(qiáng)有力的制度保障。
比如，產(chǎn)權(quán)問(wèn)題是國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管的核心。李志青說(shuō)，十九大報(bào)告明確，國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的對(duì)象是“國(guó)有”的自然資源資產(chǎn)和自然生態(tài)環(huán)境，并明確“國(guó)有”的本質(zhì)是“全民所有”，這一點(diǎn)非常關(guān)鍵，“解決和梳理好產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，也就解決了大半的資源和環(huán)境問(wèn)題?！?/p>
李志青說(shuō)，在理論上，自然資產(chǎn)的“全民所有”恰恰是我們國(guó)家的一種制度優(yōu)勢(shì)，代表全民行使產(chǎn)權(quán)權(quán)利的各級(jí)政府理應(yīng)從資源利用和環(huán)境優(yōu)化的雙重福利效應(yīng)來(lái)開展相應(yīng)決策。
北京市環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)中心大氣室主任李云婷認(rèn)為，這樣的頂層設(shè)計(jì)有利于整合機(jī)構(gòu)職能，形成監(jiān)管合力。充分體現(xiàn)了十九大報(bào)告提出的“保護(hù)生態(tài)環(huán)境作出我們這代人的努力”的決心和智慧。
“將‘美麗’二字寫入社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)，意味著從實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的歷史維度推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，彰顯了我們黨的遠(yuǎn)見卓識(shí)和使命擔(dān)當(dāng)?！笔糯蟠?、陜西省發(fā)改委主任方瑋峰說(shuō)。
環(huán)境保護(hù)部（第一財(cái)經(jīng)記者 章軻攝）
世界各國(guó)的環(huán)境管理體制機(jī)制
當(dāng)前，在世界各國(guó)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的變化發(fā)展中，主要呈現(xiàn)以下幾個(gè)發(fā)展趨勢(shì)：
一是將環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職能趨向獨(dú)立和綜合的監(jiān)管體制。將環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)從綜合性的大機(jī)構(gòu)中獨(dú)立出來(lái)，亦或是從無(wú)到有，設(shè)立新的環(huán)境保護(hù)部門。如1994年希臘承擔(dān)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的相關(guān)機(jī)構(gòu)為環(huán)境、計(jì)劃和公共工程部，2014年環(huán)境保護(hù)部門已從該部門獨(dú)立出來(lái)，并命名環(huán)境、能源和氣候變化部；做大做強(qiáng)環(huán)境部門，把自然資源、公園管理等職權(quán)納入廣義的環(huán)境保護(hù)部門。1994年，瑞典設(shè)立國(guó)家環(huán)境保護(hù)局、核能監(jiān)察局、國(guó)家森林局、國(guó)家植物多樣性局、國(guó)家水供應(yīng)和污水監(jiān)管機(jī)構(gòu)等，2014年合并為一個(gè)機(jī)構(gòu)，即氣候與環(huán)境部。
二是環(huán)境保護(hù)和其他臨接領(lǐng)域監(jiān)管職能趨向合并的監(jiān)管體制。1994年德國(guó)的環(huán)境保護(hù)相關(guān)機(jī)構(gòu)包括聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)和核安全部，聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部；2014年，上述機(jī)構(gòu)除了維持聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部的機(jī)構(gòu)名稱不變以外，聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)和核安全部吸收建設(shè)職能并更名為聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)、建設(shè)和核安全部?；诃h(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性和跨區(qū)域性性，在中央政府內(nèi)設(shè)立由政府首腦牽頭的部際委員會(huì)，如意大利設(shè)有環(huán)境問(wèn)題部際委員會(huì)，日本曾經(jīng)設(shè)立了公害對(duì)策審議委員會(huì)等。
三是環(huán)境保護(hù)職能趨向分散的監(jiān)管體制。1994年，法國(guó)的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)為環(huán)境部和國(guó)家公園管理局；而在2014年環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅有前述兩個(gè)部門合并成立的生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展和能源部，還包括獨(dú)立成立的核安全局。韓國(guó)也是如此，1994年，其環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括環(huán)境部、國(guó)土海洋部、農(nóng)水產(chǎn)食品部；而在2014年，國(guó)土海洋部已經(jīng)拆分成國(guó)土交通部和海洋水產(chǎn)部，農(nóng)水產(chǎn)食品部演變成農(nóng)林畜產(chǎn)部，并獨(dú)立設(shè)立了核安全與保安委員會(huì)。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文說(shuō)，無(wú)論哪種分類，都與該國(guó)的疆域面積、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口數(shù)量和政治體制密不可分?？偟膩?lái)說(shuō)，各國(guó)環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制呈現(xiàn)多個(gè)共同的特點(diǎn)，包括機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)高配、成立綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)、重要領(lǐng)域依單列或合并設(shè)置、大都采用統(tǒng)一監(jiān)管與分工負(fù)責(zé)的模式、不斷擴(kuò)大環(huán)境監(jiān)管范圍以及建立健全區(qū)域環(huán)境合作機(jī)制等。
人民日?qǐng)?bào)專訪：
專家解讀“設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”
十九大報(bào)告對(duì)改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制作出了部署，提出“加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)和組織領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)?！边@將帶來(lái)哪些新變化？記者采訪了國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文。
記者：您認(rèn)為，十九大報(bào)告提出“設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”有什么重要意義？
常紀(jì)文：這一體制改革的部署契合了山水林田湖草“生命共同體”系統(tǒng)保護(hù)的需要，體現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)的綜合性和監(jiān)管的綜合性，可以克服以往多頭監(jiān)管和“碎片化”監(jiān)管問(wèn)題。
黨中央關(guān)于生態(tài)文明體制改革的思路一直是很明確的，措施部署是前后銜接和穩(wěn)定發(fā)展的。例如，黨中央、國(guó)務(wù)院2015年印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，在健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制方面，提出“按照所有者和監(jiān)管者分開和一件事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的原則，整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，組建對(duì)全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類自然資源統(tǒng)一行使所有權(quán)的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全民所有自然資源的出讓等?！笔糯髨?bào)告則進(jìn)一步提出了“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”的要求。
記者：設(shè)立這樣的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，應(yīng)如何加以落實(shí)？
常紀(jì)文：十九大報(bào)告提出的生態(tài)文明體制改革措施，具有堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)，在國(guó)家統(tǒng)一安排和地方自主探索下，浙江、福建、青海、吉林等地已經(jīng)開展了自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)管的試點(diǎn)工作。在十九大報(bào)告指導(dǎo)下，國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理、國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)管、污染排放監(jiān)管領(lǐng)域的體制改革將有序推進(jìn)。
在統(tǒng)一行使職責(zé)的體制建立過(guò)程中，有關(guān)部門的職責(zé)如果能夠獨(dú)立剝離的，應(yīng)當(dāng)予以剝離，合并到統(tǒng)一監(jiān)管的部門；如果不能獨(dú)立剝離的，則可按照“一崗雙責(zé)”的要求予以保留，分工負(fù)責(zé)。只有這樣，才能促進(jìn)行政監(jiān)管的社會(huì)性與生態(tài)系統(tǒng)的自然性契合。
記者：在生態(tài)文明體制改革的過(guò)程中還需要注意什么問(wèn)題？
常紀(jì)文：目前，生態(tài)文明體制改革已經(jīng)取得了顯著的成效，一些體制改革還在探索中，建立統(tǒng)一行使職責(zé)的體制是一個(gè)逐步推進(jìn)的過(guò)程。另外，清理各部門的交叉職責(zé)、修改有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的部門職責(zé)，也需要一個(gè)過(guò)程。因此，對(duì)于統(tǒng)一行使職責(zé)體制的建立和完善，應(yīng)當(dāng)有足夠的耐心。隨著生態(tài)文明體制改革措施的穩(wěn)步推進(jìn)，將有助于自然資源產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一管理、生態(tài)環(huán)境有效監(jiān)管和國(guó)土空間有序管控的治理大格局初步形成。
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