引言
上兩期文章分別討論了科學研究、美國法制建設(shè)與空氣污染治理的話題。談?wù)摰矫绹目諝馕廴局卫?，不能離開其政府的角色和發(fā)揮的作用。談到政府的角色，也不禁讓人想起中國一位前市長在治霾方面“提頭來見”的決心。那么，美國政府是如何執(zhí)行法律治理空氣污染的？美國政府的聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)對其應(yīng)對空氣污染產(chǎn)生怎樣的影響？美國國家環(huán)保局治理空氣污染有什么妙招？
聯(lián)邦與州的互動——從“各人自掃門前雪”到“全國上下一盤棋”
美國是一個聯(lián)邦制國家。每個州讓渡一部分權(quán)力給聯(lián)邦政府，但是仍擁有治安權(quán)來管理內(nèi)部事務(wù)。在美國治理空氣污染的歷程中，可以觀察到聯(lián)邦和各州在積極互動，尋找彼此合適的位置。
空氣污染通常不會局限于一個地區(qū)，而是會在各個州之間互相傳輸。在治理跨境傳輸?shù)目諝馕廴緯r，單個州政府的權(quán)力就會鞭長莫及，聯(lián)邦政府的作用則在其中至關(guān)重要。例如，在1907年，田納西州銅業(yè)公司在靠近佐治亞州邊界的地方新建了三個冶煉廠，排出的二氧化硫廢氣讓當?shù)睾团R近的佐治亞州居民苦不堪言。佐治亞州政府替居民向最高法院提交訴訟，要求田納西州銅業(yè)公司停止排放廢氣，最終勝訴[1]。這幾乎是第一例跨境空氣污染訴訟案例[2]。但是，之所以采取向聯(lián)邦法院發(fā)起訴訟這種低效率方式，是因為缺乏聯(lián)邦機構(gòu)統(tǒng)籌全局治理空氣污染。
直到1970年代，美國治理空氣污染的努力都是“各人自掃門前雪”，處于各地自發(fā)性和零星的狀態(tài)。1970年12月，時任總統(tǒng)尼克松把各個政府部門負責環(huán)保的職能整合到一起，建立了“美國國家環(huán)保局”，從此形成“全國上下一盤棋”的合力治理空氣污染模式。
此外，美國國家環(huán)保局的活動，也需要限定在聯(lián)邦地方的權(quán)力框架下。由于各州擁有治安權(quán)，聯(lián)邦政府不能越俎代庖，無權(quán)治理每個州境內(nèi)的空氣污染問題，所有活動必須要以州政府為主體展開?！肚鍧嵖諝夥ò浮诽岢龅木唧w做法是，每個州因地制宜制定“州執(zhí)行計劃”，闡明地方層面、州層面和聯(lián)邦層面的具體行動，如何控制排放，以達到全美空氣質(zhì)量標準。州執(zhí)行計劃提交給國家環(huán)保局審核，環(huán)保局具有批準或者否決權(quán)[3]。這一“聯(lián)邦-各州”的互動模式延續(xù)至今。但這種模式也有缺陷：每個州需要對每種污染物（例如臭氧、細顆粒物、二氧化氮等）分別制定“州執(zhí)行計劃”，從而導致行政過程的重復和繁瑣低效。但是在美國現(xiàn)有政治體系下，這一互動模式很難改變。
美國國家環(huán)保局制定的全美空氣質(zhì)量標準只是一個最低標準，各州可以制定更加嚴格的空氣質(zhì)量標準。例如，對于可吸入顆粒物（PM10）和臭氧的某些指標，加利福利亞州制定的地方標準比全美標準更加嚴格。另外，《清潔空氣法案》把加利福利亞州作為一個“試點”，特許它制定自己的機動車排放標準。
加利福利亞州在治理空氣污染當中處于領(lǐng)頭羊地位，這與其歷史上遭受的嚴重空氣污染分不開。加利福利亞州的洛杉磯市曾發(fā)生臭名昭著的光化學煙霧事件。正是其歷史上嚴重的空氣污染事件，聯(lián)邦政府特許其制定更嚴格的治理空氣污染的法規(guī)。加利福利亞州政府也推動了一系列配套政策和項目，走在治理空氣污染和可持續(xù)發(fā)展的前沿，例如推廣“零排放”機動車，大力推廣電動汽車，建立二氧化碳排放交易市場等。加利福利亞州在清潔空氣上的探索形成了一定示范效應(yīng)。緬因州、馬塞諸塞州和紐約州也見賢思齊，先后采納加利福利亞州的機動車排放標準，呈現(xiàn)良性發(fā)展局面。
二總統(tǒng)的領(lǐng)導——“老大重視就不難”
我們普遍認為美國是一個法治國家。但是在治理空氣污染時，美國的“人治”特點非常突出。所謂“老大難，老大重視就不難”，美國的空氣污染治理乃至環(huán)境保護的關(guān)鍵，在于誰當總統(tǒng)。
1970年，時任總統(tǒng)尼克松建立美國國家環(huán)保局的時候，沒有通過國會法案，而是通過總統(tǒng)的行政命令[4]。這主要是和當時面臨的政治阻力有關(guān)，盡管當時環(huán)保呼聲很高，但是通過國會法案建立“環(huán)保部”難度太大，而通過總統(tǒng)的行政命令建立“環(huán)保局”難度會小很多。這意味著環(huán)保局不是美國政府的一個“部”而只是一個“局”，一字之差，卻導致了環(huán)保局的尷尬處境：環(huán)保局的長官無法列席內(nèi)閣會議，其行政命令的等級低于國會法案；后續(xù)總統(tǒng)甚至可以廢除尼克松總統(tǒng)建立環(huán)保局的行政命令。
環(huán)保局在其建立之后的將近半個世紀里，都受到在任總統(tǒng)的直接影響。里根當政時期，美國國家環(huán)保局的經(jīng)費減少超過20%。之前的卡特政府時期頒布的環(huán)保法規(guī)遭到推遲實施或者廢除。里根政府還以減輕企業(yè)負擔為由，反對控制酸雨。在各種爭議和壓力下，大批環(huán)保局雇員“自愿”和被迫辭職[5，6]。
之后的老布什總統(tǒng)，雖然身為共和黨，卻扛起環(huán)保的大旗，其任內(nèi)通過了二氧化硫的排污權(quán)交易項目，為控制酸雨奠定了基礎(chǔ)。他甚至還試圖把“環(huán)保局”升級為“環(huán)保部”，但是因為政治阻力作罷[7]。而小布什當政時期又出現(xiàn)歷史性倒車，不僅閹割了《清潔空氣法案》當中一些重要條款，而且還拒絕簽署旨在減少二氧化碳排放的《京都議定書》。到了奧巴馬時期，鐘擺又擺向另一個方向，奧巴馬留下了多項和清潔空氣有關(guān)的“政績”，包括限制發(fā)電站的污染排放，減少來自天然氣和石油的污染，制定更加嚴格的機動車油耗和排放標準等。
特朗普上臺后，奧巴馬的環(huán)保政績遭到厄運。例如，2017年6月，特朗普領(lǐng)導下的環(huán)保局宣布暫緩執(zhí)行奧巴馬時期擬定的一項治理空氣污染的政策[8]。同時，特朗普意圖“解散環(huán)保局”，“削減環(huán)保局30%的經(jīng)費”等說法不脛而走。環(huán)保局的雇員，以及依靠環(huán)保局項目的高等院校及科研機構(gòu)人心惶惶。
美國總統(tǒng)在環(huán)境議題上的話語權(quán)縱然非常重要，但他們并不是絕對意義上的“一言堂”。美國特有的分權(quán)制衡體制和聯(lián)邦-地方結(jié)構(gòu)，決定了總統(tǒng)在環(huán)境議題上會受到國會、法院、各州的牽制。例如，今年6月，特朗普宣布退出巴黎協(xié)定，在美國國內(nèi)外引起軒然大波。在加利福利亞州的領(lǐng)導下，全美多個州和多個城市組成了保衛(wèi)巴黎協(xié)定的聯(lián)盟，承諾將積極應(yīng)對氣候變化，推動可再生能源和其他項目的投資[9]，隨后更多的城市宣布加入。據(jù)最新消息，全美共有350個市的市長宣布將繼續(xù)捍衛(wèi)巴黎協(xié)定[10]。
美國在治理空氣污染上不斷搖擺，其背后是環(huán)境議題逐漸意識形態(tài)化。環(huán)境問題和環(huán)保局成為民主、共和兩黨角力的戰(zhàn)場之一。相較而言，民主黨更注重環(huán)境保護；共和黨雖然也注重環(huán)境，但認為應(yīng)該平衡環(huán)保和經(jīng)濟發(fā)展以及個人財產(chǎn)權(quán)。由于兩黨在美國日常政治中勢均力敵，在一些關(guān)鍵議題上，例如是否有必要推動更加嚴格的全美空氣質(zhì)量標準，各方角力之戰(zhàn)愈演愈烈。
就在兩黨明爭暗斗的互相掣肘中，在總統(tǒng)忽冷忽熱的個人喜好影響下，處境尷尬的環(huán)保局跌跌撞撞地繼續(xù)著美國的空氣污染治理事業(yè)。
三環(huán)保局的專業(yè)科學管理——避免“一刀切”
縱觀美國治理空氣污染的歷史，半個多世紀以來呈現(xiàn)出治理隊伍專業(yè)化、治理手段多樣化的特點。在《清潔空氣法案》頒布之前，美國各地政府通過土地規(guī)劃的方式來管理空氣污染。例如，通過將某塊地區(qū)劃為住宅還是商業(yè)用地抑或是工廠來間接控制空氣污染[11]。
在1970年版《清潔空氣法案》頒布之后的近五十年里，以環(huán)保局為代表的美國政府部門發(fā)展出了一整套系統(tǒng)詳細和專業(yè)的治理手段。環(huán)保局對于排放源的種類、污染物種類、地區(qū)達標情況、技術(shù)類型有了細致分類，每一類還有子類進行精細化管理。例如：
1、對于排放源，環(huán)保局將其分為移動排放源（例如機動車）和固定排放源（例如發(fā)電站）兩類；
2、對于現(xiàn)有汽車的排放管理，通過年檢的方式進行，根據(jù)不同汽車載重進行分類管理；
3、對新生產(chǎn)的汽車執(zhí)行平均油耗標準（CAFE），而且提前若干年規(guī)定需要達到的每加侖里程數(shù)。除此之外，對于諸如柴油發(fā)電機、除草機、飛機等等，環(huán)保局都有特殊的規(guī)定。
4、對于固定排放源，環(huán)保局把其分為已有排放源和新排放源（包括改建的排放源），采用“老人老辦法，新人新辦法”，分別執(zhí)行不同的排放技術(shù)標準。
5、根據(jù)各個地區(qū)空氣質(zhì)量是否達標，環(huán)保局把全美分為“達標地區(qū)”和“不達標地區(qū)”。對于達標地區(qū)，執(zhí)行“預防嚴重惡化”條款，防止空氣污染問題死灰復燃；對于不達標地區(qū)，則采取一定的懲罰措施。
6、對于大氣污染物，環(huán)保局把其分類為大氣標準污染物和有毒污染物兩類；對于標準污染物制定一級和二級空氣質(zhì)量標準，分別用于保護人類健康和生態(tài)環(huán)境（例如，地表臭氧對于森林和農(nóng)作物有害，而臭氧的二級空氣質(zhì)量標準則對此起到保護作用）；對于有毒污染物則設(shè)置排放標準[12]。
環(huán)保局對于計算機模擬手段的運用，是體現(xiàn)其管理水平科學化及專業(yè)化的關(guān)鍵指標。為了指導空氣污染治理，環(huán)保局在超級計算機上使用空氣污染模型模擬的手段，預測需要達到空氣質(zhì)量標準的減排幅度。對于空氣質(zhì)量未能達標的地區(qū)，環(huán)保局首先搜集這一地區(qū)的地表污染排放數(shù)據(jù)，包括各種固定排放源的位置和排放量，估計機動車排放量；然后，環(huán)保局使用專門的空氣污染模型，模擬污染物排放以及在大氣中的傳輸?shù)倪^程，計算大氣中污染物的濃度；在此基礎(chǔ)上，再反推確定達到空氣質(zhì)量標準排放源需要減排的幅度。這樣就讓最后的減排決策有了科學依據(jù)，而非是決策者的拍腦袋，避免了強制關(guān)停等“一刀切”的做法（圖1和圖2）。
此外，美國國家環(huán)保局的相關(guān)工作人員的高專業(yè)水平，使環(huán)保局對工業(yè)企業(yè)的管理更加科學合理。例如，1970年版《清潔空氣法案》規(guī)定1975年新生產(chǎn)的汽車污染物排放要減少90%。當時汽車生產(chǎn)商都不確定這一目標能否達到，但是美國國家環(huán)保局信心滿滿，原因在于環(huán)保局已經(jīng)依托一流水平的專家，對各種發(fā)動機技術(shù)進行了全面科學的評估。評估結(jié)果認為：當時的催化轉(zhuǎn)化技術(shù)去除污染潛力巨大，經(jīng)過改進即可達到減排目標。正是高水平的專家隊伍，讓環(huán)保局對工業(yè)企業(yè)的具體情況心中有數(shù)，確保了1970年既定減排目標的最終達成[13]。
但是這種精細化的管理，也會帶來在技術(shù)指標上過度糾纏，和工業(yè)企業(yè)鉆空子的問題。例如，環(huán)保局對于“新排放源”和“改建的排放源”采用較嚴格的排放技術(shù)標準，對于“已有的排放源”的要求就相對寬松。而如何區(qū)分“改建的排放源”和“已有的排放源”不僅是一個技術(shù)難題，也是政治和法律上的重要問題。有些工業(yè)企業(yè)認為，僅僅對排放源進行小規(guī)模改造，就應(yīng)該算在“已有的排放源”里面，從而試圖巧妙規(guī)避嚴格的排放技術(shù)要求；但是環(huán)保團體卻認為應(yīng)該歸入“改建的排放源”，執(zhí)行嚴格排放標準。最終，在奧巴馬政府時期有了新的規(guī)定，只要25%的生產(chǎn)能力有了改變，則不再視為“已有的排放源”，需要歸入“改建的排放源”執(zhí)行嚴格排放標準。
四對中國的啟示
美國治理空氣污染的歷程中，環(huán)保局的作用功不可沒，它協(xié)調(diào)各州行動，并監(jiān)管督促各州執(zhí)行貫徹聯(lián)邦制定的治污法規(guī)。對于空氣污染這種區(qū)域性的環(huán)境問題，中央政府理應(yīng)發(fā)揮全局性的關(guān)鍵作用。但由于是聯(lián)邦制政體，美國中央政府督促各州治理空氣污染的手段受到限制，他們可以否決州提交的治理空氣污染的執(zhí)行方案，或者代替其制定方案，減少其高速公路的資金[14]，僅此而已。聯(lián)邦政府根本無權(quán)因治污不力對州或者地方官員進行追責或者撤職。
在中國國情之下，中央政府對于省以及地方的管理權(quán)限更大。這樣的政府結(jié)構(gòu)，能夠幫助中國更快更有效地治理空氣污染。相對于美國，中國在治理空氣污染上有無可比擬的組織優(yōu)勢。例如，某地官員因治理污染不力被究責甚至免職的新聞屢屢見報，這在美國是不可想象的。另外，中國幅員遼闊，一個強有力的中央政府統(tǒng)籌治理空氣污染，是中國得天獨厚的條件。對于長距離傳輸?shù)目諝馕廴締栴}，中央政府可以在國境內(nèi)用國內(nèi)法規(guī)解決；而不用像歐洲治理萊茵河污染或者中東治理沙塵暴一樣，必須納入國際協(xié)商建立跨國合作平臺，才能得以解決。此外，和美國國家環(huán)保局的尷尬地位相比，中國2008年將環(huán)保總局提升為環(huán)保部的改革舉措，使得環(huán)保部門的地位與權(quán)力有效提升，這都是中國相較于美國，更有潛力有效治理空氣污染的優(yōu)勢所在。
空氣污染物在大氣中停留時間相對短，控制主要排放源就能行之有效立竿見影。只要大力治理空氣污染，昔日飽受空氣污染困擾的地區(qū)，也能成為治理空氣污染引領(lǐng)可持續(xù)發(fā)展的先驅(qū)。環(huán)境經(jīng)濟學領(lǐng)域有一個詞叫做“加利福利亞效應(yīng)”，代指不同地區(qū)的立法者最終采納嚴格的環(huán)境標準的現(xiàn)象[15]。加利福利亞州是這樣一個具有啟示意義的先例，它推廣自己嚴格的排放標準，成為治污界的示范先驅(qū)。類似地，如今飽受空氣污染之苦的京津冀地區(qū)，可以成為實踐嚴格排放標準的試驗田。
底騫（哈佛大學公共衛(wèi)生學院環(huán)境健康系博士生）
來源:知識分子 作者:底騫
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