中國環(huán)聯(lián)結(jié)合固廢行業(yè)國家政策，全方位分析行業(yè)市場情況，編寫了生活垃圾分類、危廢處理行業(yè)、生活垃圾處理行業(yè)、建筑垃圾處理行業(yè)、土壤修復(fù)行業(yè)2017年度發(fā)展報告，本系列報告將于2017年12月8日中國環(huán)聯(lián)高峰論壇上發(fā)放給與會代表，先期摘錄《生活垃圾分類2017年度發(fā)展報告》部分內(nèi)容與各位分享。
來源：中國環(huán)聯(lián)
垃圾分類國家政策法規(guī)梳理
為推動我國垃圾分類實施，國家陸續(xù)出臺了不少相關(guān)政策。早在1995年發(fā)布、2016年修訂的《中華人民共和國固體廢棄物污染環(huán)境防治法》中，第37條就已經(jīng)規(guī)定：“城市生活垃圾應(yīng)當逐步做到分類收集、貯存、運輸及處置”；
2000年發(fā)布的《中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》中，第19章“固體廢棄物的無害化管理”規(guī)定：“沿海開放城市和旅游風(fēng)景城市近期內(nèi)做到生活垃圾的分類收集和無害化處理，其它城市逐漸實行”；
2011年“十二五”期間的《關(guān)于進一步加強城市生活垃圾處理工作的意見》要求切實控制城市生活垃圾產(chǎn)生，全面提高城市生活垃圾處理能力和水平，強化監(jiān)督管理，加大政策支持力度。按照“誰生產(chǎn)、誰付費”的原則，推行城市生活垃圾處理收費制度。
隨著時間推移，在“十二五”收官，“十三五”開始之際，國家出臺了越來越多的垃圾分類相關(guān)政策，進一步推動生活垃圾分類制度實施。
2015年4月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》發(fā)布，《意見》要求提高全社會資源產(chǎn)出率，構(gòu)建覆蓋全社會的資源循環(huán)利用體系。完善再生資源回收體系，實行垃圾分類回收，推進產(chǎn)業(yè)循環(huán)式組合，促進生產(chǎn)和生活系統(tǒng)的循環(huán)鏈接。
2015年9月，《生態(tài)文明體制改革總體方案》發(fā)布，《方案》從制度體系構(gòu)建角度出發(fā)，提出要建立和實行資源產(chǎn)出率統(tǒng)計體系、生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度、垃圾強制分類制度、資源再生產(chǎn)品和原料推廣使用制度等制度，從而完善資源循環(huán)利用制度。
2016年初，國家及各省市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要陸續(xù)發(fā)布，均針對國家生態(tài)文明建設(shè)意見中提到的構(gòu)建資源循環(huán)利用體系要求，在“十三五”的工作中進行了相應(yīng)部署，“健全再生資源回收利用網(wǎng)絡(luò)，加強生活垃圾分類回收與再生資源回收的銜接”是工作方向。
2016年5月6日，六部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進再生資源回收行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的意見》，探索兩網(wǎng)協(xié)同發(fā)展新機制，提出了樹立行業(yè)發(fā)展的新理念、推廣“互聯(lián)網(wǎng)+回收”的新模式、探索兩網(wǎng)協(xié)同發(fā)展的新機制、探索提高組織化的新途徑、探索逆向物流建設(shè)的新方式和鼓勵應(yīng)用分揀加工新技術(shù)六方面的任務(wù)要求。
2016年12月21日，國家主席習(xí)近平在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議中強調(diào)，要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)；形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度；普遍推行垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍。
2016年12月22日，《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于推廣金華市農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用經(jīng)驗的通知》發(fā)布，《通知》要求，各省（區(qū)、市）住房城鄉(xiāng)建設(shè)或農(nóng)村生活垃圾治理業(yè)務(wù)主管部門要認真學(xué)習(xí)借鑒金華經(jīng)驗，在本地區(qū)選擇3個以上代表性縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用示范，并組織編制實施方案，于2017年4月底前上報實施方案。
2016年12月31日，國家發(fā)改委和住建部發(fā)布《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》對生活垃圾分類提出了進一步的要求，主要目標為：到2020 年底，直轄市、計劃單列市和省會城市生活垃圾得到有效分類；“生活垃圾回收利用率達到35%以上，城市基本建立餐廚垃圾回收和再生利用體系?！?/p>
2017年3月18日，為切實推動生活垃圾分類，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量和生態(tài)文明建設(shè)水平，國家發(fā)展改革委、住建部頒布《生活垃圾分類制度實施方案》，要求在中國46個城市先行實施生活垃圾強制分類，并提出了“到2020年底，基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標準體系，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式，在實施生活垃圾強制分類的城市，生活垃圾回收利用率達到35%以上?！钡闹饕繕?。
同時相關(guān)部門正在制定46個重點城市的生活垃圾強制分類指導(dǎo)意見，并將于今年發(fā)布。這46個城市為：一是直轄市、省會城市和計劃單列市；二是住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門確定的第一批生活垃圾分類示范城市，包括：河北省邯鄲市、江蘇省蘇州市、安徽省銅陵市、江西省宜春市、山東省泰安市、湖北省宜昌市、四川省廣元市、四川省德陽市、西藏自治區(qū)日喀則市、陜西省咸陽市；三是鼓勵各?。▍^(qū)）結(jié)合實際，選擇本地區(qū)具備條件的城市實施生活垃圾強制分類，國家生態(tài)文明試驗區(qū)、各地新城新區(qū)應(yīng)率先實施生活垃圾強制分類。
2017年4月21日，發(fā)改委等十四部委聯(lián)合發(fā)布了《循環(huán)發(fā)展引領(lǐng)行動》，，實現(xiàn)生活垃圾分類和再生資源回收有效銜接提出了具體的工作計劃，如加強城市低值廢棄物資源化利用，創(chuàng)新服務(wù)機制和模式；健全法規(guī)體系，研究出臺強制回收的產(chǎn)品和包裝物名錄及管理辦法、建筑垃圾回收與資源化利用管理辦法；理順價格稅費政策，探索垃圾計量收費等。
2017年5月，國家發(fā)展改革委辦公廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳發(fā)布《關(guān)于征求<2017年推進生活垃圾分類制度工作要點（征求意見稿）>意見的函》，擬定了15項工作要點，包括督促46個城市于2017年底制定出臺生活垃圾強制分類辦法，研究制定生活垃圾強制分類工作年度考核辦法，建立信息報送和信息交流機制，督促指導(dǎo)黨政軍機關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院率先推進生活垃圾分類，加強家庭源有害垃圾管理，完善再生資源回收網(wǎng)絡(luò)布局布點，啟動生活垃圾強制分類立法調(diào)研等。
2017年6月12日，國管局、住建部等五部委發(fā)布《關(guān)于推進黨政機關(guān)等公共機構(gòu)生活垃圾分類工作的通知》，提出2017年底前，中央和國家機關(guān)及?。▍^(qū)、市）直機關(guān)率先實現(xiàn)生活垃圾強制分類；2020年底前，生活垃圾分類示范城市的城區(qū)范圍內(nèi)公共機構(gòu)實現(xiàn)生活垃圾強制分類；其他公共機構(gòu)要因地制宜做好生活垃圾分類工作。
2017年10月29日，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于推進資源循環(huán)利用基地建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出到2020年，在全國范圍內(nèi)布局建設(shè)50個左右資源循環(huán)利用基地，基地服務(wù)區(qū)域的廢棄物資源化利用率提高30%以上，探索形成一批與城市綠色發(fā)展相適應(yīng)的廢棄物處理模式，切實為城市綠色循環(huán)發(fā)展提供保障。
表1 生活垃圾分類相關(guān)國家政策
垃圾分類收費模式探索
垃圾處理收費現(xiàn)狀
我國從90年代開始實行垃圾處理收費，1991年開始提出要對垃圾處置實行服務(wù)收費，1993年規(guī)定生活垃圾管理費用要逐步擴展至居民，2002年國家發(fā)展計劃委員會、財政部、建設(shè)部、國家環(huán)?？偩值人牟课?lián)合下發(fā)了《關(guān)于實行城市生活垃圾處理收費制度，促進垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》，明確指出要實行城市生活垃圾收費、促進垃圾產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。
自此，我國各城市相繼開始收取垃圾處理費，據(jù)不完全統(tǒng)計，我國660個建制市中，有近50%的城市在一定程度上實行了城市生活垃圾處理收費制度。各省、直轄市根據(jù)自身的具體情況和實際需要，陸續(xù)頒布了一些與垃圾收費相關(guān)的地方性法規(guī)，進行了很多探索。如《海南省城鎮(zhèn)生活垃圾處理費征收使用管理辦法》、《上海市單位生活垃圾處理費征收管理暫行辦法》、《廣東省城市生活垃圾處理收費管理辦法》等。但我國目前還沒有一部統(tǒng)一規(guī)定垃圾處理收費的法律法規(guī)，收費制度仍處于起步階段,還存在種種不完善之處。
生活垃圾收費標準主要分為定額收費和定量收費兩種。
定額收費：以住戶（或個人）為收費單位，按統(tǒng)一的費率每年或每月征收垃圾處理費用，是最簡便最普遍的一種垃圾收費方式。定量收費是指以每戶（每人）產(chǎn)生垃圾數(shù)量的多少征收垃圾處理費用，依據(jù)處理單位（重量、體積或兩者兼顧）生活垃圾所需的費用作為收費標準的收費方法。
目前，我國生活垃圾處理的收費方式主要采取定額收費，以戶為征收單位，按固定統(tǒng)一的費率每年或每月收取垃圾處理費用。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計分析，我國開始征收或已經(jīng)實行了生活垃圾處理收費政策的城市中，99%采用的是定額收費制度。如北京市生活垃圾定額收費標準為本市居民每戶每月 3 元，持暫住證的外地來京人員,每人每月 2 元；江蘇省生活垃圾定額收費標準為居民家庭每戶每月 4~6元，行政機關(guān)及一般企事業(yè)單位每人每月 2~4 元，農(nóng)貿(mào)市場、食品加工、超市每噸20~30 元；遼寧省以各個城市規(guī)定的定額收費為特色,丹東市較早每戶每月2元，撫順市每戶每月4元，鐵嶺市每戶每月3元。
定額收費模式雖然被大部分城市采用，但在推廣過程中暴露出了一系列問題：
1）這種方式雖然提供了一定的資金保障，但由于居民的垃圾排放量與其經(jīng)濟利益沒有直接的關(guān)系，缺乏足夠的經(jīng)濟激勵進行垃圾減排，從而無法提高家庭垃圾減量化和回收利用的積極性。
2）從源頭方面，定額收費模式難以激勵廠商生產(chǎn)廢棄后處理回收成本更低的產(chǎn)品。
3）我國東、中、西各區(qū)域城市經(jīng)濟和居民消費水平懸殊，但對于生活垃圾收費標準并未根據(jù)城市自身的條件設(shè)計，收費機制很不科學(xué)。
垃圾定量收費：根據(jù)每個居民或每戶家庭實際產(chǎn)生的垃圾量來收取。根據(jù)對垃圾產(chǎn)生量的計量方式的不同，又可將其分為按袋收費、按桶收費和按重收費等。垃圾按量收費在發(fā)達國家中運用較多，在中國較少。
目前有上海對市內(nèi)單位生活垃圾處理收費采用計量收費制，以桶為計量單位，每桶容量240升；各單位每年核定一次生活垃圾處理量基數(shù)，一般生活垃圾基數(shù)內(nèi)每桶40元，基數(shù)外加價收費，為80元/桶；餐廚垃圾基數(shù)內(nèi)60元/桶，基數(shù)外120元/桶；高級場所生活垃圾基數(shù)內(nèi)80元/桶，基數(shù)外160元/桶。
國內(nèi)目前有部分城市如深圳、烏魯木齊、惠州、中山等采用按用水量收費，根據(jù)居民的用水量乘以“水消費系數(shù)”確定垃圾處理費，水消費系數(shù)可以通過調(diào)查研究與統(tǒng)計分析，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和垃圾處理成本，確定不同垃圾產(chǎn)生源（即不同水消費群體）的垃圾排放量與其水消費量之間的折算系數(shù)。如中山市采取居民用水消費系數(shù)3.49千克/噸水，按167元/噸的垃圾處理成本計，垃圾處理費繳費標準為0.31元/噸水，并依次測算商業(yè)0.47元/噸水，工業(yè)0.4元/噸水，機關(guān)團體0.17元/噸水，印染業(yè)0.08元/噸水等。
這種定量收費的方式取得了較好的收繳效果：2006年中山市垃圾處理費實際收繳率達97%，而收費成本僅1%，解決了垃圾收費過程中的“收繳率低”和“收費成本高”的問題。但是這種將垃圾費攤?cè)胨M的方式，表面上雖然體現(xiàn)了按量收費的原則，但由于居民的用水量和垃圾排放量相關(guān)性較低，導(dǎo)致其垃圾排放數(shù)量與支付的垃圾收運費用關(guān)系不大，沒有體現(xiàn)垃圾排放者按量付費的原則，無法實現(xiàn)對垃圾減量的激勵，也存在收費機制改革的空間和必要性。
目前，國際通行的垃圾處理費用收取方式可歸納為稅收方式、直接收費、附征于公用事業(yè)收費系統(tǒng)及購買垃圾袋或標簽等四種方式。稅收方式是將收取垃圾費的行為依附于一定的稅收中，可分為附征于財產(chǎn)稅、營業(yè)稅、人口稅等方式；直接收費方式可依垃圾重量或體積來征收垃圾費；附征于公用事業(yè)收費系統(tǒng)將垃圾處理費附征于電話、電力、煤氣、自來水或有線電視網(wǎng)中。
我國征收垃圾處理費用的主要方式是環(huán)衛(wèi)部門直接上門征收、委托居委會和物業(yè)公司或委托供水供電等部門代為收繳。另外也有些較發(fā)達地區(qū)或配套設(shè)施完善的社區(qū)將垃圾處理費附征于水、電、煤氣等公共事業(yè)性收費。但從收繳情況看，環(huán)衛(wèi)部門上門征收的收繳率很低，絕大部分城市的收繳低于五成，烏魯木齊的收繳情況不足三成，北京市的收繳率未超過五成，廣州收繳率較高，但也未超過70%。加上垃圾處理費用標準較低，即使按現(xiàn)行的征收標準足額征收，所收繳的垃圾處理費也僅能補償垃圾處理運營成本的40% 左右，價費機制改革迫在眉睫。
定量收費是未來趨勢
日前，《廣州市生活垃圾分類管理條例（草案）》提請廣州市第十五屆人大常委會第九次會議進行二次審議。與一審稿相比，二審稿進一步明確了垃圾分類的個人責(zé)任，提出按照“多產(chǎn)生多付費”等多項原則進行收費，同時細化了引導(dǎo)與鼓勵的措施，生活垃圾減量分類做得好或有助于積分入戶、獲得物質(zhì)獎勵等。
實際上，早在2013年廣州就已啟動垃圾計量收費試點，試點小區(qū)垃圾按體積計量收費，收費標準是：有物管小區(qū)按桶計費，35公斤桶收6元；無物管小區(qū)按袋計費，大袋5毛錢一個。該試點工作分為宣傳組織、定時定點投放、計量收費、監(jiān)督管理、計量收費常態(tài)化5個階段。
國內(nèi)另有其他城市也在摸索垃圾計量收費：早在2007年，北京市市政管委就選取了幾個小區(qū)啟動垃圾計量收費試點工作，2015年還出臺相關(guān)意見，明確要在未來5年使各類廢物“能分類、收得全、可再生、全處置”，并在此基礎(chǔ)上探索推進生活垃圾計量收費；2012年12月，有南京媒體報道，南京醞釀垃圾按量收費政策；2017年8月，廈門市人大表決通過《廈門經(jīng)濟特區(qū)生活垃圾分類管理辦法》，該辦法于2017年9月10日起施行，該管理辦法提出生活垃圾誰產(chǎn)生、誰付費、多產(chǎn)生、多付費，今后廈門將建立生活垃圾計量收費制度。
同時結(jié)合國外的垃圾定量收費的實踐效果，如：根據(jù)歐洲回收和再利用協(xié)會(ERRA)1998年的統(tǒng)計資料，比利時的埃諾省實施按量收費第一年居民生活垃圾填埋量降低65%；荷蘭北荷蘭省的奧斯贊垃圾產(chǎn)生量減少38%，填埋的垃圾減少60%；日本的與野市可焚燒物減少13%，非焚燒物減少27%等。這些案例都可以看出盡管垃圾計量收費對居民垃圾排放量的影響會受制于單位定價和是否存在路邊回收方案，但其對于垃圾分類這一工作的推行所起到的作用是積極的，相對定額收費的效果要好。
垃圾定量收費市場空間
學(xué)者張紅艷曾探討過垃圾定量收費標準是否在居民可承受能力范圍內(nèi)。根據(jù)其論文《城市生活垃圾計量收費模式探討》，她參考垃圾處理產(chǎn)業(yè)適當利潤率、環(huán)保部門年平均運營成本等，核算出2009年北京居民應(yīng)繳納的垃圾綜合處理費為30.6元/噸（6元基本費+24.6元從量費）最終得出的結(jié)論為：計量收取的垃圾處理費在人均可支配收入比例中占比較小，以北京市為例，其平均占比為0.15%。
表2生活垃圾費用占居民可支配收入比例
注：本表格摘錄自《城市生活垃圾計量收費模式探討》，以每戶3人為計算
以2009年的0.15%為本底值，結(jié)合最高限價模型對2016年定量收費年費進行計算：
最高限價模型是一種西方國家公共產(chǎn)品定價普遍采用的模型。
最高限價模型公式為:
式中，Pt: 第t年公用產(chǎn)品的價格;
Pt-1: 第(t-1)年公用產(chǎn)品的價格;
LPI: 價格上漲的上限;
RPI: 零售價格指數(shù)即通貨膨脹率;
X: 由政府確定的一定時期內(nèi)生產(chǎn)效率變化的百分比。
根據(jù)國家統(tǒng)計局官方數(shù)據(jù)，2010-2016年的通貨膨脹率如下：
表3 官方通貨膨脹率表
根據(jù)“十二五”規(guī)劃，我國的國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長率為7%；根據(jù)“十三五”規(guī)劃，我國的國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長率保持在6.5%以上即2010-2015年期間的X為7%，2016年的X為6.5%。
對此核算，P2016=0.11%，根據(jù)北京市統(tǒng)計局數(shù)據(jù)2016年北京市人均可支配收入為52530元，則以一個年均收入為15萬的三口之家來算，年均垃圾處理費用為165元。
目前垃圾分類市場處在大規(guī)模試點階段。從“源頭分類”到“收集轉(zhuǎn)運”再到“資源化利用”，從垃圾桶到處理設(shè)備等專用設(shè)施，垃圾分類的產(chǎn)業(yè)規(guī)模巨大。
隨著政府進一步的開放垃圾分類服務(wù)市場、充分發(fā)揮市場作用，對進入垃圾分類服務(wù)市場的社會資本形成有效的激勵約束機制，完善垃圾處理收費制度，提升群眾參與垃圾分類的積極性，加速促使垃圾分類市場化進程。
探索創(chuàng)新模式，推動建設(shè)一批以企業(yè)為主導(dǎo)的生活垃圾資源化產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟及技術(shù)研發(fā)基地，納入?yún)^(qū)域發(fā)展規(guī)劃。
在政府的引導(dǎo)下推動市場化運作垃圾分類，給企業(yè)帶來了利潤，也讓居民得到有償反饋，又減輕了環(huán)境壓力，形成三方共贏。
預(yù)計在未來的發(fā)展中，互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)將為垃圾分類提供支撐，垃圾分類的產(chǎn)業(yè)鏈將深度融合。國家政策的利好與環(huán)衛(wèi)市場大火的形勢都為垃圾分類市場的升溫營造了良好的環(huán)境。在此背景下，垃圾分類的市場化或許將成為環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域的一匹黑馬。
來源：中國環(huán)聯(lián) 固廢觀察
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