隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，環(huán)境問題日益嚴(yán)峻，同時(shí)，人民群眾對優(yōu)良環(huán)境質(zhì)量的需求不斷提升，環(huán)保規(guī)劃逐漸引起政府和社會(huì)的廣泛重視。環(huán)保規(guī)劃是為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的目標(biāo)，約束人們生產(chǎn)生活行為，對人類活動(dòng)進(jìn)行時(shí)間與空間上合理安排的指導(dǎo)方案。因此，環(huán)保規(guī)劃是防治環(huán)境污染與生態(tài)破壞、提高環(huán)境質(zhì)量、提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的美好生態(tài)環(huán)境需要的根本保證。
黨的十九大報(bào)告指出，從2020年到2035年，在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，再奮斗15年，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化。具體到生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，到2035年，要達(dá)到“生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)”的目標(biāo)。然而，當(dāng)前，必須認(rèn)識(shí)到我國發(fā)展質(zhì)量和發(fā)展效益仍然不高、發(fā)展與環(huán)保的矛盾尚未完全解決、發(fā)展不足與發(fā)展過度導(dǎo)致的環(huán)境破壞等問題，生態(tài)文明建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)。為此，筆者在回顧過去環(huán)保規(guī)劃(計(jì)劃)的基礎(chǔ)上，通過分析進(jìn)入新時(shí)代后中國環(huán)保與發(fā)展的主要矛盾和基本問題，就編制環(huán)?！笆奈濉币?guī)劃及2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出相關(guān)政策建議。
制定環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的歷史經(jīng)驗(yàn)
20多年前，我國制定的“九五”計(jì)劃就包含2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要?！秶噎h(huán)境保護(hù)“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，到2000年，基本建立比較完善的環(huán)境管理體系和與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的環(huán)境法規(guī)體系，力爭使環(huán)境污染和生態(tài)破壞加劇的趨勢得到基本控制，部分城市和地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量有所改善，建成若干經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、環(huán)境清潔優(yōu)美、生態(tài)良性循環(huán)的示范城市和示范地區(qū);到2010年，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略得到較好貫徹，環(huán)境管理法規(guī)體系進(jìn)一步完善，基本改變環(huán)境污染和生態(tài)惡化的狀況，環(huán)境質(zhì)量有比較明顯的改善，建成一批經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、環(huán)境清潔優(yōu)美、生態(tài)良性循環(huán)的城市和地區(qū)。
“九五”期間，環(huán)保目標(biāo)得到了較好的實(shí)現(xiàn)，2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)卻遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。其原因主要有兩方面：一方面，2001年以后，我國經(jīng)濟(jì)高速增長、城鎮(zhèn)化水平快速推進(jìn)，隨之而來的是資源消耗急速增加和生態(tài)環(huán)境日益惡化等問題;另一方面，“以問題為導(dǎo)向、工程主義、技術(shù)至上”的傳統(tǒng)環(huán)境管理的思路沒有及時(shí)調(diào)整，難以適應(yīng)伴隨經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而迅速擴(kuò)張的污染負(fù)荷與生態(tài)壓力。因此，必須從過去的環(huán)保實(shí)踐、環(huán)保規(guī)劃編制與實(shí)施中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，環(huán)境保護(hù)導(dǎo)向需要從問題導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)閱栴}導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向并重，環(huán)境治理思路也需要從基礎(chǔ)的堅(jiān)守底線向滿足人民群眾更高的環(huán)境需求轉(zhuǎn)變。
對比2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)，盡管環(huán)保的目標(biāo)和內(nèi)容不再完全相同，但思路轉(zhuǎn)變的過程卻有些相似?！熬盼濉币?guī)劃前后，是從被動(dòng)應(yīng)對形勢嚴(yán)峻的環(huán)境污染，到全面建成小康社會(huì)之前打贏污染攻堅(jiān)戰(zhàn)的轉(zhuǎn)變;2020年以后，將是進(jìn)一步向?qū)崿F(xiàn)美麗中國目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。因此，在政策轉(zhuǎn)變和組織形式方面，可以充分參考?xì)v史，吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。
“十四五”規(guī)劃編制的建議
為確保到2035年我國實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、美麗中國基本建成，筆者認(rèn)為，編制“十四五”環(huán)保規(guī)劃及2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要需明確目標(biāo)、內(nèi)容與保障機(jī)制。
一是規(guī)劃目標(biāo)。“十四五”規(guī)劃目標(biāo)設(shè)置方面，要在全面建成小康社會(huì)、全面打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)主要污染物排放總量明顯減少，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性顯著增強(qiáng)，人居環(huán)境進(jìn)一步改善，環(huán)境管理體系、環(huán)境監(jiān)管機(jī)制和行政執(zhí)法體制等生態(tài)環(huán)保制度法規(guī)體系進(jìn)一步完善，最終在“十四五”結(jié)束時(shí)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量大幅改善，為2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)設(shè)置方面，要基本實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好。要促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)各方面相協(xié)調(diào)，如生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相協(xié)調(diào)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑相協(xié)調(diào)等。人民群眾在享有豐富的物質(zhì)和文化產(chǎn)品的同時(shí)，生產(chǎn)和生活方式更加高效、低耗、可持續(xù)，使得天更藍(lán)、水更清、山更綠、空氣更清新。
二是規(guī)劃內(nèi)容。“十四五”時(shí)期需致力于將現(xiàn)代化建設(shè)提高到人與自然和諧共生的高度。要堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，順應(yīng)自然規(guī)律，著力防止破壞，并形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式，從源頭上提高資源的利用率，以達(dá)到物盡其用。
具體來說，需要落實(shí)以下4方面的內(nèi)容：一是推進(jìn)綠色發(fā)展，建立綠色、高效、低碳的經(jīng)濟(jì)體系、能源體系和資源利用體系;二是著力全面提升城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境，滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要;三是加大生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)力度，堅(jiān)持保護(hù)與修復(fù)并重，建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;四是推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，合作應(yīng)對氣候變化，為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)。
三是保障機(jī)制。“十四五”環(huán)保規(guī)劃及2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要需著力于確保制度先行，建設(shè)合理高效的保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。
具體來說，可以從以下4方面建立保障機(jī)制：制度體系上，始終堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，完善生態(tài)環(huán)境管理制度系統(tǒng);管理體系上，設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理;監(jiān)督體系上，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，堅(jiān)決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為;宣傳體系上，加大宣傳力度，普及環(huán)保知識(shí)，推廣珍視生態(tài)環(huán)境、保護(hù)綠水青山的理念。此外，還要協(xié)調(diào)制度間的相互作用，形成制度合力，建立完善持續(xù)改善環(huán)境的長效機(jī)制。
來源:中國環(huán)境報(bào) 作者:高明豪
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