《上海市濕地保護修復制度實施方案》于近日印發(fā)，旨在建立適合上海市的濕地保護修復制度，全面保護濕地，維持濕地總量動態(tài)平衡，強化濕地利用監(jiān)管，推進濕地生態(tài)修復，提高社會濕地保護意識。詳情如下：
上海市人民政府辦公廳關于印發(fā)《上海市濕地保護修復制度實施方案》的通知
滬府辦〔2017〕74號
上海市人民政府辦公廳關于印發(fā)《上海市濕地保護修復制度實施方案》的通知
各區(qū)人民政府，市政府有關委、辦、局：
經市政府同意，現將《上海市濕地保護修復制度實施方案》印發(fā)給你們，請認真按照執(zhí)行。
上海市人民政府辦公廳
2017年12月18日
上海市濕地保護修復制度實施方案
濕地是人類賴以生存發(fā)展的寶貴自然資源，在涵養(yǎng)水源、凈化水質、蓄洪抗旱、調節(jié)氣候和維護生物多樣性等方面發(fā)揮著重要的生態(tài)功能，是城市生態(tài)空間網絡中不可或缺的重要生態(tài)系統(tǒng)。濕地保護是生態(tài)文明建設的重要內容，事關生態(tài)安全，事關經濟社會可持續(xù)發(fā)展，事關上海“四個中心”和“科創(chuàng)中心”建設。為深入貫徹中共中央、國務院《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，落實中共中央、國務院《生態(tài)文明體制改革總體方案》，加快建立本市濕地保護修復制度，根據《國務院辦公廳關于印發(fā)濕地保護修復制度方案的通知》(國辦發(fā)〔2016〕89號)，制定本實施方案。
一、總體要求
(一)指導思想。全面貫徹落實黨的十九大精神，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真落實黨中央、國務院決策部署，深化生態(tài)文明體制改革，大力推進生態(tài)文明建設。建立適合本市的濕地保護修復制度，全面保護濕地，維持濕地總量動態(tài)平衡，強化濕地利用監(jiān)管，推進濕地生態(tài)修復，提高社會濕地保護意識，為本市建成“四個中心”、科創(chuàng)中心和社會主義現代化國際大都市提供基礎生態(tài)空間和重要生態(tài)保障。
(二)基本原則。堅持生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先的原則，保護濕地的生態(tài)特征和持續(xù)發(fā)展，注重濕地生態(tài)功能和作用的有效發(fā)揮;堅持全面保護、分級管理的原則，將全市濕地納入保護范圍，重點加強自然濕地、國家和地方重要濕地保護和修復，控制濕地總量，優(yōu)化濕地存量，提升濕地質量，用好濕地增量，實行濕地分級保護制度;堅持政府主導、社會參與的原則，地方各級人民政府對本行政區(qū)域內濕地保護負總責，積極鼓勵企業(yè)、非政府組織、志愿者等社會第三方參與濕地保護管理;堅持綜合協(xié)調、分工負責的原則，充分發(fā)揮林業(yè)、國土資源、環(huán)境保護、農業(yè)、水務(海洋)等濕地保護管理相關部門的職能作用，協(xié)同推進濕地保護與修復;堅持注重實效、嚴格考核的原則，將濕地保護修復成效納入對本市各級人民政府領導干部的考評體系，嚴明獎懲制度。
(三)目標任務。嚴格執(zhí)行濕地面積總量控制，維持自然濕地動態(tài)平衡。到2020年，本市濕地面積不少于696萬畝(包括深水航道)，其中，自然濕地面積不低于613萬畝;積極擴大新增濕地面積，將濕地保護率提高到50%以上，嚴格濕地用途監(jiān)管，確保濕地面積不減少。增強濕地生態(tài)功能，維護濕地生物多樣性，積極開展?jié)竦厣鷳B(tài)修復工程，全面提升濕地保護修復和管理水平。
二、完善濕地分級管理體系
(四)建立濕地名錄和分級管理體系。根據濕地的生態(tài)區(qū)位、生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性，將本市濕地分為國家重要濕地(包括國際重要濕地)、上海市重要濕地和一般濕地，列入不同級別的濕地名錄。國家重要濕地劃定標準和名錄由國家相關部門發(fā)布。到2018年，市林業(yè)主管部門會同有關部門完成上海市重要濕地和一般濕地認定標準、管理辦法的制定，發(fā)布上海市重要濕地和一般濕地名錄，并實行名錄的動態(tài)管理(市綠化市容局牽頭，市規(guī)劃國土資源局、市環(huán)保局、市水務局(市海洋局)、市農委、市發(fā)展改革委、市交通委、市政府法制辦等配合，區(qū)及以下各級政府負責落實;以下均需要區(qū)及以下各級人民政府落實，不再列出)。
(五)探索開展?jié)竦毓芾硎聶鄤澐指母?。堅持權、責、利相統(tǒng)一原則，按照中央政府確定的濕地管理事權劃分要求，開展地方財政事權和支出責任劃分改革，明晰國家重要濕地、上海市重要濕地和一般濕地的事權劃分(市財政局、市綠化市容局會同有關部門、單位負責)。
(六)完善濕地管理體系。市林業(yè)行政主管部門牽頭，市發(fā)展改革、財政、規(guī)劃國土資源、環(huán)保、水務(海洋)、農業(yè)、交通等部門按照職責分工，共同推進全市濕地保護和修復工作。對國家和上海市重要濕地，通過設立國家公園、自然保護區(qū)、濕地公園、森林公園、地質公園、飲用水源地保護區(qū)、海洋公園、海洋特別保護區(qū)、水產種質資源保護區(qū)、野生動物重要棲息地等形式加強保護。進一步明確區(qū)級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府濕地保護相關部門或機構的濕地保護修復職責，加強工作力量配備。加強各級濕地保護管理機構的能力建設，夯實保護基礎。按照國家統(tǒng)一安排，在國家和本市重要濕地探索設立濕地管護公益崗位，建立完善區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級管護聯動網絡，創(chuàng)新保護管理形式(市綠化市容局、市發(fā)展改革委、市財政局、市規(guī)劃國土資源局、市環(huán)保局、市水務局(市海洋局)、市農委、市編辦等按照職責分工負責)。
三、實行濕地保護目標責任制
(七)落實濕地面積總量管控。根據國家統(tǒng)一要求，確定本市濕地面積管控目標，分解落實到各區(qū)政府及各相關部門。到2017年底前，合理劃定納入生態(tài)保護紅線的濕地范圍，明確濕地名錄，并落實到具體的濕地地塊。納入生態(tài)保護紅線的濕地，根據保護形式嚴格管控(市綠化市容局、市規(guī)劃國土資源局、市發(fā)展改革委、市環(huán)保局、市水務局(市海洋局)、市農委等按職責分工負責)。
(八)提升濕地生態(tài)功能。根據國家濕地生態(tài)狀況評定標準，從影響生態(tài)系統(tǒng)健康的水量、水質、土壤、野生動植物等方面制定上海市濕地生態(tài)評價指標體系。到2020年，本市重要江河湖泊水功能區(qū)水質達標率提高到78%以上，上海市大陸自然岸線保有率不低于12%，海島自然岸線保有率不低于20%，水鳥種類不低于100種，全市濕地野生動植物種群數量保持相對穩(wěn)定(市綠化市容局、市環(huán)保局、市水務局(市海洋局)、市農委、市規(guī)劃國土資源局等按照職責分工負責)。
(九)建立濕地保護成效獎懲機制。各級政府對本行政區(qū)域內濕地保護負總責，政府主要領導成員承擔主要責任，其他政府領導成員在職責范圍內承擔相應責任。到2018年底前，將濕地面積、濕地保護率、濕地生態(tài)狀況等保護成效指標納入本地區(qū)生態(tài)文明建設目標評價考核等制度體系，建立健全終生追責機制。按照國家和本市評比達標表彰有關規(guī)定，對在濕地保護工作中作出突出貢獻的集體和個人，予以表彰獎勵(市綠化市容局牽頭，市發(fā)展改革委、市規(guī)劃國土資源局、市環(huán)保局、市水務局(市海洋局)、市農委、市人力資源社會保障局等配合)。
四、健全濕地用途監(jiān)管機制
(十)建立濕地用途管控機制。按照主體功能區(qū)定位確定各類濕地功能，實施負面清單管理。在科學論證和保護的前提下合理利用一般濕地，禁止擅自征收、占用國家和上海市重要濕地，禁止侵占自然濕地等水源涵養(yǎng)空間，已侵占的要限期予以恢復;禁止開(圍)墾、填埋、排干濕地或者其他擅自改變濕地用途的行為;禁止永久性截斷濕地水源;禁止向濕地超標排放污染物;禁止對濕地野生動物棲息地和魚類洄游通道造成破壞;禁止破壞濕地及其生態(tài)功能的其他活動(市綠化市容局、市規(guī)劃國土資源局、市環(huán)保局、市水務局(市海洋局)、市農委等按照職責分工負責)。
(十一)規(guī)范濕地用途管理。建立和完善涉及濕地相關資源的用途管理制度。進一步細化、明確征收、占用濕地的審批要求。經批準征收、占用濕地并轉為其他用途的，由用地單位按照“先補后占、占補平衡”的原則，負責恢復或重建與所占濕地面積和質量相當的濕地，確保濕地面積不減少，質量不下降。合理設立濕地相關資源利用的強度和時限，避免濕地利用行為對濕地生態(tài)要素、生態(tài)過程、生態(tài)服務功能造成的破壞。在濕地范圍內，進一步加強對取水、污染物排放、挖砂、取土、開礦、捕撈、引進外來物種和涉外科學考察等活動的管理(市規(guī)劃國土資源局、市環(huán)保局、市水務局(市海洋局)、市農委、市綠化市容局等按照職責分工負責)。
(十二)探索濕地自然資源確權登記。逐步開展?jié)竦禺a權登記試點工作，明確濕地資源產權和管理權，并落實到具體地塊。規(guī)劃國土資源部門會同林業(yè)、環(huán)保、農業(yè)、水務(海洋)等部門制定工作方案，依據土地利用現狀調查(自然資源調查)成果，參考濕地調查監(jiān)測成果，對國家級自然保護區(qū)開展?jié)竦刈匀毁Y源登記確權試點工作(市規(guī)劃國土資源局牽頭，市綠化市容局、市環(huán)保局、市農委、市水務局(市海洋局)等配合)。
(十三)嚴肅懲處破壞濕地行為。濕地保護管理相關部門根據職責分工，依法對濕地利用進行監(jiān)督。在市級層面探索建立濕地利用預警機制，通過對發(fā)生濕地預警情況的地區(qū)或有關部門進行約談并發(fā)出預警警告，遏制各種破壞濕地生態(tài)的行為。根據市、區(qū)兩級政府及各部門的濕地保護權責以及分工，嚴厲查處破壞濕地資源行為。對造成濕地破壞的行為，根據情節(jié)依法給予責令限期恢復原狀、行政處罰等。在國家級自然保護區(qū)、市級自然保護區(qū)等范圍內，積極探索建立相對集中行政處罰權的執(zhí)法機制(市綠化市容局、市規(guī)劃國土資源局、市環(huán)保局、市水務局(市海洋局)、市農委、市政府法制辦等按照職責分工負責)。
五、建立退化濕地修復制度
(十四)明確濕地修復責任主體。對未經批準將濕地轉為其他用途的，按照“誰破壞、誰修復”的原則，實施恢復和重建。能夠確認責任主體的，由其自行開展?jié)竦匦迯突蛭芯邆湫迯湍芰Φ牡谌綑C構進行修復。責任主體造成的生態(tài)環(huán)境損害無法修復的，結合生態(tài)環(huán)境損害情況開展替代修復，修復資金由責任主體支付。對因歷史原因或公共利益造成生態(tài)破壞的、因重大自然災害而生態(tài)受損的濕地，經科學論證確需恢復的，按照事權劃分，由各級政府負責修復，所需資金列入財政預算。市林業(yè)部門會同相關濕地管理部門提出從事濕地生態(tài)修復實施單位的相關要求，規(guī)范市場從業(yè)行為(市綠化市容局、市規(guī)劃國土資源局、市環(huán)保局、市水務局(市海洋局)、市農委、市財政局等按照職責分工負責)。
(十五)多措并舉增加濕地面積。各區(qū)政府應通過生物促淤、退漁還濕、退養(yǎng)還灘、增加河湖水面率等措施，恢復和擴大濕地面積;在用地、管護、就業(yè)安置等方面，為增加濕地面積提供政策和條件(市綠化市容局、市規(guī)劃國土資源局、市環(huán)保局、市水務局(市海洋局)、市農委等按照職責分工負責)。
(十六)實施濕地保護修復工程。堅持自然恢復為主，與人工修復相結合的方式，優(yōu)先對集中連片、破碎化嚴重、功能退化的濕地進行修復和綜合整治。市林業(yè)主管部門會同相關部門編制上海市濕地保護規(guī)劃和濕地修復工程實施規(guī)劃，并在市財政、發(fā)展改革等部門支持下，積極制定濕地生態(tài)修復、濕地公園建設等專項濕地保護修復政策。其他相關部門加強統(tǒng)籌協(xié)調，積極開展受損濕地修復工作。對濱海濕地的土地整治項目，已整治區(qū)域保留不少于20%的面積用于以濕地生態(tài)功能恢復為導向的生態(tài)修復。崇明、浦東和青浦等濕地分布面積較多的區(qū)根據市級相關規(guī)劃編制區(qū)級濕地保護規(guī)劃和工程實施規(guī)劃，積極開展?jié)竦乇Ｗo修復工程(市綠化市容局牽頭，市發(fā)展改革委、市財政局、市規(guī)劃國土資源局、市環(huán)保局、市水務局(市海洋局)、市農委等配合)。
(十七)完善生態(tài)用水機制。將水資源利用與濕地保護緊密結合，統(tǒng)籌協(xié)調區(qū)域內的水資源平衡，維護濕地的生態(tài)用水需求。從生態(tài)安全、水文聯系的角度，利用流域綜合治理方法，建立上海市濕地生態(tài)補水保障機制，明確技術路線、資金投入以及相關部門的責任和義務。相關水源地建設和管理，要充分考慮濕地野生動植物保護需求，在項目規(guī)劃、工程建設階段應征求相關部門意見(市水務局牽頭，市發(fā)展改革委、市財政局、市綠化市容局、市環(huán)保局、市農委等配合)。
(十八)強化濕地修復成效監(jiān)督。參照國家層面制定濕地修復績效評價標準，建立上海市濕地修復績效評價標準體系，組織開展?jié)竦匦迯凸こ痰目冃гu價。由第三方機構開展?jié)竦匦迯凸こ炭⒐ぴu估和后評估。建立濕地修復公示制度，依法公開濕地修復方案、修復成效，接受公眾監(jiān)督(市綠化市容局、市規(guī)劃國土資源局、市環(huán)保局、市水務局(市海洋局)、市農委等按照職責分工負責)。
六、健全濕地監(jiān)測評價體系
(十九)明確濕地監(jiān)測評價主體。市林業(yè)主管部門會同有關部門組織實施本市濕地資源的監(jiān)測評價工作，制定上海市濕地資源調查和監(jiān)測、濕地保護成效指標監(jiān)測、重要濕地評價、退化濕地評估等規(guī)程,并開展監(jiān)測和統(tǒng)計工作。根據國家林業(yè)局部署，組織實施上海市濕地資源調查，調查周期為10年。加強部門間濕地監(jiān)測評價協(xié)調工作，統(tǒng)籌解決重大問題。區(qū)、鎮(zhèn)政府濕地保護相關部門根據市級部門指導，做好本轄區(qū)的濕地監(jiān)測評價工作(市綠化市容局牽頭，市規(guī)劃國土資源局、市環(huán)保局、市水務局(市海洋局)、市農委等配合)。
(二十)完善濕地監(jiān)測網絡。在國家級濕地監(jiān)測點的基礎上，統(tǒng)籌規(guī)劃上海市重要濕地監(jiān)測站點設置。在現有濕地監(jiān)測體系的基礎上，建立重要濕地監(jiān)測評價和濕地生態(tài)定位監(jiān)測網絡，提高監(jiān)測數據質量和信息化水平。健全濕地監(jiān)測數據共享制度，濕地管理相關部門獲取的濕地資源相關數據要實現有效集成、互聯共享。加強生態(tài)風險預警，防止?jié)竦厣鷳B(tài)系統(tǒng)特征發(fā)生不良變化。區(qū)級及以下濕地監(jiān)測網絡參照市級監(jiān)測網絡建設標準規(guī)范實施。(市綠化市容局牽頭，市規(guī)劃國土資源局、市環(huán)保局、市水務局(市海洋局)、市農委、市統(tǒng)計局等配合)。
(二十一)監(jiān)測信息發(fā)布和應用。根據國家有關制度，建立上海市的濕地監(jiān)測評價信息發(fā)布制度，進一步明確本市濕地信息的發(fā)布內容、流程、權限和渠道等。市林業(yè)主管部門會同相關部門發(fā)布上海市濕地資源調查監(jiān)測和市級重要濕地監(jiān)測評價信息。運用監(jiān)測和評價結果，開展監(jiān)測數據關聯分析，為考核市級各濕地保護相關部門和各區(qū)、鎮(zhèn)人民政府落實濕地保護責任情況提供科學依據和數據支撐。建立監(jiān)測評價與監(jiān)管執(zhí)法聯動機制(市綠化市容局牽頭，市規(guī)劃國土資源局、市環(huán)保局、市水務局(市海洋局)、市農委等配合)。
七、完善濕地保護修復保障機制
(二十二)加強組織領導。進一步完善本市綜合協(xié)調、分部門實施的濕地保護管理體制。建立市級濕地保護修復工作聯席會議制度，定期召開會議，及時解決重大問題。聯席會議辦公室設在市林業(yè)主管部門，具體負責全市濕地保護和修復的指導、組織、協(xié)調、監(jiān)督和日常工作。區(qū)、鎮(zhèn)政府要高度重視濕地保護和修復工作，把濕地保護納入議事日程，建立與市級相應的工作機制和綜合協(xié)調機構，確保實現濕地保護修復的目標任務。充分發(fā)揮政府監(jiān)察職能，加強責任追究。2020年前，將濕地總面積納入領導干部自然資源資產離任審計內容，建立終生追責機制。強化軍地協(xié)調配合，共同加強濕地保護管理(市綠化市容局牽頭，市規(guī)劃國土資源局、市環(huán)保局、市水務局(市海洋局)、市農委、市交通委、市財政局、市發(fā)展改革委、市審計局、市監(jiān)察局等配合)。
(二十三)加快法制建設。加快本市濕地保護與修復地方立法工作，按照法定程序完善相關配套法規(guī)規(guī)章，切實保護好水、土地、野生動植物等資源。督促指導崇明、浦東和青浦等濕地資源豐富區(qū)域結合實際，先行制定區(qū)級濕地保護相關管理制度(市綠化市容局、市政府法制辦、市規(guī)劃國土資源局、市環(huán)保局、市水務局(市海洋局)、市農委等按照職責分工負責)。
(二十四)加大資金投入力度。各級政府和相關部門要發(fā)揮政府投資的主導作用，整合林業(yè)、水務(海洋)、環(huán)保、國土、農業(yè)、科技等部門與濕地保護相關的資金，重點加強對濕地保護修復工作的資金支持。同時，通過財政貼息等方式引導金融資本加大支持力度，形成政府投資、社會融資、個人投入等多渠道投入機制。落實市對區(qū)生態(tài)補償轉移支付辦法，進一步完善本市濕地生態(tài)效益補償制度(市綠化市容局、市發(fā)展改革委、市財政局牽頭，市規(guī)劃國土資源局、市環(huán)保局、市水務局(市海洋局)、市農委、市金融辦等配合)。
(二十五)完善科技支撐體系。加強濕地基礎和應用科學研究，重點開展?jié)竦厣鷳B(tài)效益研究以及濕地生態(tài)保護與修復技術示范，加快成果推廣應用。建立市級濕地科學專家咨詢機制，對濕地保護名錄制定、分級管理、調查監(jiān)測、生態(tài)修復、科學規(guī)劃、項目實施以及其他涉及濕地保護與利用的活動等提供決策咨詢意見，提高科學決策水平(市科委、市綠化市容局、市環(huán)保局、市水務局(市海洋局)、市農委等按照職責分工負責)。
(二十六)加強宣傳教育。面向公眾開展?jié)竦乜破招麄鹘逃Y合世界濕地日、世界水日、生物多樣性日等重要宣傳時間節(jié)點，利用互聯網、移動媒體等手段，普及濕地科學知識。依托濕地自然保護區(qū)、濕地公園等濕地保護形式，建立濕地自然學校、濕地宣教中心、環(huán)境教育基地等宣教場所，做好濕地科普宣教活動，努力形成全社會保護濕地的良好氛圍。加強廣大中小學生濕地保護知識教育，通過環(huán)境專題教育和豐富多彩的教育實踐活動，培養(yǎng)學生濕地保護意識。研究建立濕地保護志愿者制度，動員非政府組織、企業(yè)及公眾參與濕地保護和相關知識傳播(市綠化市容局、市教委、市規(guī)劃國土資源局、市環(huán)保局、市水務局(市海洋局)、市農委等按照職責分工負責)。
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