“我們對德國在該領域的法律、監(jiān)管機制、治理方法及后期再利用等進行了梳理，包括土壤保護與防治的法律基礎，土壤修復治理的監(jiān)管部門、責任主體，土壤調查與數(shù)據(jù)庫建設，土壤修復監(jiān)管工作程序，土壤修復治理措施。德國魯爾區(qū)在工業(yè)場地再開發(fā)利用方面，區(qū)域政府層面的宏觀指引與推動、企業(yè)的作用以及部門間的聯(lián)動協(xié)作和公眾參與等幾個因素起到關鍵作用?！?/p>
00引言
隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷加快，產業(yè)結構調整的深入推進，大量的工業(yè)企業(yè)被關停并轉、破產或搬遷，騰出不少遺留場地，往往涉及土壤污染、地下水污染、廢棄物污染等諸多問題。這類污染土地被稱為棕地。
除了環(huán)境媒介水和空氣以外，土壤也是環(huán)境平衡的重要組成部分。土壤是萬物賴以生存的基礎，是動物、植物、人類的棲息之所，其過濾、存儲、物質轉換特性對水、物質循環(huán)進行平衡補償，同時對地下水也起保護作用。土壤的污染會直接、間接改變土壤的特性和功能。土壤污染具有一定的滯后性和隱蔽性，過去在我國并未得到重視。
近年來，工業(yè)場地土壤污染事件發(fā)生多起，威脅著民眾的健康安全和社會穩(wěn)定，引起政府、公眾和媒體對土壤污染問題的高度關注。不少區(qū)位好的工業(yè)場地由于土壤污染遲遲得不到再開發(fā)利用，成為城市的“毒瘤”，不僅影響城市面貌，也阻礙城市存量建設用地盤活再利用和城市更新進程。工業(yè)企業(yè)場地污染已成為國土資源管理中出現(xiàn)的新問題，對其修復治理后再利用既是我國環(huán)境保護和生態(tài)文明建設的要求，同時也是城市可持續(xù)發(fā)展的出路和選擇，勢在必行。
德國自1975年以來就開始在污染土壤修復治理與再利用方面進行了一系列探索，魯爾經(jīng)驗堪稱“國際典范”。鑒于國內在該領域起步較晚，本文在介紹德國污染場地土壤修復治理與再開發(fā)利用經(jīng)驗做法的基礎上，結合我國的實際情況，從土壤生態(tài)環(huán)境保護和城市土地再利用的角度進行探討，以期對我國相關工作有所借鑒和助益。
01工業(yè)污染場地的概念與特征
工業(yè)污染場地，指的是城市產業(yè)結構調整、工業(yè)從城區(qū)外遷，舊城市工業(yè)區(qū)衰退遺留、騰空的已遭受污染且污染危害超過人體健康或生態(tài)環(huán)境可接受風險水平的工業(yè)場地。本文所指的工業(yè)污染場地在國外文獻中稱為“棕地”，包括礦業(yè)用地。棕地一詞最早出現(xiàn)在1980年美國頒布的《超級基金法》，該法將棕地定義為：由于有害危險物而使其受到現(xiàn)實或者潛在污染的不動產。廣義的棕地與綠地是相對應的概念，是指已開發(fā)、利用過并暫時閑置，對環(huán)境有危害，但也具有重新開發(fā)和再利用潛力的土地。
02德國魯爾區(qū)工業(yè)污染場地修復治理與再利用經(jīng)驗
歐美國家在產業(yè)結構調整、郊區(qū)化和逆城市化過程中曾出現(xiàn)大量因工業(yè)企業(yè)關停、搬遷而廢棄遺留下來的棕地。1975年以后，隨著傳統(tǒng)煤礦、鋼鐵產業(yè)的沒落，德國魯爾區(qū)出現(xiàn)大量棕地，這些地塊大多區(qū)位較好。而同時，城市擴展不斷蠶食城郊綠地。在魯爾區(qū)這樣一個高密度城市化的地區(qū)，土地顯得尤為稀缺和寶貴。因此，魯爾區(qū)對棕地進行了大規(guī)模的修復整治和再利用。可以說，對工業(yè)用地的修復改造再利用是魯爾區(qū)城市轉型發(fā)展的一個戰(zhàn)略選擇，不僅解決土壤污染問題、改善城市面貌，同時促進存量土地的集約利用，為后代預留了生存和發(fā)展的空間。筆者在德國研修期間，對魯爾區(qū)工業(yè)場地的土壤修復及再利用領域進行了調研，現(xiàn)將德國在該領域的法律、監(jiān)管機制、治理方法及后期再利用等做如下梳理。
【2.1土壤保護與防治的法律基礎】
在德國，聯(lián)邦與各州政府都有關于土壤保護與污染場地治理的專門法律和相關法律。為解決土壤保護以及歷史遺留問題，1998以來，德國制定了《聯(lián)邦土壤保護法》及《土壤保護和工業(yè)污染場地處理條例》等土壤保護的專門法律法規(guī)?！堵?lián)邦土壤保護法》是德國土壤保護與防治的專門法律，具有公法性質，強調事前預防與事后控制并舉，將行政機關的權限放在突出地位。該部法律對土地使用者預防和清除土壤危害的措施及強制性義務，施加于土地上的各種土料材的性質及其風險的預防與控制，土壤監(jiān)測、土壤調查和修復治理的具體要求進行了規(guī)定。在《聯(lián)邦土壤保護法》中，還列出了其他與土壤保護相關的法律或條例，如《循環(huán)經(jīng)濟與垃圾處理法》《肥料法》《森林保護法》《水保護法》《地下水保護條例實施準則》《土地整理法》《排放法》《礦山法》等。1999年德國出臺《土壤保護和工業(yè)污染場地處理條例》，對《聯(lián)邦土壤保護法》中相關內容進行細化。該條例對污染可疑地塊、污染地塊和土壤退化的調查和評估做出詳細規(guī)定，明確了取樣、檢測分析與質保方面的技術要求；該條例還制定出通過清除污染、防止泄漏、限制等措施對土壤進行修復的要求。
【2.2土壤修復治理的監(jiān)管部門】
德國聯(lián)邦、州、城市環(huán)保部門承擔土壤保護和防治管理工作。地方城市的環(huán)保局下設土壤保護局，具體負責土壤自然生態(tài)保護和已污染場地的監(jiān)管。土壤保護局對污染場地的管理職責有：對污染場地進行識別、登記；調查土壤及地下水的污染及已擴散的危害；土壤危害性改變、污染的消除及安全保障工作進行管理。較特殊的是，在德國北威州，尤其在魯爾區(qū)采礦企業(yè)很多，全州礦區(qū)范圍的土壤環(huán)境保護由北威州高等采礦能源局（設在安斯貝爾克專區(qū)政府BezirksregierungArnsberg）直接監(jiān)管。在土壤調查及修復治理的重要工作環(huán)節(jié)，地方城市環(huán)境保護局參與集體會商。
【2.3土壤修復治理責任主體】
德國實行“誰污染，誰付費”原則，土地權利人或使用人有責任在土地利用時對土壤進行預防保護，并有義務對所造成的土壤污染進行修復治理。環(huán)境保護局掌握了土壤或者地下水污染對人身健康或者環(huán)境造成損害的事實，會對企業(yè)或個人下達土壤調查和修復治理的命令。如果企業(yè)拒絕清除自身造成的污染危害，對不構成犯罪的，當局可以對企業(yè)或個人下達罰單。企業(yè)或個人如有異議，可以申請法院裁決。對土壤污染行為構成犯罪嫌疑的，土壤保護部門會通知當?shù)氐臋z察機關介入調查。對于歷史遺留的無主地塊或者已經(jīng)破產的企業(yè)場地，需要進行治理的，由土壤保護部門進行調查和修復治理，費用由當?shù)卣袚?/p>
在德國，責任人不僅要對污染本身承擔治理的責任，如果土壤、地下水污染對人身健康或周邊生態(tài)環(huán)境造成損害，還要承擔相應的補償、賠償責任。
【2.4土壤調查與數(shù)據(jù)庫建設】
德國城市環(huán)境保護局負責對城市已污染和可疑污染場地進行全面調查，對土壤開展長期監(jiān)測、調查，建立專業(yè)數(shù)據(jù)庫，為開展土壤保護工作打下堅實基礎。首先，全面開展土壤監(jiān)測。目前，德國各州都對土壤進行長期監(jiān)測。通過對不同用途的土壤質量進行監(jiān)測，隨時了解土壤特性的變化信息，評估治理措施是否有效。其次，對所有污染嫌疑地塊進行排查、篩選，建立污染場地專業(yè)數(shù)據(jù)庫。土壤污染治理的第一步是對所有污染或者疑似污染地塊進行登記，建立完整的土壤污染信息檔案。北威州已建立詳盡的土壤保護和污染場地修復的專業(yè)數(shù)據(jù)庫，所有與土壤保護管理工作有關的州政府部門都可以使用該數(shù)據(jù)庫，地方政府通過數(shù)據(jù)庫實現(xiàn)對全州土壤保護的動態(tài)監(jiān)管。再次，根據(jù)場地污染的嚴重程度，建立優(yōu)先排序制度，優(yōu)先對污染嚴重的場地展開預備性調查。調查結果顯示有污染的，由責任主體對污染地塊進行詳細調查，制定技術方案并開展實施。
【2.5土壤修復監(jiān)管工作程序】
經(jīng)過多年的實踐，德國在土壤修復治理監(jiān)管方面摸索出一套規(guī)范、民主的工作流程，建立了多部門共同協(xié)作機制。從污染場地的危害調查評估結果、土壤修復治理方案的審核到土壤修復治理實施審核等重要的工作節(jié)點，各個相關利益單位如企業(yè)，環(huán)保、規(guī)劃等部門會進行集體會審，最后由監(jiān)管責任部門下發(fā)各個環(huán)節(jié)的核準通知書。
當?shù)V區(qū)之外的土壤質量遭到破壞，且對周圍環(huán)境造成危害，城市環(huán)保局會啟動土壤保護程序（Bodenschutzverfahren）進行監(jiān)管。礦區(qū)土壤保護監(jiān)管由采礦能源局直接負責。采礦關停時，企業(yè)須履行礦區(qū)關閉程序（Abschlussbetriebsplan），有責任排除土壤污染的危害，確保土壤質量滿足未來規(guī)劃用途要求。盡管環(huán)保局和采礦能源局對土壤保護的監(jiān)管程序有所不同，但工作思路大體一致。筆者在德研修期間，系統(tǒng)研究過礦區(qū)企業(yè)關停程序中的土壤修復治理監(jiān)管程序，如圖1所示。該工作流程十分嚴謹、完善，對我國土壤修復治理監(jiān)管工作有很好的借鑒意義。
圖1德國采礦關閉程序中土壤修復治理及監(jiān)管工作程序
(資料來源：依據(jù)魯爾集團礦山房地產公司提供的資料自繪)
【2.6土壤修復治理措施】
在土壤修復治理方面，德國的理念是保護土壤的某種功能，滿足未來規(guī)劃用地需求，而不是對土壤進行100%的修復治理。根據(jù)土壤的污染情況，充分考慮土地未來的規(guī)劃用途，分析經(jīng)濟上的可行性，區(qū)別對待，選擇不同的修復治理方法。根據(jù)這一理念，德國真正需要采用技術治理的僅占污染地塊的一小部分。目前，德國魯爾區(qū)主要采取以下幾種常用措施治理污染土壤：
（1）去除污染源，把污染物清挖后換土（Umlagerung）。如果土壤污染范圍不大，地下水未受污染，該方法比較可行。不同類型的污染物會分類運送到不同級別的垃圾填埋場。這種方法的缺點是：在運輸過程中可能造成二次污染，而且運輸和填埋費用較高。
（2）隔離封閉，把污染物集中并用隔離膜封閉（Sicherungsmassnahmen）。當污染物污染比較嚴重，分布范圍大、深，且對地下水也已經(jīng)造成污染，這種情況下，對污染源進行清挖、換土費用太高，一般選擇就地隔離封閉處理，阻止污染物進一步向外擴散。具體做法是：把場地的污染土壤集中在一起，堆成山丘，鋪上隔離層（一種很厚的塑料膜，使用壽命100余年），以免繼續(xù)污染地下水或者空氣。在隔離層之上鋪大約2米厚的可供植物生長的新土層，進行景觀再造，改造成為休閑場所，如圖2所示。
圖2安全隔離工程
(資料來源：德國北威州高等采礦能源局)
當?shù)叵滤呀?jīng)被污染，且被污染地下水正在向周邊擴散，他們通常會通過布井或者在地下建筑深溝對污染的地下水進行截流并進行永久抽排，然后通過地面凈化裝置進行處理。這種地下水凈化處理方法常常用于污染嚴重的焦化廠地塊，如圖3所示。
圖3污染場地污染物隔離與地下水抽排凈化處理
(資料來源：德國北威州高等采礦能源局)
（3）建筑隔離墻（Reinigungswaende）。當場地污染物質已對地下水造成污染，污染地下水流向周邊的地表河流時，建筑一條隔離墻，阻止含污染物的地下水擴散到地表河流。
（4）鋪隔離、保護層（Abdichtung）。這種方法是通過鋪上保護層，防止污染物質進一步擴散，避免土壤暴露在外與人直接接觸。
（5）微生物技術（BiologischeBehandlung）。原位微生物技術在魯爾區(qū)土壤修復中也被采用，尤其是對芳香烴類有機物的處理。一些有機污染物，如笨、甲苯、二甲苯、酚類化合物、萘通過微生物能夠有效地分解。這種方法可以避免對環(huán)境的二次污染，比較經(jīng)濟，但修復治理周期較長。
（6）氣相抽提（Bodenluftabsaugung）。氣相抽提是一種土壤原位修復技術，在德國魯爾區(qū)也有應用。將新鮮空氣通過注射井注入污染區(qū)，利用真空泵產生負壓，在空氣流經(jīng)污染區(qū)域時，解析并夾帶土壤空隙中的易揮發(fā)性有機污染物，經(jīng)抽取井流回地上。抽出的氣體經(jīng)過活性炭吸附或者生物處理后達標排放。這種方法成本低，不破壞土壤結構，不引起二次污染，對揮發(fā)性有機污染物效果較好，適用于非飽和層、透氣性好的土壤，熱處理、化學氧化還原、土壤淋洗等對土壤性質造成破壞的方法，在魯爾區(qū)鮮被采用。在德國，異位修復技術在成熟度、工程可控度等方面具有明顯優(yōu)勢，經(jīng)常被采用。
通常情況下，以上幾種措施會綜合應用。政府相關部門為污染治理企業(yè)提供治理手冊，給予指導。對于沒有資金或者不需要立刻處理的污染場地，要把它單獨隔離出來，進行長期跟蹤監(jiān)測。
03工業(yè)場地再開發(fā)利用
魯爾區(qū)政府和民眾很重視對綠色空間的保護。德國《聯(lián)邦建筑法》以及相關土地規(guī)劃條例要求盡量利用存量土地服務未來需求，而不是增加新的建設用地。在這種情況下，棕地的開發(fā)再利用無疑是城市新的發(fā)展機會。工業(yè)污染地塊經(jīng)過治理后被改造成商業(yè)休閑區(qū)，住宅區(qū)，無污染工業(yè)區(qū)，物流園、公園、展覽館、學校等用途，不僅有效緩解環(huán)境壓力，促進了工業(yè)文化遺產保護，還助推城市功能提檔升級。實踐證明，魯爾區(qū)的棕地再利用是相當成功的。筆者認為，以下幾個因素在魯爾區(qū)的棕地再利用中起到關鍵作用。
【3.1區(qū)域政府層面的宏觀指引與推動】
魯爾區(qū)20世紀60年代開始整體衰敗，甚至一度達到舉步維艱的地步。根據(jù)德國的土地利用法規(guī)，對棕地進行再開發(fā)和管理由當局來控制。地方政府在魯爾區(qū)棕地再利用及經(jīng)濟振興過程中起到非常重要的推動作用。魯爾區(qū)從全局利益出發(fā)，選擇區(qū)域協(xié)同發(fā)展的城市更新思路，使各個城市通過區(qū)域合作戰(zhàn)略來重塑繁榮。魯爾地區(qū)聯(lián)盟RVR（由11個城市和42個教區(qū)組成）負責區(qū)域發(fā)展規(guī)劃（Regionalplanung）的修編和更改，同時也是區(qū)域棕地再利用的重要參與單位。RVR在土地利用規(guī)劃制定中，充分考慮到棕地的再開發(fā)利用，注重對自由綠色空間的保護。
魯爾區(qū)的改造和振興過程中有一個著名的IBA計劃，即國際建筑展。IBA將工業(yè)廢棄地視為工業(yè)文化遺產，和旅游開發(fā)、區(qū)域振興等結合進行開發(fā)和整治；將廢棄的工業(yè)生產設備、廠房建筑等改造成有吸引力的旅游、休閑場地。許多棕地再開發(fā)項目極大地改變了魯爾區(qū)的城市面貌。
【3.2企業(yè)的作用】
魯爾區(qū)的工業(yè)土地多為企業(yè)所擁有，棕地的開發(fā)商一般為原土地所有者。除了政府層面，作為魯爾區(qū)最大的私人土地擁有者魯爾集團（RAG）在棕地開發(fā)中也發(fā)揮著重要的作用。其旗下子公司魯爾集團礦山房地產公司（RAGImmobilienAG）專門負責經(jīng)營管理魯爾集團所有的退役不動產。為推動老工業(yè)區(qū)的開發(fā)再利用，魯爾集團礦山房地產公司成立專門的子公司和城市政府形成了PPP合伙制關系，共同推動棕地治理和工業(yè)區(qū)再開發(fā)項目。政府出資部分主要用于項目規(guī)劃、改善地塊及周邊環(huán)境的基礎設施建設，企業(yè)資金則用于地塊土壤修復治理及再開發(fā)。
【3.3部門間的聯(lián)動協(xié)作和公眾參與】
棕地再開發(fā)是一個聯(lián)動協(xié)作過程，從棕地修復治理到再利用，有許多環(huán)節(jié)都離不開土地權利人、土壤保護部門、規(guī)劃管理部門以及項目開發(fā)收益人的共同參與。許多重要的工作如土壤修復治理程序、土地利用規(guī)劃程序，須進行多輪會商，充分進行信息、意見交換，這是德國典型的工作方式。
例如，在土地利用規(guī)劃編制時，規(guī)劃部門會充分考慮場地的土壤質量情況，合理確定規(guī)劃用途。在棕地再開發(fā)過程中，魯爾區(qū)尤其注重公眾參與。棕地建筑規(guī)劃編制至少有兩次公眾參與程序，廣泛采納民眾的意見。
——溫丹丹，解洲勝，鹿騰．國外工業(yè)污染場地土壤修復治理與再利用——以德國魯爾區(qū)為例．中國國土資源經(jīng)濟.
來源:四方談 作者:溫丹丹等
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