號(hào)外丨土地財(cái)政：歷史、邏輯與抉擇（重磅好文）

引言

改革就是一系列選擇。但哪個(gè)選擇真正改變了歷史，當(dāng)時(shí)并不一定看得清楚?！巴恋刎?cái)政”就是如此。從誕生到形成，它并沒(méi)有一個(gè)完整的設(shè)計(jì)。甚至“土地財(cái)政”這一名詞，也是后來(lái)才想出來(lái)的。但正是這個(gè)來(lái)路不清、沒(méi)人負(fù)責(zé)、甚至沒(méi)有嚴(yán)格定義的“土地財(cái)政”，前所未有地改變了中國(guó)城市的面貌，甚至成為了全球經(jīng)濟(jì)成功與問(wèn)題的根源。

中國(guó)特色發(fā)展道路的核心，就是“土地財(cái)政”。這一模式是否可以持續(xù)？是否還能改進(jìn)？還是必須全盤(pán)放棄？乃是攸關(guān)國(guó)家命運(yùn)的重大抉擇。但由于“土地財(cái)政”被“房?jī)r(jià)”、“腐敗”、“泡沫”等敏感的社會(huì)話題所綁架，摒棄“土地財(cái)政”，幾乎成為學(xué)界和輿論界一邊倒的共識(shí)。本應(yīng)客觀、專業(yè)的學(xué)術(shù)討論，演變成了指責(zé)“土地財(cái)政”的競(jìng)賽。

好的“學(xué)術(shù)”，不在于告訴人們眾所周知的“常識(shí)”，而在于能解釋眾所不解的“反?！?。“土地財(cái)政”之所以抗風(fēng)而立，批而不倒，就在于有著不為學(xué)術(shù)界所知的內(nèi)在邏輯。本文試圖以“信用”為主線，重新評(píng)價(jià)“土地財(cái)政”的功過(guò)，思考完全拋棄“土地財(cái)政”可能帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，探討改進(jìn)“土地財(cái)政”的可行路徑。

1   正確評(píng)價(jià)土地財(cái)政的功過(guò)

1.1 信用：城市化的催化劑

城市出現(xiàn)了幾千年，有興有衰，但為何到了近代卻突然出現(xiàn)了不可逆轉(zhuǎn)的“城市化”？絕大多數(shù)研究，都認(rèn)為城市化是工業(yè)化的結(jié)果。這一表面化的解釋妨礙了我們對(duì)城市化深層原因的認(rèn)識(shí)。

城市的特征，就是能提供農(nóng)村所沒(méi)有的公共服務(wù)。公共服務(wù)是城市土地價(jià)值的唯一來(lái)源。城市不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值，說(shuō)到底，就是其所處區(qū)位公共服務(wù)的投影。無(wú)論城墻，還是道路，或是引水工程，公共服務(wù)都需要大規(guī)模的一次性投資（fixed cost）。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)中，一次性投資的獲得，主要是通過(guò)過(guò)去剩余的積累。這就極大地限制了大型公共設(shè)施的建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施巨大的一次性投資，成為制約城市發(fā)展的主要障礙。

突破性的進(jìn)步，來(lái)自于近代信用體系的創(chuàng)新。通過(guò)信用制度，未來(lái)的收益可以貼現(xiàn)到今天，使得資本的形成方式得以擺脫對(duì)過(guò)去積累依賴，轉(zhuǎn)向預(yù)期收益。信用制度為大規(guī)模長(zhǎng)周期的設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施投資提供了可能。技術(shù)進(jìn)步和信用制度的結(jié)合共同啟動(dòng)了城市化與工業(yè)化，使得后兩者成為伴生的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。

只有資本才能為資本作抵押[i]。信用制度的關(guān)鍵是如何獲得“初始信用”。工業(yè)化和城市化的啟動(dòng)，都必須跨越原始資本的臨界門(mén)檻。一旦原始資本（基礎(chǔ)設(shè)施）積累完成，就會(huì)帶來(lái)持續(xù)稅收。這些稅收可以再抵押，再投資，自我循環(huán)，加速積累。

城市化模式的選擇，說(shuō)到底，就是資本積累模式的選擇。不同的原始資本積累方式，決定了不同的城市化模式。歷史表明，完全靠?jī)?nèi)部積累，很難跨越最低的原始資本門(mén)檻。強(qiáng)行積累，則會(huì)引發(fā)大規(guī)模社會(huì)動(dòng)亂。因此，早期資本主義的原始資本積累，很大程度上是靠外部掠奪完成的。幾乎每一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家，都可以追溯到其城市化早期階段的“原罪”。

傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)關(guān)系，是典型的差序格局（費(fèi)孝通1985），民間信用很大程度上局限于熟人社會(huì)，因此只能是小規(guī)模和短周期的。近代中國(guó)被打開(kāi)國(guó)門(mén)后，不僅沒(méi)有完成原始資本積累，反而成為列強(qiáng)積累原始資本的來(lái)源地。1949年后，中國(guó)重獲完整的稅收主權(quán)，但依靠掠奪實(shí)現(xiàn)原始資本積累的外部環(huán)境已不復(fù)存在。中國(guó)不得不轉(zhuǎn)向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式。

所謂“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”，本質(zhì)上仍然是通過(guò)自我輸血，強(qiáng)行完成原始資本積累的一種模式。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)被分為農(nóng)業(yè)和工業(yè)兩大部類，國(guó)家通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的剪刀差，不斷將農(nóng)業(yè)的積累轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門(mén)。依靠這種辦法，中國(guó)建立起初步的工業(yè)基礎(chǔ)，卻再也沒(méi)有力量完成城市化的積累。超強(qiáng)的積累，窒息了中國(guó)經(jīng)濟(jì)，使生產(chǎn)和消費(fèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效的循環(huán)。改革前，中國(guó)城市化水平一直徘徊在百分之十幾左右。

1.2 土地財(cái)政：中國(guó)城市化的“最初的信用”

中國(guó)城市化模式的大突破，起始于1980年代后期。當(dāng)時(shí)，依靠農(nóng)業(yè)部門(mén)為中國(guó)的工業(yè)化提供積累的模式已難以為繼，深圳、廈門(mén)等經(jīng)濟(jì)特區(qū)被迫仿效香港，嘗試通過(guò)出讓城市土地使用權(quán)，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。從此開(kāi)創(chuàng)了一條以土地為信用基礎(chǔ)，積累城市化原始資本的獨(dú)特道路。這就是后來(lái)廣受詬病的“土地財(cái)政”。

1994年的分稅制改革，極大地壓縮了地方政府的稅收分成比例，但將當(dāng)時(shí)規(guī)模還很少的土地收益劃給了地方政府，奠定了地方政府走向“土地財(cái)政”的制度基礎(chǔ)。

隨著1998年住房制度改革（“城市股票上市”）和2003年土地招拍掛（賣(mài)方?jīng)Q定市場(chǎng)）等一系列制度創(chuàng)新，“土地財(cái)政”不斷完善。稅收分成大減的地方政府不僅沒(méi)有衰落，反而迅速暴富。急劇膨脹的“土地財(cái)政”，幫助政府以前所未有的速度積累起原始資本。城市基礎(chǔ)設(shè)施不僅逐步還清欠賬，甚至還有部分超前（高鐵、機(jī)場(chǎng)、行政中心）。成百上千的城市，排山倒海般崛起。無(wú)論城市化的速度還是規(guī)模，都超過(guò)了改革之初最大膽的想象。從人類歷史的角度觀察，這樣的高速增長(zhǎng)，只能用驚嘆來(lái)描述。

的確，沒(méi)有“土地財(cái)政”，今天中國(guó)經(jīng)濟(jì)的很多問(wèn)題不會(huì)出現(xiàn)，但同樣，也不會(huì)有今天中國(guó)的城市化的高速發(fā)展。中國(guó)城市偉大成就背后的真正秘密，就是創(chuàng)造性地發(fā)展出一套將土地作為信用基礎(chǔ)的制度——“土地財(cái)政”。可以說(shuō)，沒(méi)有這一偉大的制度創(chuàng)新，中國(guó)特色的城市化道路就是一句空話。

為何中國(guó)能走這條路？這是因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)所建立的城市土地國(guó)有化和農(nóng)村土地集體化，為政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)創(chuàng)造條件。“土地財(cái)政”的作用，就利用市場(chǎng)機(jī)制，將這筆隱匿的財(cái)富，轉(zhuǎn)化成為啟動(dòng)中國(guó)城市化的巨大資本（朱云漢，2012）。

“土地財(cái)政”并非中國(guó)專利。從建國(guó)至1862年近百年間，美國(guó)聯(lián)邦政府依靠也是“土地財(cái)政”。同土地私有化的舊大陸不同，殖民者幾乎無(wú)償?shù)貜脑∶袷种新拥么笃恋?。?dāng)時(shí)聯(lián)邦法律規(guī)定創(chuàng)始十三州的新拓展地和新加入州的境內(nèi)土地，都由聯(lián)邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和關(guān)稅，構(gòu)成了聯(lián)邦收入的最主要部分。土地出售收入占聯(lián)邦政府收入最高年份達(dá)到48%。

對(duì)比中國(guó)土地財(cái)政，就可以想象當(dāng)年美國(guó)的土地財(cái)政規(guī)模有多大。2012年，中國(guó)國(guó)稅收入11萬(wàn)億，如果按48%計(jì)就相當(dāng)于5萬(wàn)億，而2012年“土地財(cái)政”總收入只有不到2.7萬(wàn)億。中國(guó)土地財(cái)政，就是從90年代初算起，迄今也不過(guò)20余年。而美國(guó)從建國(guó)伊始，直到1862年《宅地法》（Home stead Act）規(guī)定土地免費(fèi)轉(zhuǎn)讓給新移民，前后持續(xù)近百年。1862年后，美國(guó)聯(lián)邦政府的土地財(cái)政才逐漸被地方政府的財(cái)產(chǎn)稅所代替。

1.3 土地財(cái)政的本質(zhì)是融資而非收益

土地私有的城市，公共服務(wù)的任何改進(jìn)，都要先以不動(dòng)產(chǎn)升值的方式轉(zhuǎn)移給土地所有者。政府需要通過(guò)稅收體系，才能夠?qū)⑦@些外溢的收益收回。稅收財(cái)政的效率幾乎完全依賴于與納稅人的博弈。制度損耗帶來(lái)的利益漏失極高。而在土地公有制的條件下，任何公共服務(wù)的改進(jìn)，都會(huì)外溢到國(guó)有土地上。政府無(wú)需經(jīng)由曲折的稅收，就可以直接從土地升值中收回公共服務(wù)帶來(lái)的好處。相對(duì)于“征稅”的方式，通過(guò)“出售土地升值”來(lái)回收公共服務(wù)投入的效率是如此之高，以至于城市政府不僅可以為基礎(chǔ)設(shè)施融資，甚至還可以以補(bǔ)貼的方式，為有持續(xù)稅收的項(xiàng)目融資。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來(lái)的這一獨(dú)特的制度，使土地成為中國(guó)地方政府巨大且不斷增值的信用來(lái)源。不同于西方國(guó)家抵押稅收發(fā)行市政債券的做法，中國(guó)土地收益的本質(zhì)，就是通過(guò)出售土地未來(lái)的增值（70年），為城市公共服務(wù)的一次性投資融資。中國(guó)城市政府出售土地的本質(zhì)，就是直接銷售未來(lái)的公共服務(wù)。如果把城市政府視作一個(gè)企業(yè)，那么西方國(guó)家城市是通過(guò)發(fā)行債券融資，中國(guó)城市則是通過(guò)發(fā)行的“股票”融資。

因此，在中國(guó)，居民購(gòu)買(mǎi)城市的不動(dòng)產(chǎn)，相當(dāng)于購(gòu)買(mǎi)城市的“股票”。這就解釋了為什么中國(guó)的住宅有如此高的收益率——因?yàn)橹袊?guó)住宅的本質(zhì)就是資本品，除了居住，還可以分紅——不僅分享現(xiàn)在公共服務(wù)帶來(lái)的租值，還可以分享未來(lái)新增服務(wù)帶來(lái)的租值！因此，中國(guó)的房?jī)r(jià)和外國(guó)的房?jī)r(jià)是完全不同的兩個(gè)概念——前者本身就附帶公共服務(wù)，后者則需另外購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。

在這個(gè)意義上，“土地財(cái)政”這個(gè)詞，存在根本性的誤導(dǎo)——土地收益是融資（股票），而不是財(cái)政收入（稅收）。在城市政府的資產(chǎn)負(fù)債表上，土地收益屬于“負(fù)債”，稅收則屬于“收益”?！巴恋亟鹑凇被蛟S是一個(gè)比“土地財(cái)政”更接近土地收益本質(zhì)的描述。

對(duì)“土地財(cái)政”的認(rèn)識(shí)，有助于解釋困惑經(jīng)濟(jì)學(xué)家的一個(gè)“反?！薄獮楹沃袊?guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，而股票市場(chǎng)卻長(zhǎng)期低迷不振。如果你把不同城市的房?jī)r(jià)視作該“城市公司”股價(jià)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)中國(guó)股票市場(chǎng)的增長(zhǎng)速度和中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度完全一致，一點(diǎn)也不反常。由于土地市場(chǎng)的融資效率遠(yuǎn)大于股票市場(chǎng)，因此，很多產(chǎn)業(yè)都會(huì)借助地方政府招商，以類似搭售（Tie-in Sale）的方式變相通過(guò)土地市場(chǎng)融資。

土地財(cái)政相對(duì)稅收財(cái)政的效率差異，雖然很難直接觀察，但我們?nèi)匀豢梢酝ㄟ^(guò)一些數(shù)據(jù)間接比較。

近年來(lái)，中國(guó)M2增長(zhǎng)速度持續(xù)高速增長(zhǎng)，但并未引發(fā)經(jīng)濟(jì)學(xué)家所預(yù)期的超級(jí)通貨膨脹。一個(gè)重要的原因，就是M2的規(guī)模是有實(shí)際需求的支撐的?，F(xiàn)在有一種流行的做法，就是拿M2和GDP作比較。2012年，M2余額97.42萬(wàn)億。2012年GDP約51萬(wàn)億，M2與GDP的比例達(dá)190%。有人認(rèn)為，M2/GDP數(shù)據(jù)逐年高企，說(shuō)明資金效率和金融機(jī)構(gòu)的效率較低。更有人擔(dān)心通脹回歸和房?jī)r(jià)反彈。

但實(shí)踐表明M2和GDP并不存在嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)關(guān)系。1996年是個(gè)分水嶺。從這一年開(kāi)始M2開(kāi)始超過(guò)GDP。但此后卻長(zhǎng)期保持了低通脹，甚至局部時(shí)期還出現(xiàn)通縮。而改革開(kāi)放后幾次大通脹都出現(xiàn)在此之前。這是因?yàn)?，合意的貨幣發(fā)行規(guī)模，取決于貨幣背后的信用而非GDP本身。如果說(shuō)稅收財(cái)政信用與GDP存在正相關(guān)關(guān)系，土地財(cái)政提供的信用與GDP的這種相關(guān)性就可能比同樣GDP的稅收財(cái)政成倍放大。

“布雷頓森林體系”解體后，曾經(jīng)以黃金為錨，世界大部分貨幣處于漂流狀態(tài)。美元通過(guò)與大宗商品特別是石油掛鉤，重新找到了“錨”。使得美元可以通過(guò)大宗商品漲價(jià)，消化貨幣超發(fā)帶來(lái)的通脹壓力。歐元試圖以碳交易為基準(zhǔn)，為歐元找到“錨”，但迄今仍未成功。日元?jiǎng)t基本上以美元為“錨”，它必須不斷大規(guī)模囤積美元。貨幣超發(fā)，只能依靠美元升值消化。

而“土地財(cái)政”卻給了人民幣一個(gè)“錨”。土地成為貨幣基準(zhǔn)，為中國(guó)的貨幣自主提供了基石。2013年，美聯(lián)儲(chǔ)宣布要逐步退出“量化寬松”，新興市場(chǎng)國(guó)家立刻出現(xiàn)資本外流、貨幣貶值、匯率波動(dòng)，而人民幣的匯率卻屹立不動(dòng)。這說(shuō)明人民幣已脫離美元定價(jià)，找到自己內(nèi)生的“錨”。這個(gè)“錨”就是不動(dòng)產(chǎn)：不動(dòng)產(chǎn)升值，貨幣發(fā)行應(yīng)隨之上升，否則就會(huì)出現(xiàn)通縮；貨幣增加，而不動(dòng)產(chǎn)貶值，則必然出現(xiàn)通脹。也就是說(shuō)，貨幣超發(fā)須藉由不動(dòng)產(chǎn)升值來(lái)吸收，否則，過(guò)剩的流動(dòng)性就會(huì)導(dǎo)致通脹。

1998年住房制度改革雖然沒(méi)有增加GDP，但卻使“城市股票”得以正式“上市流通”，全社會(huì)的信用需求急速擴(kuò)大。如果我們理解房?jī)r(jià)的本質(zhì)是股價(jià)的話，就會(huì)知道，通貨膨脹之所以沒(méi)有如期而至，乃是因?yàn)榉績(jī)r(jià)上升導(dǎo)致全社會(huì)信用規(guī)模膨脹得比貨幣更快。

1.4 “土地財(cái)政”是中國(guó)和平崛起的制度基礎(chǔ)

西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)崛起的歷史表明，效率較低的稅收財(cái)政，無(wú)法完全滿足城市化啟動(dòng)階段原始資本的需求。為避開(kāi)國(guó)內(nèi)政治壓力，外部殖民擴(kuò)張、侵略，便成為大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家快速完成積累的捷徑。這就是為什么中國(guó)之前的發(fā)展模式，必然帶來(lái)擴(kuò)張和征服，新崛起的國(guó)家一定要和已經(jīng)崛起的國(guó)家發(fā)生碰撞和沖突。如果不能從發(fā)展模式上給出令人信服的解釋，僅僅靠反復(fù)聲稱自己的和平愿望，很難使其他國(guó)家相信中國(guó)的崛起會(huì)是一個(gè)例外。

有人認(rèn)為全球化的時(shí)代的跨國(guó)貿(mào)易和投資，可以幫助發(fā)展中國(guó)家選擇非武力征服的外部積累模式。盡管這一理論來(lái)自西方國(guó)家，但他們自己內(nèi)心并不真的相信這一點(diǎn)。否則就無(wú)法解釋他們?yōu)楹稳匀惶幮姆e慮對(duì)中國(guó)投資和貿(mào)易進(jìn)行圍堵。的確，戰(zhàn)后一些孤立經(jīng)濟(jì)體在特殊的政治條件下，依靠國(guó)際貿(mào)易和投資完成了原始資本的積累。但這并不意味著中國(guó)這樣的大型經(jīng)濟(jì)體也可以復(fù)制這樣的發(fā)展模式。

清末和民國(guó)時(shí)代的開(kāi)放歷史表明，市場(chǎng)開(kāi)放對(duì)交易雙方的好處，并不像“比較優(yōu)勢(shì)”理論認(rèn)為的那樣是無(wú)條件的。國(guó)際投資和貿(mào)易既可幫助中國(guó)企業(yè)在全球攻城略地，也為國(guó)際資本經(jīng)濟(jì)殖民敞開(kāi)了大門(mén)，利弊得失端賴雙方資本實(shí)力——全球化只對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)的一方有利。為何發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期處于更有競(jìng)爭(zhēng)力的一方？一個(gè)重要原因，就是其完善的“稅收—金融”體制可以以很高的效率融資，從而獲得全球競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。因此，通常條件下，推動(dòng)全球化最有力的，往往也是資本最雄厚的國(guó)家。

但中國(guó)的“土地財(cái)政”打破了這一規(guī)則，在短短十幾年的時(shí)間內(nèi)，創(chuàng)造了一個(gè)比西方國(guó)家效率更高的融資模式。依托“土地財(cái)政”為基礎(chǔ)的強(qiáng)大信用，中國(guó)不僅產(chǎn)品橫掃全球，而且出人意外地成為與列強(qiáng)比肩的資本強(qiáng)國(guó)。

反傾銷歷來(lái)是發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)付其他更發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)工具，現(xiàn)在卻被用來(lái)對(duì)付中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家；以前從來(lái)都是城市化發(fā)展快的國(guó)家資本短缺，完成城市化的國(guó)家資本剩余，結(jié)果現(xiàn)在反過(guò)來(lái)，是中國(guó)向發(fā)達(dá)國(guó)家輸出資本。在這些“反經(jīng)濟(jì)常識(shí)”的現(xiàn)象背后，反映的實(shí)際上都是“土地財(cái)政”融資模式的超高效率。

中國(guó)之所以能“和平崛起”，真正原因，恰恰是由于“土地財(cái)政”的融資模式，使得中國(guó)不必借由外部征服，就可以獲得原始積累所必需的“初始信用”。高效率的資本生成，緩解了原始資本積累階段的信用饑渴，確保了中國(guó)經(jīng)濟(jì)成為開(kāi)放和全球化獲利的一方。因此，即使在發(fā)展水平較低城市化初始階段，中國(guó)也比其它任何國(guó)家更希望維持現(xiàn)有國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序，更有動(dòng)力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的全球化。土地財(cái)政的成功，確保了“和平崛起”成為中國(guó)模式的內(nèi)置選項(xiàng)。

2   理解土地財(cái)政的問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)

2.1 土地財(cái)政的問(wèn)題

同任何發(fā)展模式一樣，“土地財(cái)政”雖給中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)諸多好處，但這一模式也引發(fā)了許多問(wèn)題。這些問(wèn)題不解決好，很可能會(huì)給整個(gè)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)巨大的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。其后果，不會(huì)小于稅收財(cái)政曾經(jīng)帶來(lái)過(guò)的“大蕭條”、“金融風(fēng)暴”、“主權(quán)債務(wù)危機(jī)”。

首先一個(gè)問(wèn)題，就是“土地財(cái)政”必定要將不動(dòng)產(chǎn)變成投資品。政府打壓房?jī)r(jià)的政策之所以屢屢失效，就是沒(méi)有按照資本品的市場(chǎng)來(lái)管理住房市場(chǎng)，總是想當(dāng)然地企圖讓住房市場(chǎng)回歸到普通商品市場(chǎng)。“土地財(cái)政”的本質(zhì)是融資，這就決定了土地，乃至為土地定價(jià)的住宅必定是投資品。買(mǎi)汽車公司股票的人，并不是因?yàn)闆](méi)有汽車。同樣，買(mǎi)商品房（城市股票）的人，也并非因?yàn)闆](méi)有住房。只要是土地財(cái)政，不動(dòng)產(chǎn)就無(wú)可避免地會(huì)是一個(gè)資本品。無(wú)論你怎樣打壓住房市場(chǎng)，只要其收益和流動(dòng)性高于股票、黃金、儲(chǔ)蓄、外匯等常規(guī)的資本貯存形態(tài)，資金就會(huì)繼續(xù)流入不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)。

第二，拉大貧富差距。土地財(cái)政不僅給地方政府帶來(lái)巨大財(cái)富，同時(shí)也給企業(yè)和個(gè)人快速積累財(cái)富提供了通道?？客顿Y不動(dòng)產(chǎn)在一代人之內(nèi)完成數(shù)代人都不敢夢(mèng)想的巨額財(cái)富積累的故事，成為過(guò)去十年“中國(guó)夢(mèng)”的最好注腳。但與此同時(shí)，沒(méi)有機(jī)會(huì)投資城市不動(dòng)產(chǎn)的居民與早期投資不動(dòng)產(chǎn)居民的貧富差距迅速拉開(kāi)：擁有不動(dòng)產(chǎn)的居民，即使不努力，財(cái)富也會(huì)自動(dòng)增加；而沒(méi)有擁有不動(dòng)產(chǎn)的居民，即使拼命工作，擁有不動(dòng)產(chǎn)的機(jī)會(huì)也會(huì)越來(lái)越渺茫。房?jī)r(jià)上漲越快，貧富差距越大。房地產(chǎn)如同股票，會(huì)自動(dòng)分配社會(huì)增量財(cái)富。這是這一功能，鎖定了不同社會(huì)階層上下流動(dòng)的渠道，造就了絕望的社會(huì)底層。

第三，占用大量資源。如果說(shuō)中國(guó)經(jīng)濟(jì)“不協(xié)調(diào)、不平衡、不可持續(xù)”，房地產(chǎn)市場(chǎng)首當(dāng)其沖。同虛擬的股票甚至貴金屬不同，不動(dòng)產(chǎn)為信用基礎(chǔ)的融資模式，會(huì)超出實(shí)際需求制造大量只有信用價(jià)值卻沒(méi)有真實(shí)消費(fèi)需求的“鬼樓”甚至“鬼城”。為了生產(chǎn)這些信用，需要占用大量土地，消耗掉本應(yīng)用于其他發(fā)展項(xiàng)目的寶貴資源。資本市場(chǎng)就像水庫(kù)，可以極大地提高水資源的配置效率，灌溉更多的農(nóng)田。但是，如果水庫(kù)的規(guī)模過(guò)大并因此而淹沒(méi)了真正帶來(lái)產(chǎn)出的農(nóng)田，水庫(kù)就會(huì)變?yōu)橐豁?xiàng)負(fù)資產(chǎn)。

第四，金融風(fēng)險(xiǎn)。既然土地財(cái)政的本質(zhì)是融資，就不可避免地存在金融風(fēng)險(xiǎn)。股票市場(chǎng)上所有可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，房地產(chǎn)市場(chǎng)上都會(huì)出現(xiàn)。2012年全國(guó)土地出讓合同價(jià)款2.69萬(wàn)億元，雖然低于2011年的3.15萬(wàn)億元，與2010年的2.7萬(wàn)億元基本持平，但這并不意味著土地融資在全資本市場(chǎng)上比重的縮小。

截至2012年底，全國(guó)84個(gè)重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為34.87萬(wàn)公頃，抵押貸款總額5.95萬(wàn)億元，同比分別增長(zhǎng)15.7%和23.2%。全年土地抵押面積凈增4.72萬(wàn)公頃，抵押貸款凈增1.12萬(wàn)億元，遠(yuǎn)超土地出售收入的增長(zhǎng)。這些土地抵押品的價(jià)值，實(shí)際上都是通過(guò)房地產(chǎn)市場(chǎng)的價(jià)格來(lái)定價(jià)的。打壓房?jī)r(jià)或許對(duì)坐擁高首付的銀行住房貸款產(chǎn)生不了多少威脅，但對(duì)高達(dá)6萬(wàn)億以土地為信用的抵押貸款卻影響巨大。

土地“凈收益”已經(jīng)成為很多企業(yè)特別是地方政府信用的基礎(chǔ)，一旦房?jī)r(jià)暴跌，如此規(guī)模的抵押資產(chǎn)貶值將導(dǎo)致難以想象的金融海嘯。廣泛的破產(chǎn)不僅會(huì)毀滅地方政府的信用，而且將會(huì)席卷每一個(gè)經(jīng)濟(jì)角落，規(guī)模之大中央財(cái)政根本無(wú)力拯救。

2.2 沒(méi)有準(zhǔn)備的稅制轉(zhuǎn)型，無(wú)異政治自殺

鑒于“土地財(cái)政”帶來(lái)的一系列嚴(yán)重問(wèn)題，主流觀點(diǎn)幾乎一邊倒地要求拋棄“土地財(cái)政”。談?wù)搾仐壓苋菀祝绾握业教娲娜谫Y？一個(gè)簡(jiǎn)單的答案，就是仿效發(fā)達(dá)國(guó)家，轉(zhuǎn)向稅收財(cái)政。

當(dāng)年美國(guó)“土地財(cái)政”切換到“稅收財(cái)政”，靠的是聯(lián)邦政府放棄土地收益同時(shí)地方政府開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅。今天中國(guó)，土地在地方，稅收在中央。如果仿效美國(guó)，中央政府就必須大規(guī)模讓稅給地方政府。現(xiàn)在，中央稅收剛剛超過(guò)11萬(wàn)億，要想靠退稅彌補(bǔ)近3萬(wàn)億的土地收入和占地方財(cái)政收入16.6%的1萬(wàn)億的房地產(chǎn)相關(guān)稅收幾乎是不可能的（更不要說(shuō)還有6萬(wàn)億的土地抵押融資）。

那么，能否靠增稅彌補(bǔ)放棄“土地財(cái)政”的損失？在中國(guó)，“土地財(cái)政”的本質(zhì)是“融資”，其替代者必定是另一種對(duì)等的信用。而要把稅收變?yōu)樽阋云惩恋氐牧硪粋€(gè)信用基礎(chǔ)，就必須突破一個(gè)重要的技術(shù)屏障——以間接稅為主的稅收體制。中國(guó)的稅負(fù)水平并不低，其增速遠(yuǎn)超GDP。2012年完成稅收達(dá)到11萬(wàn)億元，同比增11.2%。在此基礎(chǔ)上，繼續(xù)大規(guī)模加稅的基礎(chǔ)根本不存在。

《福布斯》雜志根據(jù)目前的邊際稅率，曾連續(xù)兩次將中國(guó)列為“稅負(fù)痛苦指數(shù)全球第二”。但在現(xiàn)實(shí)中，中國(guó)居民負(fù)稅的“痛感”遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家。為什么？不是因?yàn)槎愂盏?，而是因?yàn)橐蚤g接稅為主體的繳稅方式。

數(shù)據(jù)顯示，2011年，我國(guó)全部稅收收入中來(lái)自流轉(zhuǎn)稅的收入占比為70%以上，而來(lái)自所得稅和其他稅種的收入合計(jì)占比不足30%。來(lái)自各類企業(yè)繳納的稅收收入占比更是高達(dá)92.06%，而來(lái)自居民繳納的稅收收入占比只有7.94%。如果再減去由企業(yè)代扣代繳的個(gè)人所得稅，個(gè)人納稅不過(guò)占2%。2012年個(gè)稅起征點(diǎn)上調(diào)后，今年個(gè)人直繳的比例還會(huì)更低。在嚴(yán)格意義上，中國(guó)沒(méi)有真正的“納稅人”。這就是為什么稅收高速增長(zhǎng)，居民稅負(fù)痛感卻不敏感的重要原因。

任何一種改革，如果想成功，前提就是納稅人的負(fù)擔(dān)不能惡化。如果按照某些專家的建議，通過(guò)直接增加財(cái)產(chǎn)稅等新的地方稅種來(lái)補(bǔ)償土地收入，將足以引發(fā)比希臘更加嚴(yán)重的社會(huì)騷亂。這種非帕累托改進(jìn)，對(duì)任何執(zhí)政者而言，無(wú)異于政治自殺。在現(xiàn)有的政治制度下，社會(huì)暴亂乃至“大革命”都是完全可以預(yù)期的。

1862年，美國(guó)的稅改取消聯(lián)邦土地收入，改征地方財(cái)產(chǎn)稅，納稅人從聯(lián)邦政府處獲得財(cái)產(chǎn)，然后向地方政府繳稅，總的負(fù)擔(dān)沒(méi)變，收入在不同政府間切換。但在中國(guó)這樣的稅收結(jié)構(gòu)下，就算是中央真的可以下決心減稅，也不過(guò)是減少了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，減稅并不能直接進(jìn)入居民個(gè)人賬戶。因此，對(duì)居民個(gè)人而言，增加財(cái)產(chǎn)稅就是支出凈增加。這樣的改革方案，在一開(kāi)始就注定會(huì)失敗。

有人也許會(huì)質(zhì)疑，如果不對(duì)個(gè)人征稅，難道應(yīng)該讓中國(guó)企業(yè)繼續(xù)忍受如此高的稅負(fù)？我們可以用另一個(gè)問(wèn)題回答這個(gè)問(wèn)題，為什么中國(guó)邊際稅率如此之高，全球投資還要蜂擁進(jìn)入中國(guó)？答案是：“土地財(cái)政”。借助土地巨大融資能力，地方政府可以執(zhí)行無(wú)人能敵的稅收減免和地價(jià)補(bǔ)貼。其補(bǔ)貼規(guī)模之大，甚至使得如此高的稅率都變得微不足道。也正是由于地方政府的補(bǔ)貼遠(yuǎn)大于稅負(fù)的增長(zhǎng)，中國(guó)企業(yè)才保持了相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的優(yōu)勢(shì)。

同樣的道理，中央政府之所以可以保持如此高的稅收增長(zhǎng)，很大程度是仰仗地方政府更高的土地收益。沒(méi)有“土地財(cái)政”的補(bǔ)貼，企業(yè)根本無(wú)法負(fù)擔(dān)如此沉重的稅收，中央政府的高稅率也就不可持續(xù)。在這個(gè)意義上，可以說(shuō)正是因?yàn)楦叻績(jī)r(jià)以及相關(guān)的高地價(jià)，才造就了具有高度競(jìng)爭(zhēng)力的中國(guó)制造，才支撐了中國(guó)產(chǎn)品持續(xù)多年的超低定價(jià)。

2.3 放棄“土地財(cái)政”意味著“改旗易幟”

直接稅多一點(diǎn)，還是間接稅多一點(diǎn)，并不是哪種稅收模式更有效率、更公平這么簡(jiǎn)單。不同稅收模式間，也不是簡(jiǎn)單的數(shù)量替換。稅收的方式，決定了國(guó)家可能采用的政體：如果增加直接稅，政府就必須讓渡權(quán)利。如果政府不主動(dòng)讓，就會(huì)通過(guò)社會(huì)動(dòng)蕩迫使政府讓。

歷史上，直接稅的征收比間接稅的征收艱難得多。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)為了建立起以直接稅為基礎(chǔ)的政府信用，無(wú)不經(jīng)歷了漫長(zhǎng)痛苦的社會(huì)動(dòng)蕩。這是因?yàn)榧词苟愵~相等，不同的稅制給居民帶來(lái)的“稅痛”也會(huì)大不相同。

英國(guó)個(gè)稅源于小威廉﹒皮特時(shí)代的1798年“三部合成捐”，幾度興廢，直到1874年威廉﹒格拉斯頓任首相時(shí)，才在英國(guó)稅制中固定下來(lái)。其間長(zhǎng)達(dá)80年。德國(guó)從1808年普法戰(zhàn)爭(zhēng)失敗開(kāi)始，經(jīng)歷長(zhǎng)達(dá)80余年，到1891年首相米魁爾頒布所得稅法才正式建立。美國(guó)在1861年南北戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后開(kāi)征所得稅，1872年廢止?？偨y(tǒng)塔夫脫再提個(gè)稅開(kāi)征，被最高法院宣布違憲。直到1913年第16條憲法修正案通過(guò)，個(gè)稅才得到確認(rèn)。期間也長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年。

特別值得指出的是，憲政改革是開(kāi)征直接稅的必要前提。歷史上，無(wú)論英國(guó)的“光榮革命”，還是法國(guó)“大革命”和美國(guó)“獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)”，無(wú)不同直接稅征收密切相關(guān)，最終的結(jié)果都是憲政改革。這是因?yàn)樵谒械亩惙N中，個(gè)人所得稅最能引起納稅人的“稅痛”?！盁o(wú)代表，不納稅”（no taxation without representation）。一旦轉(zhuǎn)向直接稅，憲政改革就不可避免。競(jìng)爭(zhēng)性的民主就會(huì)成為不可逆的趨勢(shì)（就像繳交物業(yè)費(fèi)的小區(qū)），共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)就會(huì)動(dòng)搖。

直接稅與民主憲政的關(guān)系，決定了即使可以成功轉(zhuǎn)向稅收財(cái)政，政府不可能不經(jīng)納稅人同意，用財(cái)產(chǎn)稅來(lái)補(bǔ)貼企業(yè)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，一旦取消土地財(cái)政，中國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力必將急劇下滑。中國(guó)在城市化完成之前，就會(huì)直接淪為三流國(guó)家。

3   “土地財(cái)政”的升級(jí)與退出

3.1 有區(qū)別，才能有政策

沒(méi)有一成不變的城市化模式，“土地財(cái)政”也是如此，不論它以前多成功，也不能保證其適用于所有發(fā)展階段?！巴恋刎?cái)政”只是專門(mén)用來(lái)解決城市化啟動(dòng)階段原始信用不足的一種特殊制度，隨著原始資本積累的完成，“土地財(cái)政”應(yīng)該也必然會(huì)逐漸退出并轉(zhuǎn)變?yōu)楦沙掷m(xù)的增長(zhǎng)模式。

指出直接稅開(kāi)征的風(fēng)險(xiǎn)，并非否定直接稅的作用，而是要發(fā)揮不同模式在不同階段的優(yōu)勢(shì)。當(dāng)城市化進(jìn)入新的發(fā)展階段后，就要及時(shí)布局不同模式間的轉(zhuǎn)換。模式的過(guò)渡，沒(méi)有簡(jiǎn)單的切換路徑。必須經(jīng)過(guò)復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)和幾代人的時(shí)間。中國(guó)未來(lái)幾年最大的戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)，就是在還沒(méi)有找到替代方案之前，就輕率拋棄“土地財(cái)政”。

正確的改革策略應(yīng)當(dāng)是：積小改為大改。把巨大的利益調(diào)整，分解到數(shù)十年的城市化進(jìn)程中。要使每一次改革的對(duì)象，只占整個(gè)社會(huì)的很小部分。隨著城市化水平的提高，逐漸演變到直接稅與間接稅并重，乃至直接稅為主的模式。成功的轉(zhuǎn)換，是“無(wú)痛”的轉(zhuǎn)換。時(shí)間越長(zhǎng)，對(duì)象越分散，社會(huì)承受力就越強(qiáng)，改革也就越容易成功。切忌城市化還不徹底，就急于進(jìn)入教科書(shū)式的“憲政改革”。

具體做法是，在空間上、時(shí)間上，把城市分為已完成城市化原始資本積累的存量部分和還沒(méi)有完成的增量部分。在不同的部分，區(qū)分不同的利益主體，分別制定政策，分階段逐步過(guò)渡到更加可持續(xù)的稅收模式：

1）企事業(yè)單位和商業(yè)機(jī)構(gòu)，可率先開(kāi)始征收財(cái)產(chǎn)稅；2）永久產(chǎn)權(quán)（如僑房、公房等），可以開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅；3）小產(chǎn)權(quán)房、城中村可以結(jié)合確權(quán)同時(shí)開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅；4）有期限的房地產(chǎn)物業(yè)，70年到期后開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅同時(shí)轉(zhuǎn)為永久產(chǎn)權(quán)；5）老城新增住宅拍賣(mài)時(shí)就規(guī)定要交繳財(cái)產(chǎn)稅；6）老城區(qū)及附近新出讓的項(xiàng)目可以縮短期限，如從70年減少的20年或30年，到期后，開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅；7）所有已經(jīng)有完整產(chǎn)權(quán)的物業(yè)，需以公共利益為目的，才可以強(qiáng)制拆遷。物業(yè)均按市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償；8）愿意自行改建的，在容積率不變且不惡化相鄰權(quán)的條件下，允許自我更新；9）愿意集體改造的，自行與開(kāi)發(fā)商談判條件。個(gè)別政府鼓勵(lì)的項(xiàng)目（如危舊房），可以容積率增加等方式予以獎(jiǎng)勵(lì)。

財(cái)產(chǎn)稅可以有不同的名目，直接對(duì)應(yīng)相關(guān)的公共服務(wù)。通過(guò)區(qū)別不同的政策對(duì)象，按照不同的階段，將完成城市化的地區(qū)漸進(jìn)式地過(guò)渡到可持續(xù)的“稅收財(cái)政”，同時(shí)，建立與之相對(duì)應(yīng)的，以監(jiān)督財(cái)稅收支為目的社區(qū)組織。

城市新區(qū)部分則應(yīng)維持高效率的“土地財(cái)政”積累模式。但維持，并不是意味著無(wú)需改變。其中，最要緊的，就是必須盡快將不動(dòng)產(chǎn)分為投資和消費(fèi)兩個(gè)獨(dú)立的市場(chǎng)。現(xiàn)在的房地產(chǎn)政策之所以效率低下，一個(gè)很重要的原因，就是我們希望用一個(gè)政策同時(shí)達(dá)成“防止房地產(chǎn)泡沫”和“滿足消費(fèi)需求”兩個(gè)目標(biāo)。要想擺脫房地產(chǎn)政策的被動(dòng)局面，就必須將投資市場(chǎng)和消費(fèi)市場(chǎng)分開(kāi)，并在不同的市場(chǎng)分別達(dá)成不同的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)——在投資市場(chǎng)，防止泡沫破裂；在消費(fèi)市場(chǎng)上，確保居者有其屋。

3.2 “人的城市化”

真正用來(lái)滿足需求并成為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定之錨的，是保障房供給。這部分供給應(yīng)當(dāng)盡可能的大。理想的狀態(tài)，就是要做到新加坡式的“廣覆蓋”。所謂“廣覆蓋”就是除了有房者外，所有居民都可以以成本價(jià)獲得首套小戶型住宅。只要不能做到“廣覆蓋”，保障房就會(huì)加劇而不是減少社會(huì)不滿，“尋租”行為就會(huì)誘發(fā)大規(guī)模腐敗。

而要做到“廣覆蓋”，首先必須解決的問(wèn)題就是資金。中國(guó)金融系統(tǒng)總體而言，資金非常豐沛，關(guān)鍵是如何設(shè)計(jì)出足夠的信用將其貸出來(lái)。目前的保障房不能進(jìn)入市場(chǎng)。這種模式?jīng)Q定了保障房無(wú)法像商品房那樣利用土地抵押融資。依靠財(cái)政有限的信用，必定難以滿足大規(guī)模建設(shè)的巨額資金需求。要借助“土地信用”，就必須設(shè)計(jì)一個(gè)路徑，使抵押品能夠進(jìn)入市場(chǎng)流通。

如何既能與商品房市場(chǎng)區(qū)隔，又可以進(jìn)入市場(chǎng)流通以便于融資？一個(gè)簡(jiǎn)單的辦法就是“先租后售”——“先租”目的是與現(xiàn)有商品房市場(chǎng)區(qū)隔；“后售”則是為了解決保障房建設(shè)融資。舉例而言：假設(shè)50平方米保障房的全成本是20萬(wàn)元（土地成本2000元/平米，建安成本2000元/平米）。一個(gè)打工者租房支出大約500元/月，夫妻兩人每年就是1.2萬(wàn)元，10年就是12萬(wàn)元，15年就是18萬(wàn)元。屆時(shí)只需補(bǔ)上差額,就可獲得完整產(chǎn)權(quán)。

這個(gè)假設(shè)的例子里，各地的具體數(shù)字可能不同，但理論上講，只要還款年限足夠長(zhǎng)，輔之以政府補(bǔ)助和企業(yè)公積金（可分別用來(lái)貼息和支付物業(yè)費(fèi)）,即使從事收入最低的職業(yè)，夫妻兩人也完全有能力購(gòu)買(mǎi)一套完整產(chǎn)權(quán)的住宅。

由于住房最終可以上市，因此土地（及附著其上的保障房），就可以成為極其安全有效的抵押品。通過(guò)發(fā)行“資產(chǎn)擔(dān)保債券”（Covered Bonds）等金融工具，利用社保(3.11萬(wàn)億元)、養(yǎng)老金(1.92萬(wàn)億元)、公積金（2萬(wàn)億）等沉淀資金獲得低息貸款，只需政府少許投入（貼息），就可以一舉解決“全覆蓋”式保障房的融資問(wèn)題（吳偉科、趙燕菁，2012）。

“先租后售”模式，看似解決的是住房問(wèn)題，實(shí)際上卻意味著“土地財(cái)政”的升級(jí)——都是通過(guò)抵押作為信用獲得原始資本。這一模式同以往的“土地財(cái)政”一個(gè)重要不同，就是以往“土地財(cái)政”是通過(guò)補(bǔ)貼地價(jià)來(lái)直接補(bǔ)貼企業(yè)，而“先租后售”保障房制度，則是通過(guò)補(bǔ)貼勞動(dòng)力間接補(bǔ)貼企業(yè)。2008年以后，制約企業(yè)發(fā)展的最大瓶頸已經(jīng)不是土地，而是勞動(dòng)力。新加坡和香港的對(duì)比表明，住房成本可以顯著影響本地的勞動(dòng)力成本，進(jìn)而影響本土企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

“土地財(cái)政”另一個(gè)后果，就是“空間的城市化”并沒(méi)有帶來(lái)“人的城市化”——城市到處是空置的豪宅，農(nóng)民工卻依然在城鄉(xiāng)間流動(dòng)。現(xiàn)在很多研究都把矛頭指向戶口，似乎取消戶籍政策就可以一夜之間消滅城鄉(xiāng)間的差距。取消戶籍制度，如果不涉及其背后的公共服務(wù)和社會(huì)福利，等于什么也沒(méi)做；如果所有人自動(dòng)享受公共服務(wù)和社會(huì)福利，那就沒(méi)有一個(gè)城市可以負(fù)擔(dān)得起。

戶籍制度無(wú)法取消與“土地財(cái)政”密切相關(guān)。由于沒(méi)有直接的納稅人，城市無(wú)法甄別誰(shuí)有權(quán)利享受城市的公共服務(wù)，就只好以戶籍這種笨拙但有效的辦法來(lái)限定公共服務(wù)供給的范圍。要想取消戶籍制度，就必須改間接稅為直接稅。戶籍制度同公共產(chǎn)品付費(fèi)模式密切相關(guān)。改變稅制，就必須面對(duì)前文所述的制度風(fēng)險(xiǎn)。

但就算能夠用財(cái)產(chǎn)征稅取代戶籍，也還是解決不了農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦膯?wèn)題——今天因?yàn)槿鄙儇?cái)產(chǎn)而擁有不了戶籍的非城市人口，明天也一樣會(huì)因?yàn)槿鄙儇?cái)產(chǎn)而無(wú)法成為合格的納稅人。如果不創(chuàng)造納稅人，而是簡(jiǎn)單取消戶口，放開(kāi)小產(chǎn)權(quán)，其結(jié)果就是南美國(guó)家常見(jiàn)的“中等收入陷阱”。因此，研究怎樣讓農(nóng)民可以獲得持續(xù)增值的不動(dòng)產(chǎn)，遠(yuǎn)比研究如何取消戶籍來(lái)得更有意義。

實(shí)際上，“先租后售”的保障房制度，使得戶籍制度本身變得無(wú)關(guān)緊要。它為非農(nóng)人口獲得城市資產(chǎn)和市民身份，直接打開(kāi)了一條正規(guī)渠道——新市民只需居住滿一定時(shí)間，就可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)保障房，成為為城市納稅的正式市民?！跋茸夂笫邸北Ｕ戏恐贫劝炎》繂?wèn)題轉(zhuǎn)向建立公民財(cái)產(chǎn)，這同美國(guó)當(dāng)年的《宅地法》本質(zhì)是一樣的——?jiǎng)?chuàng)造出有財(cái)產(chǎn)的納稅人。唯如此，轉(zhuǎn)向稅收財(cái)政才有可靠的基礎(chǔ)。

3.3 “土地財(cái)政”重建個(gè)人資產(chǎn)

現(xiàn)在的財(cái)政界有一種普遍的看法，認(rèn)為中國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)，已經(jīng)到了非調(diào)整不可的地步。理由是間接稅使每一個(gè)購(gòu)買(mǎi)者都成為了無(wú)差別的納稅人，無(wú)法像直接稅那樣，通過(guò)累進(jìn)使高收入者承擔(dān)更多的稅負(fù)來(lái)調(diào)節(jié)貧富差距。

但現(xiàn)實(shí)中，真正導(dǎo)致貧富差距的深層原因，是有沒(méi)有不動(dòng)產(chǎn)。不動(dòng)產(chǎn)成為劃分有產(chǎn)階級(jí)和無(wú)產(chǎn)階級(jí)的主要分水嶺——有房者，資產(chǎn)隨價(jià)格上升，自動(dòng)分享社會(huì)財(cái)富；無(wú)房者，所有積累都隨房?jī)r(jià)上升縮水。房?jī)r(jià)上升越快，兩者財(cái)富差異就越大。財(cái)產(chǎn)不均是因，收入不均是果。用稅收手段，只能調(diào)節(jié)貧富的結(jié)果；用不動(dòng)產(chǎn)手段，才能調(diào)節(jié)貧富的原因。

要縮小社會(huì)財(cái)富差距，最主要的手段，不是稅收轉(zhuǎn)移和二次分配，而是要讓大部分公民，能夠從一開(kāi)始就有機(jī)會(huì)均等地獲得不動(dòng)產(chǎn)?！巴恋刎?cái)政”向有產(chǎn)者轉(zhuǎn)移財(cái)富的功能，是當(dāng)前貧富差距加大的“罪魁禍?zhǔn)住保ㄟ^(guò)“先租后售”，這一功能馬上就可以變?yōu)榭s小貧富差距的有力工具。

“現(xiàn)代人”的特征，就是擁有信用?！巴恋刎?cái)政”通過(guò)“先租后售”保障房，幫助家庭快速完成原始資本積累，為勞動(dòng)力資本的城市化創(chuàng)造了前提。由于保障房的市場(chǎng)溢價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其成本，保障房“房改”就相當(dāng)于以兌現(xiàn)期權(quán)的方式給所有家庭注資。

家庭的經(jīng)濟(jì)學(xué)本質(zhì)，乃是從事“勞動(dòng)力再生產(chǎn)”的“小微企業(yè)”。將土地資本大規(guī)模注入家庭，可以快速構(gòu)筑社會(huì)的個(gè)人信用，使經(jīng)濟(jì)從國(guó)家信用基礎(chǔ)，拓展到個(gè)人信用基礎(chǔ)。各國(guó)城市化歷史表明，城市化水平在50%左右時(shí)，職業(yè)教育（而非高等教育）乃是勞動(dòng)力資本積累最重要的手段，但勞動(dòng)力資產(chǎn)有隨時(shí)間貶損、折舊的特點(diǎn)。而“先租后售”保障房可以顯著地提高配置家庭資產(chǎn)的效率，將勞動(dòng)力資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為不動(dòng)產(chǎn)凝固下來(lái)。國(guó)外的實(shí)踐表明，同儲(chǔ)蓄形態(tài)的養(yǎng)老金相比，住宅更加容易保值、增值。高流動(dòng)性的住宅可以在家庭層次，將社保和養(yǎng)老金資本化。

保障房“廣覆蓋”，為城市化的高速發(fā)展提供了一個(gè)巨大的社會(huì)穩(wěn)定器。它可以在利益急速變化的發(fā)展階段，極大地增加整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定性，擴(kuò)大執(zhí)政黨的社會(huì)基礎(chǔ)。如果說(shuō)“土地財(cái)政”在過(guò)去20年先后幫助政府和企業(yè)實(shí)現(xiàn)了原始資本積累，下一步其主要目標(biāo)就應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向勞動(dòng)力的資本化。

中國(guó)城市化快速啟動(dòng)，是拜“城市土地國(guó)有化”這一特殊歷史遺產(chǎn)所賜?，F(xiàn)在來(lái)追究當(dāng)初這一做法是否道德毫無(wú)意義。正確的做法，不是回到土地私有的原始狀態(tài)再啟動(dòng)城市化（這樣只能讓城市周圍的農(nóng)民獲得城市化的最大好處），而是要利用這一制度遺產(chǎn)，通過(guò)企業(yè)補(bǔ)貼、“先租后售”保障房等制度，讓遠(yuǎn)離城市地區(qū)、更大的范圍內(nèi)的農(nóng)民，一起參與原始資本積累，共同分享這一過(guò)程創(chuàng)造的社會(huì)財(cái)富。

1998年房改的成功，推動(dòng)了中國(guó)近十年的快速增長(zhǎng)，幫助城市“政府”完成了原始資本的積累?！跋茸夂笫邸北Ｕ戏磕耸墙柚巴恋刎?cái)政”作為融資工具，幫助城市“家庭”完成原始資本積累，從而為城市化完成后轉(zhuǎn)向稅收財(cái)政創(chuàng)造條件。保障房在規(guī)模上遠(yuǎn)超當(dāng)年的房改，可以預(yù)見(jiàn)，這一改革一旦成功，中國(guó)經(jīng)濟(jì)至少還可以高速增長(zhǎng)20年。

3.4 尋找貨幣之錨

保障房制度建立后，我們就可以有效地將資本市場(chǎng)和消費(fèi)市有效區(qū)隔，從而組合利用價(jià)格和數(shù)量?jī)蓚€(gè)杠桿，使政策的“精度”大幅增加——在投資市場(chǎng)上（商品房）：控制數(shù)量（比如，將供地規(guī)模同保障房供給掛鉤）放開(kāi)價(jià)格，避免不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值暴跌觸發(fā)的系統(tǒng)性危機(jī)；在消費(fèi)市場(chǎng)上（保障房）：控制價(jià)格增加數(shù)量，滿足新市民進(jìn)入城市的基本消費(fèi)需求。

在這里需要特別指出的是，以打壓房?jī)r(jià)為目的的各類政策，一定要盡快退出。“土地財(cái)政”下，中國(guó)貨幣信用的“錨”就是土地。人民幣是“土地本位”貨幣。中國(guó)之所以沒(méi)有產(chǎn)生超級(jí)通貨膨脹，關(guān)鍵在于人民幣的信用基石——“土地”的價(jià)值和流動(dòng)性屹立不倒。在某種意義上，正是因?yàn)橥恋氐某?jí)通脹，才避免了整個(gè)經(jīng)濟(jì)的超級(jí)通脹。一旦房?jī)r(jià)暴跌，土地就會(huì)貶值，信用就會(huì)崩潰，泛濫的流動(dòng)性就會(huì)決堤而出。

防止土地價(jià)值暴跌的關(guān)鍵，在于防止房?jī)r(jià)下跌。防止房?jī)r(jià)下跌的唯一辦法，就是控制供給規(guī)模。唯有大幅度減少商品房供地規(guī)模并切斷信貸從銀行流向房地產(chǎn)，才能減少土地信用在市面上的流通，從而避免資產(chǎn)價(jià)格暴跌。

一個(gè)簡(jiǎn)單的辦法，就是將保障房與商品房規(guī)模掛鉤。比如，規(guī)定每個(gè)城市商品房投入市場(chǎng)的規(guī)模不能超過(guò)本地住房投入總規(guī)模的30%。也就是說(shuō)，每拍賣(mài)3平方米的商品房，就必須對(duì)應(yīng)建設(shè)7平方米的保障房。由于保障房的需求是確定的，有預(yù)先登記的真實(shí)需求支持，有助于使城市土地融資的規(guī)模被鎖定在與其實(shí)際需求相一致的范圍——人口增加越快，保障房需求越大，可以通過(guò)土地融資的額度就越大。通過(guò)保障房需求為土地融資規(guī)模尋找到一個(gè)“錨”，使土地供給與人口真實(shí)增加掛鉤，從而減少類似鄂爾多斯那樣純以投資為目的的“鬼城”。

商品房用地的出讓，本質(zhì)上為城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施初始資本的融資。有了保障房這個(gè)錨，我們就可以像調(diào)整銀行的貨幣準(zhǔn)備金那樣，調(diào)節(jié)商品房和保障房的比例，從而控制地方政府信用發(fā)行的規(guī)模——如果我們希望經(jīng)濟(jì)增速快一點(diǎn)，就可以提高商品房相對(duì)保障房的比例；反之，則可以減少商品房的“發(fā)行規(guī)模”。宏觀調(diào)控的工具因此會(huì)更加豐富，經(jīng)濟(jì)政策就可以更加精確，有效地離合、換擋。

結(jié)論

城市化的啟動(dòng)，是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，非常獨(dú)特的一個(gè)階段。能否找到適合自身特點(diǎn)的模式，對(duì)于高質(zhì)量的城市化至關(guān)重要。近代以來(lái)，中國(guó)一直都在模仿、追趕，鮮有能真正稱得上“有中國(guó)特色”的制度創(chuàng)新。而“土地財(cái)政”就是這樣一個(gè)偉大的制度創(chuàng)新。其經(jīng)濟(jì)學(xué)意義，遠(yuǎn)比大多數(shù)人的理解來(lái)得深刻、復(fù)雜。

“土地財(cái)政”是一把雙刃劍，它既為城市化提供了動(dòng)力，也為城市化積累了風(fēng)險(xiǎn)。放棄是一個(gè)容易的選擇，但找到替代卻絕非易事。沒(méi)有十全十美的模式?！岸愂肇?cái)政”演進(jìn)了數(shù)百年，導(dǎo)致了世界大戰(zhàn)、大蕭條、次貸危機(jī)、主權(quán)債務(wù)等無(wú)數(shù)危機(jī)，其破壞性遠(yuǎn)大于土地財(cái)政，但西方國(guó)家并沒(méi)有輕言放棄。它之所以仍然被頑強(qiáng)地堅(jiān)持、探索，蓋因其積累模式的內(nèi)在邏輯使然。

“土地財(cái)政”只是一種金融工具，工具本身無(wú)所謂好壞，關(guān)鍵是如何使用。很多情況下，問(wèn)題并非“土地財(cái)政”本身，而是“土地財(cái)政”的使用。隨著城市化階段的演進(jìn)，“土地財(cái)政”用來(lái)解決的問(wèn)題也應(yīng)當(dāng)及時(shí)改變。通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)的形成和再分配，“土地財(cái)政”可以在全社會(huì)的財(cái)富積累和擴(kuò)散中起到其他模式所難以企及的作用。

最優(yōu)的城市化模式，就是根據(jù)不同的發(fā)展階段，不同的空間區(qū)位，組合使用不同的模式?！巴恋刎?cái)政”是城市化啟動(dòng)階段的重要工具。一旦原始資本積累完成，城市化進(jìn)入穩(wěn)定下來(lái)，其歷史角色就可能逐步淡出，甚至最后終結(jié)。

一個(gè)模式的初期，不完善是正常的。在充分理解其在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中的深刻含義之前，就對(duì)其妄加批評(píng)，不僅十分輕率而且非常危險(xiǎn)。至少，在我們找到一個(gè)更好的替代模式之前，我們不能輕言放棄。

從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段看，我們今天所擔(dān)心的問(wèn)題，很可能會(huì)隨著原始資本積累階段的完成而自動(dòng)消失。深圳是中國(guó)城市化最快的城市之一，稅收收入占到政府收入的93%以上，來(lái)自土地的收益已經(jīng)微不足道。但深圳經(jīng)濟(jì)并沒(méi)有因?yàn)闊o(wú)地可賣(mài)而“不可持續(xù)”——由于已經(jīng)完成了原始資本積累，深圳“土地財(cái)政”已經(jīng)悄然退出。深圳的實(shí)踐表明，我們可能根本無(wú)需為不治自愈的“病”吃藥。（完）

（來(lái)源：長(zhǎng)平經(jīng)濟(jì)研究所）