超七成受訪者表示，近幾年來(lái)，我國(guó)在生態(tài)治理方面取得的成效已經(jīng)達(dá)到(三成以上)或超過(guò)(四成以上)自己的預(yù)期;八成以上受訪者對(duì)今后生態(tài)治理以及生態(tài)環(huán)境的改善有信心;為更好推進(jìn)生態(tài)治理工作，需要從“進(jìn)一步明確政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系與職責(zé)”“進(jìn)一步建立健全考核機(jī)制、考核體系”“構(gòu)建系統(tǒng)科學(xué)的生態(tài)文明評(píng)價(jià)體系”等方面采取實(shí)質(zhì)性舉措。
國(guó)內(nèi)外生態(tài)治理發(fā)展進(jìn)程概述
上世紀(jì)六七十年代是國(guó)際生態(tài)治理的起步階段，隨著《寂靜的春天》《增長(zhǎng)的極限》的出版發(fā)表，國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)識(shí)到以工業(yè)發(fā)展、財(cái)富積累為目的的人類活動(dòng)已經(jīng)給自身的生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了嚴(yán)峻的危機(jī)。此后，各發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛把生態(tài)治理提上了重要日程。1972年6月5日，聯(lián)合國(guó)在瑞典首都斯德哥爾摩召開(kāi)了聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議，會(huì)議通過(guò)了《人類環(huán)境宣言》，并提出將每年的6月5日定為“世界環(huán)境日”。次年1月，正式成立了聯(lián)合國(guó)在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的核心機(jī)構(gòu)——聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署。按照一些研究的觀點(diǎn)，至此，國(guó)際環(huán)境治理體系開(kāi)始建立。
建國(guó)初期，我國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題比較嚴(yán)重，尤其是過(guò)度開(kāi)發(fā)林業(yè)和礦產(chǎn)資源已對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成了很大的沖擊和破壞。1973年8月，第一屆全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議在北京召開(kāi)。1974年10月，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立。從此，中國(guó)當(dāng)代環(huán)保事業(yè)有了第一個(gè)環(huán)保機(jī)構(gòu)。1978年2月，環(huán)境保護(hù)首次納入我國(guó)《憲法》，其中規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其它公害。”這是新中國(guó)歷史上第一次對(duì)環(huán)境保護(hù)做出的明確規(guī)定，為生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)事業(yè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。國(guó)務(wù)院于1983年12月召開(kāi)了第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，宣布環(huán)境保護(hù)是中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，成為一項(xiàng)基本國(guó)策。[1]黨的十五大報(bào)告明確提出實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。十七大報(bào)告進(jìn)一步明確提出了建設(shè)生態(tài)文明的新要求，并將到2020年成為生態(tài)環(huán)境良好的國(guó)家作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一。2012年11月，“美麗中國(guó)”被寫(xiě)入十八大報(bào)告，報(bào)告提出，要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。這再一次刷新了中國(guó)發(fā)展理念。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)形成，生態(tài)文明建設(shè)制度體系開(kāi)始逐步完善。
2017年6月10日至6月22日，人民論壇問(wèn)卷調(diào)查中心針對(duì)生態(tài)治理發(fā)起了一項(xiàng)專題調(diào)查，意在了解公眾如何看待我國(guó)現(xiàn)階段的生態(tài)問(wèn)題，以及怎樣理解和期待今后的生態(tài)文明建設(shè)。本次調(diào)查面向全國(guó)社會(huì)公眾，以互聯(lián)網(wǎng)調(diào)查為主要形式展開(kāi)。
在關(guān)于生態(tài)治理問(wèn)題的公眾調(diào)查中，當(dāng)問(wèn)及“近幾年來(lái)我國(guó)在生態(tài)治理方面所取得的成效如何?”時(shí)，有四成(42.7%)受訪者表示“已經(jīng)超出了我的預(yù)期”，三成(30.9%)受訪者表示“和我預(yù)期的一樣”，還有22.0%的受訪者表示已經(jīng)接近了預(yù)期，僅有4.4%的受訪者認(rèn)為“遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到我的預(yù)期”(見(jiàn)圖1)。由此可見(jiàn)，公眾對(duì)于我國(guó)生態(tài)治理成效的評(píng)價(jià)普遍較高，這是黨的十八大以來(lái)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)在理論與實(shí)踐不斷探索的展現(xiàn)。
黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央?yún)f(xié)調(diào)推進(jìn)“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，把生態(tài)文明建設(shè)擺上更加重要的戰(zhàn)略位置，其認(rèn)識(shí)高度、推進(jìn)力度、實(shí)踐深度前所未有。一方面，生態(tài)文明建設(shè)的理論體系不斷豐富完善。習(xí)近平總書(shū)記以寬廣的全球視野、深遠(yuǎn)的使命擔(dān)當(dāng)，多次對(duì)生態(tài)文明作出全面、系統(tǒng)、深入的闡述，提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略。在這一系列新理念新思想新戰(zhàn)略中，我們不斷明確生態(tài)文明建設(shè)的重大意義、根本要求、核心要義以及生態(tài)文明建設(shè)的主陣地、系統(tǒng)觀和國(guó)際視野。另一方面，生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐不斷取得明顯進(jìn)展。在黨中央、國(guó)務(wù)院的一系列重大決策部署之下，各地區(qū)各部門(mén)認(rèn)真貫徹落實(shí)，全社會(huì)積極響應(yīng)行動(dòng)，生態(tài)文明建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)，成效明顯。在生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計(jì)初步形成、制度體系逐步完善的基礎(chǔ)上，環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)進(jìn)程不斷加快，開(kāi)發(fā)格局和發(fā)展方式也不斷優(yōu)化。另外，更值得一提的是，全社會(huì)生態(tài)文明意識(shí)明顯增強(qiáng)。各級(jí)黨委、政府和廣大黨員干部做好生態(tài)環(huán)保工作的責(zé)任意識(shí)明顯增強(qiáng)。公眾在衣食住行各個(gè)方面尊重自然、愛(ài)護(hù)環(huán)境的行為更加自覺(jué)。
公眾對(duì)于我國(guó)生態(tài)治理成效的積極評(píng)價(jià)是大力推進(jìn)全社會(huì)共治的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！笆濉睍r(shí)期，改善環(huán)境質(zhì)量成為生態(tài)治理的核心目標(biāo)，中共環(huán)保部黨組曾撰文指出繼續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)舉措：實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，不斷提高環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化和信息化水平，以確保2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善;動(dòng)員和支持公眾積極踐行低碳、環(huán)保、綠色的生活方式;全面推動(dòng)環(huán)境監(jiān)測(cè)、執(zhí)法、審批、企業(yè)排污等信息公開(kāi)，讓政府和企業(yè)的環(huán)境責(zé)任也在公開(kāi)透明中接受群眾的監(jiān)督;等等。
生態(tài)治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、艱巨的系統(tǒng)性工程，需要不斷更新對(duì)生態(tài)環(huán)境變化趨勢(shì)的科學(xué)認(rèn)識(shí)和把握，但是從中國(guó)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的政策演變中，可以看到中國(guó)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國(guó)，積極實(shí)施生態(tài)治理的決心與行動(dòng)。
我國(guó)生態(tài)治理現(xiàn)狀
我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，人口數(shù)量龐大，資源環(huán)境稟賦差以及發(fā)展不平衡的問(wèn)題尚未根本解決。此前城市化工業(yè)化階段的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式粗放，主要靠大量能源與資源的消耗，并且對(duì)能源的需求量與日俱增。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)了資源的枯竭及一系列的環(huán)境問(wèn)題。目前受技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、安全等因素的影響，非化石能源未來(lái)供應(yīng)能力還存在不確定性，煤炭消費(fèi)目前占我國(guó)能源消費(fèi)的絕對(duì)比重仍較高。由汽車尾氣、生活排放、工業(yè)排放、揚(yáng)塵等共同造成的霧霾天氣，已成為近幾年公眾迫切關(guān)注的問(wèn)題。另外，中國(guó)水資源總量在世界排名靠前，但人均占有量不到世界平均水平，特別是北方地區(qū)面臨著水資源的嚴(yán)重缺乏。土地沙化是我國(guó)西北地區(qū)當(dāng)前最為嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，近年來(lái)的沙塵暴、沙化土地問(wèn)題使得生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改善越來(lái)越迫切，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展造成了較大影響?，F(xiàn)在我國(guó)北方地區(qū)分布的戈壁、荒漠化土地有200多萬(wàn)平方公里，已占國(guó)土面積的四分之一左右。
整體來(lái)看我國(guó)生態(tài)問(wèn)題仍不容樂(lè)觀，但各省市地區(qū)也在持續(xù)不斷推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，牢固樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”這一現(xiàn)代生態(tài)文明觀，加快改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)度依賴勞動(dòng)力、土地和資源等物質(zhì)生產(chǎn)要素投入的局面，積極推進(jìn)生態(tài)治理。
就2016年來(lái)看，全年完成造林面積679萬(wàn)公頃，其中人工造林面積381萬(wàn)公頃。森林撫育面積837萬(wàn)公頃。截至年底，自然保護(hù)區(qū)達(dá)到2750個(gè)，其中國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)446個(gè)。新增水土流失治理面積5.4萬(wàn)平方公里，新增實(shí)施水土流失地區(qū)封育保護(hù)面積1.6萬(wàn)平方公里。優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，清潔能源消費(fèi)比重提高1.7個(gè)百分點(diǎn)，煤炭消費(fèi)比重下降2個(gè)百分點(diǎn)，全國(guó)萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降5.0%。強(qiáng)化大氣污染治理，二氧化硫、氮氧化物排放量分別下降5.6%和4%，74個(gè)重點(diǎn)城市細(xì)顆粒物(PM2.5)年均濃度下降9.1%。中央財(cái)政分別安排大氣、水、土壤污染防治專項(xiàng)資金112億元、140億元、91億元。發(fā)揮政府與社會(huì)資本合作(PPP)示范項(xiàng)目引領(lǐng)作用，生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域入庫(kù)項(xiàng)目630多個(gè)。[2]
在關(guān)于生態(tài)治理問(wèn)題的公眾調(diào)查中顯示，總體而言，公眾普遍對(duì)于今后我國(guó)生態(tài)治理工作和生態(tài)環(huán)境的改善有較高的信心度，其中49.1%的受訪者表示“非常有信心”，36.8%的受訪者表示“比較有信心”，11.1%的受訪者選擇了“一般”。相比之下，僅分別有2.3%、0.7%的受訪者表示“不太有信心”和“沒(méi)信心”(見(jiàn)圖2)。
2017年初，時(shí)任環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧在接受有關(guān)采訪時(shí)表示：過(guò)去一年，我們緊緊圍繞中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和《政府工作報(bào)告》部署，落實(shí)大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，強(qiáng)化污染治理與生態(tài)保護(hù)協(xié)同聯(lián)動(dòng)。盤(pán)點(diǎn)2016年生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域大事，令人振奮。從中央環(huán)保督察制度形成到省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理試點(diǎn)，從國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)到生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點(diǎn)，生態(tài)文明制度建設(shè)已經(jīng)按下快進(jìn)鍵，改革步伐加快，成果有目共睹。公眾的信心得到較大地提振。
當(dāng)問(wèn)及“在您看來(lái)，今后生態(tài)治理應(yīng)重點(diǎn)針對(duì)哪些地區(qū)?”時(shí)，75.0%的人認(rèn)為應(yīng)重點(diǎn)針對(duì)“中小城市”，分別有59.4% 和54.7%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該重點(diǎn)針對(duì)“大城市”和“小城鎮(zhèn)”，另外還有29.2%的受訪者表示應(yīng)重點(diǎn)針對(duì)“農(nóng)村地區(qū)”(見(jiàn)圖3)。
事實(shí)上，有專家指出，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理已經(jīng)十分緊迫，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染嚴(yán)重，一些城市污染進(jìn)入農(nóng)村，農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生改變。生態(tài)環(huán)境遭到破壞會(huì)制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，甚至危及整個(gè)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。一方面，工業(yè)污染排放和城市垃圾轉(zhuǎn)移成為進(jìn)入農(nóng)村的主要外部污染。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中存在很多重污染企業(yè)，有些化工、建材、冶煉等行業(yè)企業(yè)建在了自然環(huán)境良好的農(nóng)村區(qū)域，甚至是河流和湖泊的周圍。由于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者欠缺環(huán)境保護(hù)意識(shí)，致使工業(yè)廢水、廢棄物等隨意排放。這不僅危及當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的健康，還會(huì)引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題。另一方面，有些農(nóng)村的城市化發(fā)展導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生改變。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染的后果十分嚴(yán)重，如引發(fā)食品安全問(wèn)題，危及農(nóng)民的身體健康，制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。生態(tài)環(huán)境遭到破壞，大氣、水等發(fā)生污染，氣候異常，最為直接的影響就是農(nóng)業(yè)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和規(guī)?；a(chǎn)還沒(méi)有達(dá)到發(fā)達(dá)程度階段，農(nóng)業(yè)依然是“靠天吃飯”，氣候變化異常直接導(dǎo)致農(nóng)業(yè)減產(chǎn)，危及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)治理問(wèn)題理應(yīng)得到更高的關(guān)注與重視。
近年來(lái)國(guó)外生態(tài)治理經(jīng)驗(yàn)
德國(guó)：推進(jìn)整體生態(tài)理念，注重國(guó)際合作
德國(guó)曾經(jīng)是上世紀(jì)環(huán)境污染最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，存在著萊茵河污染嚴(yán)重、魯爾區(qū)衰落而帶來(lái)的大氣污染等一系列生態(tài)問(wèn)題。經(jīng)過(guò)幾十年的努力，德國(guó)的生態(tài)環(huán)境已大大改善，其生態(tài)治理經(jīng)驗(yàn)如今已成為多國(guó)學(xué)習(xí)借鑒的對(duì)象。
首先，為了恢復(fù)魯爾區(qū)的活力，德國(guó)政府把土地修復(fù)作為出發(fā)點(diǎn)和著眼點(diǎn)，全面解決老礦區(qū)遺留下來(lái)的土地破壞和環(huán)境污染問(wèn)題。在礦山治理方面建立起比較完備的法律體系，如《德國(guó)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償法》《德國(guó)礦產(chǎn)資源法》等，保證煤炭開(kāi)采補(bǔ)償有法可依。州政府設(shè)立土地基金，購(gòu)地后對(duì)污染嚴(yán)重地區(qū)進(jìn)行修復(fù)處理后再出讓給新企業(yè)。其次，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，關(guān)、停、并那些生產(chǎn)成本高、機(jī)械化水平低、生產(chǎn)效率低的煤礦，將采煤業(yè)集中到盈利多和機(jī)械化水平高的大型企業(yè)中。
對(duì)于萊茵河的生態(tài)治理，德國(guó)主要是以整體性生態(tài)理念推進(jìn)。首先是展開(kāi)國(guó)際間的合作，成立了由德國(guó)、法國(guó)、瑞士、荷蘭、盧森堡等國(guó)家共同組成的“保護(hù)萊茵河國(guó)際委員會(huì)”，進(jìn)行跨國(guó)治理。 其中，其秘書(shū)長(zhǎng)永久性由生活在萊茵河下游的荷蘭人擔(dān)任，以便于其全力監(jiān)督上游各國(guó)的污染問(wèn)題。其次是實(shí)施整體性生態(tài)規(guī)劃，注重萊茵河大生態(tài)系統(tǒng)治理的理念，對(duì)城市、農(nóng)村和社區(qū)以及森林、湖泊的協(xié)同治理，大力投入資金進(jìn)行動(dòng)植物保護(hù)棲息地建設(shè)，針對(duì)河流中的城市生活藥品殘留物進(jìn)行監(jiān)測(cè)、過(guò)濾，改變工業(yè)化時(shí)期對(duì)河道截彎取直等反生態(tài)改造，恢復(fù)其自然彎曲原貌等等。[3]
瑞典：強(qiáng)有力的森林生態(tài)保護(hù)是發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要因素
森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體。森林不僅可以涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、改善生態(tài)環(huán)境，維持人與生物圈的生態(tài)平衡，維護(hù)生物多樣性，還可以提供林副產(chǎn)品，發(fā)揮很大的經(jīng)濟(jì)功能。
瑞典森林工業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中起著至關(guān)重要的作用，在世界上也處于領(lǐng)先地位。瑞典林業(yè)屬于出口導(dǎo)向型，每年外貿(mào)出口收入中森林工業(yè)占了很高的比例。瑞典2015年森林覆蓋率為68.7%，相比之下，我國(guó)全國(guó)現(xiàn)有森林面積約為2.1億公頃，森林覆蓋率卻僅為21.6%。由于嚴(yán)格執(zhí)行《森林法》，控制采伐量，重視林業(yè)教育和科研工作，進(jìn)行科學(xué)育林的經(jīng)營(yíng)，瑞典森林總蓄積量和總生長(zhǎng)量總體在不斷提高。瑞典制定了非常嚴(yán)苛的砍伐標(biāo)準(zhǔn)，近十年中保持著大約每年1億立方米的林木種植總量，而同時(shí)每年的采伐量維持在0.8億立方米。
瑞典在1993年的新森林法中明確了環(huán)境目標(biāo)和生產(chǎn)目標(biāo)必須放置于同等地位。瑞典只占有世界上1%的商業(yè)用林面積，但是卻為全世界提供了10%的鋸材、生活用紙等產(chǎn)品。由于木材可以吸收二氧化碳釋放氧氣，有效緩解溫室效應(yīng)，2004年瑞典開(kāi)始推行一項(xiàng)政策，即鼓勵(lì)大型建筑物、公共場(chǎng)所建筑采用木質(zhì)結(jié)構(gòu)，近幾年木質(zhì)結(jié)構(gòu)的建筑物數(shù)量也在逐年遞增。[4]
另外，相較于許多發(fā)達(dá)國(guó)家，瑞典還有著很高的紙張回收量，未經(jīng)加工的廢木材和殘?jiān)材苡糜诳稍偕茉吹纳a(chǎn)。瑞典高度發(fā)達(dá)的技術(shù)體系，森林工業(yè)也能為生物質(zhì)能的研發(fā)起到了非常關(guān)鍵的作用。瑞典對(duì)于森工企業(yè)各項(xiàng)生產(chǎn)指標(biāo)都有著嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)企業(yè)也都非常積極地履行著社會(huì)責(zé)任。例如瑞典著名的利樂(lè)包裝(Tetra Pak)，其所有包裝產(chǎn)品都可以回收再利用，做成文具、桌椅、建筑材料等等，使它們?cè)谕瓿砂b的功能后，能夠“廢而不棄”。
瑞典非常重視森林生態(tài)的科研投資，這其中國(guó)家撥款占38%，私人投入占60%。瑞典在高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)的同時(shí)，還能使森林發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在各項(xiàng)保護(hù)實(shí)踐中，發(fā)揮突出作用的是保護(hù)森林生物多樣性以及處理各方利益關(guān)系的各類機(jī)構(gòu)，例如政府機(jī)構(gòu)“Swedish Forest Agency ”(SFA)，還有民間組織“Federation of Swedish Farmers”(LantbrukarnasRiksf?rbund - LR)。[5]
英國(guó)：持續(xù)有效地進(jìn)行生態(tài)環(huán)境立法工作
1952年12月的“倫敦?zé)熿F事件”震驚世界。而今日的倫敦，空氣已經(jīng)有了極大的改善。20世紀(jì)50年代的英國(guó)和本世紀(jì)初的中國(guó)有很多相似之處：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要靠大量能源與資源的消耗，過(guò)度依賴煤炭等化石燃料。倫敦?zé)熿F事件的成因與我國(guó)霧霾成因類似，倫敦主要污染物為SO2，我國(guó)城市霧霾主要污染物為PM2.5。而其共同點(diǎn)是煤炭燃燒為主要污染源。因此倫敦?zé)熿F事件對(duì)于大氣污染物控制的經(jīng)驗(yàn)可供我國(guó)參考借鑒。我國(guó)之前曾頻發(fā)的大范圍持續(xù)霧霾天氣引起了世界的關(guān)注。2013年1月，北京僅有5天的空氣質(zhì)量達(dá)到了二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，許多監(jiān)測(cè)站點(diǎn)PM2.5濃度的監(jiān)測(cè)值持續(xù)“爆表”。
從1958年到1978年的20年間，倫敦的顆粒物年均濃度降幅超過(guò)90%，SO2年均濃度降幅超過(guò)80%。在改善空氣質(zhì)量的20年間，倫敦政府采取的一項(xiàng)核心措施就是大范圍地劃定煙塵控制區(qū)，并在區(qū)域內(nèi)進(jìn)行壁爐的煤改氣、燃煤鍋爐的環(huán)保改造，同時(shí)禁止高污染燃料在控制區(qū)內(nèi)銷售。[6]
煙塵控制區(qū)措施在1956年的《清潔空氣法》中被提出。法案規(guī)定地方政府負(fù)責(zé)煙塵控制區(qū)的劃分和相應(yīng)污染控制措施的實(shí)施，以控制由非工業(yè)煤炭燃燒所產(chǎn)生的黑煙和SO2的污染。由于“倫敦?zé)熿F事件”的主犯是來(lái)自城區(qū)的家庭燃煤，因而在城區(qū)通過(guò)設(shè)立和擴(kuò)大煙塵控制區(qū)，就可以有效控制城區(qū)煙塵的產(chǎn)生和排放。該規(guī)定要求在控制區(qū)內(nèi)所有的燃煤壁爐須改造成燃油或燃?xì)獗跔t，如果實(shí)在不能改造，則須使用無(wú)煙燃料。為了能夠快速推行壁爐改造，政府會(huì)提供至少70%的改造成本，而對(duì)于未按要求執(zhí)行的個(gè)人將會(huì)被處以10英鎊、100英鎊的罰款乃至最高3個(gè)月的監(jiān)禁。
美國(guó)：環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境立法并重
生態(tài)環(huán)境整治的概念被正式引入法律制度，始于20世紀(jì)五六十年代的美國(guó)。美國(guó)目前已經(jīng)形成涵蓋幾乎所有生態(tài)領(lǐng)域的、較完善的環(huán)境法律體系格局。美國(guó)環(huán)境法律體系是一個(gè)由多立法主體、多層級(jí)的復(fù)雜體系。美國(guó)生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)的法律法規(guī)主要有六個(gè)來(lái)源：憲法、立法機(jī)(國(guó)會(huì))、行政命令(總統(tǒng)或內(nèi)閣)、司法(法院解釋或判例)、行政部門(mén)法規(guī)(國(guó)會(huì)或法律授權(quán))和國(guó)際法。不同立法主體制定的立法成果會(huì)以不同的形式編輯成典，分類明細(xì)。
環(huán)境立法與執(zhí)法息息相關(guān)，環(huán)境執(zhí)法一直是美國(guó)環(huán)保局的中心工作，也是2014至2018年戰(zhàn)略規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容。美國(guó)環(huán)境執(zhí)法主要分大氣執(zhí)法，水執(zhí)法，廢物、化學(xué)品的清理活動(dòng)執(zhí)法和刑事執(zhí)法。當(dāng)有證據(jù)證明這些社區(qū)、企業(yè)或個(gè)人未能嚴(yán)格遵守環(huán)境法，當(dāng)局就將啟動(dòng)環(huán)境執(zhí)法，通過(guò)民事、刑事與行政手段相結(jié)合來(lái)確保公眾健康與環(huán)境得到保護(hù)。
美國(guó)環(huán)保局于1982年設(shè)立了刑事執(zhí)法項(xiàng)目，其對(duì)象是有意或故意的嚴(yán)重違法行為，手段主要有刑事罰款和監(jiān)禁。負(fù)責(zé)刑事執(zhí)法的機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)通過(guò)向聯(lián)邦、州及地方檢察官提供環(huán)境犯罪證據(jù)、司法鑒證分析及法律指導(dǎo)，調(diào)查并協(xié)助起訴環(huán)境犯罪。目前該機(jī)構(gòu)擁有兩百多位環(huán)境執(zhí)法官，以保證全過(guò)程的公平合理。另外，美國(guó)還會(huì)通過(guò)信息披露來(lái)管控生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，這是從20世紀(jì)90年代互聯(lián)網(wǎng)蓬勃發(fā)展就開(kāi)始逐步實(shí)施的，通過(guò)公開(kāi)企業(yè)或產(chǎn)品的信息，利用各方市場(chǎng)來(lái)對(duì)制造污染、超標(biāo)的企業(yè)不斷施加壓力，以達(dá)到管控目標(biāo)。[7]
總體來(lái)看，美國(guó)就是通過(guò)漸進(jìn)立法及體制機(jī)制的不斷創(chuàng)新，建立了一個(gè)務(wù)實(shí)理性并充分利用市場(chǎng)機(jī)制的生態(tài)法制體系，并且注重通過(guò)公民訴訟制度推動(dòng)生態(tài)問(wèn)題得以解決。美國(guó)的生態(tài)法制體系中，有很多重要法律法規(guī)對(duì)同時(shí)期其他發(fā)達(dá)國(guó)家的生態(tài)治理具有重要借鑒意義。
國(guó)外生態(tài)治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的政策啟示
在關(guān)于生態(tài)治理問(wèn)題的公眾調(diào)查中，公眾普遍認(rèn)為為了更好推進(jìn)生態(tài)治理，需要著重采取以下舉措(見(jiàn)圖4)。其中，57.2%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該“進(jìn)一步明確政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系與職責(zé)”，55.3%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該“進(jìn)一步建立健全考核機(jī)制、考核體系”，52.1%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該“構(gòu)建系統(tǒng)科學(xué)的生態(tài)文明評(píng)價(jià)體系”。此外，還有45.6%的受訪者認(rèn)為要“進(jìn)一步加大區(qū)域間聯(lián)治聯(lián)控力度”，43.8%的受訪者認(rèn)為要“拓寬公眾參與渠道，鼓勵(lì)公眾參與”?！肮膭?lì)和支持企業(yè)社會(huì)責(zé)任的健全”“加大節(jié)能環(huán)保、資源循環(huán)利用等技術(shù)研發(fā)和投入”“建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”也分別有35.4%、25.9%和25.5%的受訪者提及。
另外，本文結(jié)合上述不同國(guó)家的生態(tài)治理經(jīng)驗(yàn)，得出以下幾點(diǎn)政策建議，以供參考。
明確生態(tài)治理中各主體間的關(guān)系與職責(zé)
合理劃分生態(tài)治理職能，發(fā)揮好政府的主導(dǎo)作用。在現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)行中，政府在組織生態(tài)治理方面具有重要優(yōu)勢(shì)，主要是制定政策、信息整合公開(kāi)、籌集各方資源等方面。但政府執(zhí)行過(guò)程中也經(jīng)常會(huì)因?yàn)闄?quán)力集中等原因存在效率低下的問(wèn)題，因此需要中央和地方政府明確各自職責(zé)，中央政府工作重點(diǎn)在于頂層設(shè)計(jì)與監(jiān)督，通過(guò)提供技術(shù)來(lái)源、人才、信息、資金等方式激勵(lì)約束地方政府的公共治理行為。而市場(chǎng)在優(yōu)化資源配置、提高效率方面具有政府所不及的優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)機(jī)制可以充分運(yùn)用到生態(tài)治理中，無(wú)論是資金籌集還是具體實(shí)施都可以發(fā)揮市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。
有專家認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)生態(tài)治理主要依靠政府的規(guī)制手段，例如區(qū)域限批、環(huán)境執(zhí)法、總量控制等行政手段，而經(jīng)濟(jì)手段的研究和制定卻不充分。受益者付費(fèi)和污染者付費(fèi)的規(guī)則還需要在各級(jí)地方逐步落實(shí)，另外可以通過(guò)價(jià)格機(jī)制調(diào)控污染排放，進(jìn)一步健全排污權(quán)交易、碳交易市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制。在這兩者之外，社會(huì)力量也是推動(dòng)生態(tài)治理的重要角色。社會(huì)各界力量可以共同監(jiān)督、督促政府和市場(chǎng)的生態(tài)治理行為，而且可以借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)通過(guò)建立一套自下而上的公民訴訟制度來(lái)有效參與共同治理。除此之外，我國(guó)還應(yīng)加強(qiáng)非政府組織的建設(shè)，例如專注于生態(tài)問(wèn)題的智庫(kù)研究機(jī)構(gòu)等，培養(yǎng)一批與國(guó)際接軌的非政府力量，可以在多邊場(chǎng)合積極發(fā)聲。
我國(guó)生態(tài)治理不是政府的獨(dú)角戲，政府、企業(yè)、公眾多元主體應(yīng)共同合作以推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的治理體系。因此，要充分整合企業(yè)、市場(chǎng)、非政府組織、公民等各方力量，加強(qiáng)制度創(chuàng)新，共同承擔(dān)起生態(tài)治理責(zé)任。
強(qiáng)化法律保障，構(gòu)建科學(xué)的生態(tài)文明評(píng)價(jià)體系、考核體系
黨的十八屆四中全會(huì)提出：“依法治國(guó)，是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求?！币虼嗽谏鷳B(tài)治理工作中，應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)司法、綠色執(zhí)法、環(huán)保守法等環(huán)節(jié)，構(gòu)建推動(dòng)綠色發(fā)展的法治化機(jī)制，形成全面的生態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以及生態(tài)治理考核體制機(jī)制。生態(tài)環(huán)境的改善，最根本的是相關(guān)法律機(jī)制的構(gòu)建是否科學(xué)健全，最核心的是執(zhí)法水平以及效率。有專家指出，目前我國(guó)生態(tài)治理領(lǐng)域的法律條文分散在資源節(jié)約、能源安全、生態(tài)建設(shè)等各種法律法規(guī)之間，系統(tǒng)性不強(qiáng)，甚至條款之間也存在細(xì)節(jié)上的矛盾。從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)我們看到，依法行政貫穿于美國(guó)環(huán)保系統(tǒng)的各個(gè)部門(mén)，完善的體制機(jī)制為其執(zhí)法形成了有力的制度保障。推進(jìn)生態(tài)保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、健全生態(tài)治理的行業(yè)規(guī)范、將生態(tài)治理納入法治化的軌道都是生態(tài)改善的先決條件。另外，還應(yīng)建立對(duì)政府、企業(yè)的生態(tài)環(huán)境治理的考核機(jī)制。把生態(tài)效益、資源消耗、污染排放納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，加大其考核權(quán)重，并及時(shí)向公眾公開(kāi)考核信息以及獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)。
進(jìn)一步加大區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治，加強(qiáng)區(qū)域合作
大氣污染、水污染這類生態(tài)治理，尤其需要區(qū)域間聯(lián)防聯(lián)控。類似德國(guó)萊茵河等治理案例，都是通過(guò)區(qū)域合作、國(guó)際合作取得了顯著成效。
因此也有專家提出要探索研究區(qū)域、流域性環(huán)境保護(hù)立法的可行性，探索合理的立法模式?？缧姓^(qū)的生態(tài)保護(hù)和污染防治一直是我國(guó)生態(tài)治理體系的薄弱環(huán)節(jié)。對(duì)于河流、湖泊的生態(tài)治理，有必要制定統(tǒng)一的區(qū)域、流域法律，以及重點(diǎn)區(qū)域、流域的單項(xiàng)法，并制定規(guī)定各利益主體的責(zé)任職責(zé)、資金投放、生態(tài)補(bǔ)償規(guī)則、糾紛解決機(jī)制的相關(guān)制度。
比如針對(duì)大氣污染治理，可以通過(guò)整體的規(guī)劃集中供應(yīng)能源，提高燃煤集中度，減少污染源。也可以城市群為單位嘗試集中進(jìn)行污染物排放治理，例如在京津冀一體化協(xié)同發(fā)展的過(guò)程中提高煤炭集中利用度就是一項(xiàng)可推行的措施。
拓寬公眾參與渠道
全面拓寬公眾參與渠道，是公眾表達(dá)生態(tài)訴求，促進(jìn)人與自然、社會(huì)和諧相處的必然要求。社會(huì)力量的加入，理性的公眾參與，這對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)無(wú)疑是有利的。鑒于現(xiàn)階段公眾參與仍相對(duì)不足，應(yīng)該從切實(shí)保障公民享受優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境的權(quán)益和敦促公民履行生態(tài)責(zé)任兩方面同時(shí)入手，通過(guò)有效的制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新，提高公眾參與度，同時(shí)使政府、市場(chǎng)力量?jī)?yōu)勢(shì)互補(bǔ)、有效結(jié)合。
例如大氣污染治理是一項(xiàng)極其復(fù)雜龐大的工程，關(guān)系到廣大國(guó)土中每一個(gè)人的切身利益，其影響深遠(yuǎn)，需要社會(huì)公眾的共同參與。尤其是我國(guó)人口數(shù)量龐大，加強(qiáng)全社會(huì)的生態(tài)治理觀念，普及相關(guān)法律法規(guī)，引導(dǎo)健康合理的生活消費(fèi)習(xí)慣，對(duì)改善生態(tài)十分重要。目前環(huán)保部“12369 環(huán)境舉報(bào)熱線”已設(shè)立，但宣傳力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。媒體應(yīng)充分發(fā)揮傳播宣傳作用，運(yùn)用各種傳播手段增強(qiáng)全民參與監(jiān)督的意識(shí)。有關(guān)部門(mén)需協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，倡導(dǎo)節(jié)約綠色的生活消費(fèi)方式，動(dòng)員全民參與生態(tài)保護(hù)和監(jiān)督。學(xué)校、社區(qū)、單位都應(yīng)定期開(kāi)展科普活動(dòng)，針對(duì)受眾的差異性、隱蔽性等特點(diǎn)，采用不同方式的宣傳手段。必要時(shí)還可引入聽(tīng)證代理人制度，在社區(qū)、單位中選擇公眾代表參與聽(tīng)證，充分發(fā)揮公眾在生態(tài)治理中的主人翁作用。
鼓勵(lì)支持企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任
學(xué)界普遍認(rèn)為企業(yè)的生態(tài)責(zé)任是企業(yè)社會(huì)責(zé)任的一種，但尚未作出明確定義和范圍闡述。其基本思想是認(rèn)為企業(yè)在謀求自身經(jīng)濟(jì)效益、股東利益最大化的同時(shí)，還需要履行生態(tài)保護(hù)的社會(huì)責(zé)任。企業(yè)的生態(tài)責(zé)任首先是從生產(chǎn)源頭控制有毒物質(zhì)和致病因子進(jìn)入生態(tài)系統(tǒng)中，其次是隨著科技的不斷進(jìn)步提高生產(chǎn)原材料的利用率、回收率，提升產(chǎn)品品質(zhì)，延長(zhǎng)使用周期，尤其是重工業(yè)企業(yè)要避免對(duì)資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)。
另外，當(dāng)前國(guó)際貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)中，綠色貿(mào)易壁壘盛行，企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任不僅是適應(yīng)國(guó)際規(guī)范而且也是促進(jìn)企業(yè)增強(qiáng)自身競(jìng)爭(zhēng)力以適應(yīng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)在要求。目前發(fā)達(dá)國(guó)家的各類企業(yè)都會(huì)公布企業(yè)社會(huì)責(zé)任年度報(bào)告，并向各界公開(kāi)具體數(shù)據(jù)，但是目前我國(guó)只有部分企業(yè)在全面積極履行。因此我國(guó)還需要著力加強(qiáng)企業(yè)社會(huì)責(zé)任機(jī)制的全方位構(gòu)建，健全企業(yè)社會(huì)責(zé)任公益訴訟機(jī)制。企業(yè)社會(huì)責(zé)任體現(xiàn)了企業(yè)利益和社會(huì)公眾利益的一致性，因此企業(yè)在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)，都應(yīng)該提高生態(tài)保護(hù)意識(shí)，自覺(jué)肩負(fù)起生態(tài)治理的社會(huì)責(zé)任。
中華文明悠悠數(shù)千年中積淀了豐富的生態(tài)智慧。道家的“天人合一”、儒家的“與天地參”等，都彰顯出中華民族人與自然和諧共存的觀念，對(duì)現(xiàn)代人仍然有著深刻的啟示。隨著近年來(lái)中國(guó)國(guó)際地位的顯著提升，中國(guó)已逐漸成為全球治理中不可或缺的重要力量，這對(duì)中國(guó)的生態(tài)治理提出了更高的要求和期待。中國(guó)的生態(tài)治理之路依然漫長(zhǎng)，仍需在不斷自我調(diào)整、自我創(chuàng)新中摸索前行。
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