濟(jì)邦咨詢公司是國(guó)內(nèi)最早專注于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的財(cái)務(wù)顧問(wèn)、法務(wù)顧問(wèn)、監(jiān)管咨詢、管理咨詢及海外業(yè)務(wù)咨詢的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)之一。.
流域水環(huán)境綜合治理與按效付費(fèi)ppp實(shí)踐
2017年6月14日，上海濟(jì)邦咨詢公司董事長(zhǎng)、PPP領(lǐng)域知名專家張燎受北京排水集團(tuán)的邀請(qǐng)，在“區(qū)域一體化背景下的流域水環(huán)境綜合治理與水生態(tài)修復(fù)”高級(jí)研修班做主題報(bào)告并主持專題研討。
張燎
濟(jì)邦咨詢董事長(zhǎng)
燎說(shuō)：
PPP的基本理念和核心邏輯
流域水環(huán)境污染治理PPP項(xiàng)目的難點(diǎn)與破解
運(yùn)用PPP模式治理流域水環(huán)境污染的優(yōu)勢(shì)
績(jī)效考核指標(biāo)設(shè)定以及案例啟示
張燎董事長(zhǎng)從四個(gè)方面對(duì)“區(qū)域一體化背景下的流域水環(huán)境綜合治理與水生態(tài)修復(fù)實(shí)踐”進(jìn)行了分析報(bào)告，并對(duì)在水環(huán)境治理PPP中遇到的困難支了招。
1、 PPP的基本理念和核心邏輯
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什么是PPP？
張總說(shuō)道，以前，社會(huì)中的公共物品和公共服務(wù)都由政府提供，而公共產(chǎn)品及服務(wù)的效果和效率卻不盡理想。尤其當(dāng)國(guó)家給債務(wù)擴(kuò)張戴上了緊箍咒，PPP成了一條陽(yáng)光大道。PPP制度的本質(zhì)是基于長(zhǎng)期合同、有合理回報(bào)機(jī)制和公允的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，用非傳統(tǒng)、替代性方式提供基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)。PPP構(gòu)建了政府與社會(huì)資本之間的伙伴關(guān)系，強(qiáng)調(diào)的是管理機(jī)制上的一種創(chuàng)新。
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為什么PPP？
PPP將包含設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的全壽命期管理責(zé)任交給了社會(huì)資本，并以激勵(lì)機(jī)制加以約束。如此一來(lái)，PPP機(jī)制解決了傳統(tǒng)的碎片化的管理和運(yùn)營(yíng)煩惱。而項(xiàng)目的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)在政府和社會(huì)資本方合理分配，而非以往政府一肩承擔(dān)。此外，PPP強(qiáng)調(diào)服務(wù)效果而非工程的建設(shè)投資，更有利于改善公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。除以上三點(diǎn)，PPP模式在平滑政府支出、加強(qiáng)政府債務(wù)管理、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展和改革（按效付費(fèi)讓“偽”技術(shù)無(wú)處藏身）等方面也具有積極作用。
張總表示，中國(guó)的PPP模式經(jīng)歷了20年的理論研究及探索嘗試之后迎來(lái)了規(guī)范發(fā)展。尤其從2013年底，財(cái)政部開(kāi)始對(duì)PPP進(jìn)行大力部署，出臺(tái)了大量政策文件，各地掀起了PPP的學(xué)習(xí)、使用、創(chuàng)新熱。從啟蒙性階段的來(lái)賓B電廠項(xiàng)目到如今上萬(wàn)個(gè)在庫(kù)的PPP項(xiàng)目，PPP模式的地位在不斷提高，PPP的熱潮在繼續(xù)。
2、流域水環(huán)境污染治理PPP項(xiàng)目的難點(diǎn)與破解
目前，水環(huán)境污染治理主要有四大難點(diǎn)。難點(diǎn)一，污染源控制難度大，政府和治理單位之間的責(zé)任邊界劃分很困難；難點(diǎn)二，水環(huán)境污染治理工藝路線種類繁多，但在國(guó)內(nèi)大規(guī)模實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)尚少，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)較大；難點(diǎn)三，水環(huán)境污染的治理效果以及產(chǎn)出績(jī)效難以測(cè)定。建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本、融資成本及風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)的全周期完全成本與績(jī)效指標(biāo)呈現(xiàn)非線性關(guān)系；難點(diǎn)四，具備整合設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資和運(yùn)營(yíng)能力的環(huán)境治理運(yùn)營(yíng)商比較少，市場(chǎng)發(fā)育有限。
而運(yùn)用PPP模式治理水環(huán)境污染擁有以下幾個(gè)的痛點(diǎn)。1.政府在能夠獲得成本低廉的優(yōu)惠貸款的情況下，為什么選擇資金成本相對(duì)高的PPP模式？ 2. PPP程序復(fù)雜、政府各部門(mén)政策性存在差異，PPP項(xiàng)目的運(yùn)作進(jìn)度能否得到保證？3. 水環(huán)境污染治理的按效付費(fèi)是否具有夠高的可行性？ 4. PPP在黑臭水、海綿城市、水體修復(fù)、地下綜合管廊等領(lǐng)域的項(xiàng)目繁多且瑣碎，如何能做好綜合管理？ 這些疑問(wèn)如想不通，勢(shì)必會(huì)影響到推行ppp模式的定力與動(dòng)力。
對(duì)于水環(huán)境治理PPP中遇到的難題，張總給出了具體的破解法則。首先，張總建議合理劃分項(xiàng)目包。在項(xiàng)目包范圍選擇上，可按匯水區(qū)域、污染治理責(zé)任邊界劃分，并“肥瘦”搭配。這樣的劃分有利于保持項(xiàng)目整體系統(tǒng)性、建設(shè)運(yùn)營(yíng)責(zé)任邊界的清晰。其次，張總表示一定要選好咨詢機(jī)構(gòu)，編制可操作的“PPP實(shí)施方案”。PPP項(xiàng)目的資金投入動(dòng)輒在億級(jí)、十億級(jí)，聘請(qǐng)具有合格資質(zhì)并且合適的咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的操作性十分必要。他們能夠在法律、交易、技術(shù)層面提供全方位的服務(wù)。第三，根據(jù)預(yù)計(jì)投資回報(bào)、設(shè)備壽命、財(cái)承評(píng)價(jià)結(jié)果、市場(chǎng)測(cè)試反饋等確定合理的項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)年限。原則上，PPP項(xiàng)目合同期不低于10年。 最后，選擇適用的采購(gòu)程序，充分利用競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)“物有所值”。
3、運(yùn)用PPP模式治理流域水環(huán)境污染的優(yōu)勢(shì)
張總認(rèn)為，運(yùn)用PPP模式治理流域水環(huán)境污染的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在為三個(gè)方面。
第一
PPP模式擁有政府自建自營(yíng)所沒(méi)有的制度優(yōu)勢(shì)。一個(gè)PPP項(xiàng)目的生命周期可分為項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交五個(gè)大階段。像項(xiàng)目識(shí)別階段的物有所值評(píng)價(jià)（VFM）和財(cái)政承受能力論證步驟，很好地將項(xiàng)目目標(biāo)聚焦到“物有所值”上，并倡導(dǎo)政府財(cái)政支出的可承受性及項(xiàng)目的長(zhǎng)期穩(wěn)定性。而項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的實(shí)施方案步驟，作為PPP項(xiàng)目的“商業(yè)項(xiàng)目書(shū)”為進(jìn)一步編制、采購(gòu)等提供了依據(jù)。這些制度上的天然優(yōu)勢(shì)確保了PPP項(xiàng)目在全生命周期內(nèi)的合理規(guī)范。
第二
PPP有多種具體的運(yùn)作方式。根據(jù)政府/投資人承擔(dān)責(zé)任的大小，我們可將PPP運(yùn)作方式譜系化，比如從風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移程度較低的O&M模式（僅轉(zhuǎn)移和維護(hù)）到風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移程度較高的BOT模式（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）。政府可以根據(jù)現(xiàn)有的條件靈活選擇合適的方式。這些條件可以是項(xiàng)目具體的融資需求、改擴(kuò)建需求及期滿處置等因素。政府甚至可以根據(jù)水環(huán)境污染治理項(xiàng)目的收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架等因素采取組合的方式（e.g.“A+B”模式）來(lái)充分利用PPP模式的優(yōu)勢(shì)。
第三
PPP的回報(bào)機(jī)制-使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼，對(duì)水環(huán)境污染治理按效付費(fèi)的可行性起到促進(jìn)作用。通常，對(duì)于污水治理這類不直接向用戶提供服務(wù)的終端型項(xiàng)目以及環(huán)境整治修復(fù)等不具備收益性的市政項(xiàng)目，宜采用“政府付費(fèi)”模式。而政府可以制定水質(zhì)、水量、防洪標(biāo)準(zhǔn)等具體指標(biāo)，并以此作為依據(jù)來(lái)支付給社會(huì)資本服務(wù)費(fèi)。
4、績(jī)效考核指標(biāo)設(shè)定以及案例啟示
張總表示，績(jī)效指標(biāo)不是越多越好，過(guò)多的指標(biāo)肯能帶來(lái)高成本的履約監(jiān)管成本?？?jī)效指標(biāo)的設(shè)定應(yīng)該是技術(shù)、工程、投融資、運(yùn)營(yíng)、財(cái)稅等多專業(yè)人員的聯(lián)合攻關(guān)成果。
以濟(jì)邦負(fù)責(zé)的南寧那考河項(xiàng)目為例
張總對(duì)流域水環(huán)境綜合治理與按效付費(fèi)ppp項(xiàng)目進(jìn)行了實(shí)例講解。那考河流域治理PPP項(xiàng)目是一個(gè)集城市河道治理按效付費(fèi)、PPP模式、海綿城市設(shè)施、黑臭水體整治以及國(guó)內(nèi)首個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性磋商項(xiàng)目五大亮點(diǎn)于一體的典型項(xiàng)目。通過(guò)PPP模式，政府與社會(huì)資本之間以履約為前提進(jìn)行合作。在系列的設(shè)計(jì)下，那考河PPP項(xiàng)目協(xié)議很好的反映了從工程、技術(shù)、建設(shè)投資、運(yùn)營(yíng)到最終體現(xiàn)出處理效果的服務(wù)的整合。該項(xiàng)目涉及多個(gè)系統(tǒng)工程，對(duì)于綜合治理者的專業(yè)技術(shù)和管理水平要求較高。實(shí)施機(jī)構(gòu)考慮到自身專業(yè)綜合技術(shù)能力不足，項(xiàng)目邊界條件的不明確，第一時(shí)間采用了競(jìng)爭(zhēng)性磋商這種最能滿足實(shí)際需求的采購(gòu)方式，得到了南寧市財(cái)政局的批準(zhǔn)。南寧那考河項(xiàng)目也由此成為了第一個(gè)吃螃蟹的項(xiàng)目。
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