《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)[2017]87號，下稱“87號文”）頒發(fā)之后，各路解讀紛紛出臺，各種誤讀也甚囂塵上。當(dāng)時(shí)讀過一遍這個(gè)文件，觀感尚可，初步判斷此文是對財(cái)政部此前有關(guān)地方債及金融風(fēng)險(xiǎn)防控政策的一次總結(jié)，并無太多新意，也就沒有特別仔細(xì)地去逐條研究。近日有項(xiàng)目涉及此文，回過頭來再讀，發(fā)現(xiàn)此文甚妙，妙在似有意似無意間，已一劍刺破“政府購買服務(wù)”的面紗；此文亦有不足，在于欲說還休，沒有一語道破PPP與政府購買服務(wù)之間的關(guān)系，并因此出現(xiàn)邏輯上的破綻，在一定程度上還導(dǎo)致了地方政府、投資人及金融機(jī)構(gòu)的普遍誤讀。
一、“政府購買服務(wù)”之來龍去脈
我們先來大致梳理一下“政府購買服務(wù)”的主要政策及法規(guī)脈絡(luò)：
1、相關(guān)規(guī)范性文件
2013年9月26日，《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）發(fā)布，將“政府向社會力量購買服務(wù)”定義為“把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)......交由具備條件的社會力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用”；購買方式包括“公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源、詢價(jià)等”； 所需資金應(yīng)“在既有財(cái)政預(yù)算安排中統(tǒng)籌考慮”，“需要增加的資金，應(yīng)按照預(yù)算管理要求列入財(cái)政預(yù)算”。
2013年12月4日，《財(cái)政部關(guān)于做好政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》（財(cái)綜[2013]111號）發(fā)布，提出要“通過購買服務(wù)，推動(dòng)政府簡政放權(quán)”，“要將政府購買服務(wù)資金納入預(yù)算，并嚴(yán)格資金管理，加強(qiáng)績效評價(jià)”。
2014年12月15日，財(cái)政部、民政部、工商總局聯(lián)合印發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》的通知（財(cái)綜[2014]96號），規(guī)定將政府購買服務(wù)的范圍界定為“政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)”；購買方式包括“公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購等”；所需資金“應(yīng)當(dāng)在既有財(cái)政預(yù)算中統(tǒng)籌安排”； 購買主體與承接主體簽訂合同可采取“購買、委托、租賃、特許經(jīng)營、戰(zhàn)略合作等形式”。
2017年5月28日，87號文頒發(fā)，規(guī)定“嚴(yán)格按照《中華人民共和國政府采購法》確定的服務(wù)范圍實(shí)施政府購買服務(wù)......所需資金應(yīng)當(dāng)在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃中據(jù)實(shí)足額安排”，“要堅(jiān)持先有預(yù)算、后購買服務(wù)，所需資金應(yīng)當(dāng)在既有年度預(yù)算中統(tǒng)籌考慮，不得把政府購買服務(wù)作為增加預(yù)算單位財(cái)政支出的依據(jù)......年度預(yù)算未安排資金的，不得實(shí)施政府購買服務(wù)”。
2、相關(guān)政策文件
2013年11月12日，十八界三中全會決定“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買”。
2014年，《國務(wù)院關(guān)于深化行政審批制度改革加快政府職能轉(zhuǎn)變工作情況的報(bào)告》提出要“加快推行政府向社會力量購買服務(wù)制度，努力形成公共服務(wù)提供新機(jī)制”。
3、相關(guān)行政法規(guī)
2015年3月1日，《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》施行。該條例明確“政府采購法第二條所稱服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)”。
綜上，“政府購買服務(wù)”的三大不可或缺的核心要素如下：
其一，適用范圍：政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)。此處注意，政府購買服務(wù)對象不限于政府自身需要的服務(wù)，但均需納入指導(dǎo)性目錄。
其二，購買方式：公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購等。此處注意，政府購買服務(wù)的方式也包括招標(biāo)。
其三，資金來源：應(yīng)在財(cái)政預(yù)算中統(tǒng)籌安排。此處注意，“先有預(yù)算、后購買服務(wù)”的原則沒有突破，而是被明確強(qiáng)調(diào)。
二、刺破濫用“政府購買服務(wù)”的面紗
自2015年初，“政府購買服務(wù)”開始逐步呈現(xiàn)脫韁之勢。具體表現(xiàn)為依據(jù)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》賦予的合規(guī)形式，擅開明渠，實(shí)修暗道，將“政府購買服務(wù)”泛化適用于建設(shè)及運(yùn)營周期較長的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域（舊文參閱：當(dāng)“PPP”遭遇“政府購買服務(wù)”；關(guān)公戰(zhàn)秦瓊——再議“泛化政府購買服務(wù)”），而這恰恰正是2014年之前大量適用特許經(jīng)營，而2014年之后廣泛適用PPP的項(xiàng)目所屬領(lǐng)域。以“政府購買服務(wù)”之面紗，規(guī)避“政府與社會資本合作”的繁復(fù)流程及管控要求，成為地方政府、金融機(jī)構(gòu)和施工企業(yè)一時(shí)之選。此事一度引發(fā)輿論密切關(guān)注，財(cái)政部金融司也曾多次發(fā)文警示：
《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》（財(cái)金[2016]90號）——“避免將當(dāng)期政府購買服務(wù)支出代替PPP項(xiàng)目中長期的支出責(zé)任，規(guī)避PPP相關(guān)評價(jià)論證程序，加劇地方政府財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患”；
《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金[2016]92號）——“財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)財(cái)政承受能力論證結(jié)果和PPP項(xiàng)目合同約定，嚴(yán)格管控和執(zhí)行項(xiàng)目支付責(zé)任，不得將當(dāng)期政府購買服務(wù)支出代替PPP項(xiàng)目中長期的支付責(zé)任，規(guī)避PPP項(xiàng)目相關(guān)評價(jià)論證程序”；
但是并未引起市場的足夠重視，直至遭遇87號文的當(dāng)頭棒喝。
說的都是同一件事，為啥87號文的威力就如此之大呢？這里面既有大環(huán)境的原因（地方債及金融風(fēng)險(xiǎn)防控趨緊，并追責(zé)到人），也有一系列前文鋪墊（如《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號））。再有，就是87號文一劍穿心，以若干“嚴(yán)禁”、幾個(gè)“不得”，間接刺破了濫用“政府購買服務(wù)”以規(guī)避PPP相關(guān)評價(jià)論證程序的面紗，一度繁華喧囂的“政府購買服務(wù)”市場瞬間跌落谷底。
三、87號文的邏輯問題及其衍生后果
總體而言，87號文與財(cái)政部的系列相關(guān)文件是一脈相承的，沒有跳出前文所述的三大核心要素所構(gòu)成的整體框架。此文的主要問題在于以下幾個(gè)方面：
1、政策導(dǎo)向不明確
87號文第二條列舉了三個(gè)“嚴(yán)禁”和一個(gè)“不得”，對“政府購買服務(wù)”形成千鈞重壓，但最后一句卻落在了建設(shè)工程需要依法規(guī)范這句老生常談之上，其中邏輯實(shí)在令人費(fèi)解。孰不知被禁止的這些“政府購買服務(wù)”，其目的根本不在于規(guī)避《政府采購法》或《招標(biāo)投標(biāo)法》，而在于繞過地方政府發(fā)債或PPP模式的監(jiān)管要求，實(shí)現(xiàn)變相舉債和融資。它們即便是依法搞了招標(biāo)或其他競爭性方式，沒有預(yù)算又該如何？
換言之，為了強(qiáng)調(diào)地方政府應(yīng)合法采購“建設(shè)工程”，87號文竟然放過了真正需要管束的對象——將當(dāng)期政府購買服務(wù)支出代替PPP項(xiàng)目中長期的支付責(zé)任，規(guī)避PPP項(xiàng)目相關(guān)評價(jià)論證程序的“政府購買服務(wù)”，一記重拳貌似打在了空處。
把邏輯理順之后，87號文第二條的結(jié)論應(yīng)該是，被禁止借道“政府購買服務(wù)”的那些項(xiàng)目或融資，需要通過政府直接投資（如果政府沒錢，可以發(fā)債）或者PPP（單純的工程或融資應(yīng)該除外）來完成。
2、土儲前期開發(fā)怎么辦？
87號文規(guī)定嚴(yán)禁將“儲備土地前期開發(fā)”作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。而此前《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜[2016]4號）規(guī)定：“地方國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)。土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極探索通過政府采購實(shí)施儲備土地的前期開發(fā)”，兩者之間是否存在矛盾？另外，有關(guān)土地儲備前期開發(fā)事宜，《關(guān)于加強(qiáng)土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕162號）提出土儲機(jī)構(gòu)應(yīng)組織開展對儲備土地的前期開發(fā)，為政府供應(yīng)“凈地”提供有效保障。進(jìn)行道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，應(yīng)通過公開招標(biāo)方式選擇工程設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理等單位，不得通過下設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行工程建設(shè)。因此，財(cái)綜[2016]4號的上述規(guī)定實(shí)際上是對該等公開選擇土地前期開發(fā)工程承包商的要求之重述。
考慮到政府采購法下采購標(biāo)的也包括工程，我們不認(rèn)為前述文件之間存在直接沖突。值得思考的是，如果政府確有預(yù)算安排，土儲機(jī)構(gòu)被嚴(yán)禁通過政府購買服務(wù)（采購方式可以是招標(biāo)）來完成儲備土地前期開發(fā)的邏輯是什么？僅僅是因?yàn)椤胺?wù)”不應(yīng)包含“工程”嗎？
還是那個(gè)道理，在沒有預(yù)算安排的情況下，土儲機(jī)構(gòu)豈止是不能搞政府購買服務(wù)，換啥姿勢也不行啊。是不是這樣？
3、棚改項(xiàng)目何處去？
《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》（國發(fā)〔2015〕37號）是國發(fā)文件，一是把棚戶區(qū)改造納入政府購買服務(wù)，二是規(guī)定可以逐年安排預(yù)算，這與“政府購買服務(wù)”的常規(guī)要求明顯是不符的。87號文顯然注意到了這兩點(diǎn)，但是僅將此類項(xiàng)目（及易地扶貧）豁免于預(yù)算管理的禁止性規(guī)定，不知道具體考慮是什么？莫非是財(cái)政部已經(jīng)默認(rèn)國發(fā)[2015]37號文指棚改為服務(wù)的邏輯嗎？但是無論如何，只要有《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》和《預(yù)算法》這些上位法在，此處的尷尬總是免不了的。
值得注意的是，在87號文出臺之后，地方政府多有誤解。其中比較具有代表性的，是認(rèn)為純政府付費(fèi)類的PPP項(xiàng)目從此再不能搞了，有些地方的PPP工作甚至因此陷入停頓。究其原因，一方面應(yīng)該是因?yàn)榈胤秸畬Α罢徺I服務(wù)”的概念并不清楚，且往往將之與政府付費(fèi)相等同。另一方面，則是因?yàn)榇饲霸诨A(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的PPP與政府購買服務(wù)之爭，把本來就渾的水?dāng)嚨酶鼫啞?7號文一把扔出來好幾個(gè)“嚴(yán)禁”和“不得”的炸彈，震撼力十足，但在這兩個(gè)方面卻沒有給出清晰的邏輯及政策導(dǎo)向。
此外，雖然這兩年的中發(fā)、國發(fā)文件都曾將PPP項(xiàng)目分為特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)兩類（有時(shí)還加上股權(quán)合作），但是為了避免“政府購買服務(wù)”這一特定術(shù)語可能帶來的歧義，我們不妨以“政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目”的提法取代“政府購買服務(wù)類PPP項(xiàng)目”，這樣應(yīng)該就清楚多了。
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