文章導(dǎo)讀
近日，《中國金融》雜志發(fā)表清華大學(xué)PPP研究中心特聘高級專家、中國水網(wǎng)金牌專欄作家羅桂連深度稿一篇。羅桂連認為，近年大力推動的PPP模式對特定類型的項目具有體制機制優(yōu)勢，但在國內(nèi)全面推廣的條件尚未成熟。
來源：《中國金融》 作者：羅桂連
地方政府融資平臺模式是國內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域的主流模式，近年大力推動的PPP模式對特定類型的項目具有體制機制優(yōu)勢，但在國內(nèi)全面推廣的條件尚未成熟。做實做強規(guī)范融資平臺，積極審慎穩(wěn)妥推進PPP，協(xié)同發(fā)揮兩種不同模式的優(yōu)勢，用20年甚至更長的時間，逐步實現(xiàn)政府項目投融資體制的轉(zhuǎn)型升級。
建設(shè)性政府債務(wù)
公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存在巨額政府債務(wù)有其客觀必然性?？紤]公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的政府債務(wù)和資金平衡，應(yīng)當放在30年以上的考察周期中，而不僅是短期財政收支平衡問題。
第一，政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域形成巨額建設(shè)性負債無法回避。國內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域普遍未建立起足夠水平的使用者付費機制，政府要發(fā)起項目并維持正常運營提供公共服務(wù)，依賴項目本身的現(xiàn)金流普遍做不到，大部分項目都需要政府提供持續(xù)的資金支持。提供這種資金支持，衍生于政府通過公共基礎(chǔ)設(shè)施提供基本公共服務(wù)的政治責(zé)任，無法逃避，實質(zhì)上也無法完全轉(zhuǎn)移。實際上，公共基礎(chǔ)設(shè)施項目有效壽命與投資回收期很長，往往可以提供定期、穩(wěn)定、可預(yù)測的預(yù)期收入，有條件承擔較高的財務(wù)杠桿率，通過長期債務(wù)融資方式籌集建設(shè)資金是國際通行做法，只是各國的主流融資方式存在差異。國內(nèi)城市化建設(shè)速度史無前例，在公共基礎(chǔ)設(shè)施項目集中超前建設(shè)的高峰期，政府當前財力根本無法足額提供資金，政府只能通過各種形式的負債來填補巨額資金缺口。巨額存量債務(wù)的逐步消化和實質(zhì)性解決，要靠20～30年甚至更長時期地方政府財力的增長，靠居民收入提高后能承擔更高水平的公用事業(yè)收費水平，靠盤活存量資產(chǎn)等方式的組合利用。沒有必要否認巨額建設(shè)性債務(wù)的存在，也沒有必要過度擔心償債壓力造成財政危機，但確實需要較長時期才能清償建設(shè)性債務(wù)。
第二，不同的政府負債方式在政府承擔償債責(zé)任方面具有同一性。在國際上看，地方政府債券、融資平臺與PPP模式是三種最為主流的形式，國內(nèi)目前也已經(jīng)形成這三種模式并存的局面。地方政府債券是顯性化的政府負債形式，直接體現(xiàn)在政府當前的債務(wù)余額中。融資平臺是代替政府融資，融資平臺為公共基礎(chǔ)設(shè)施項目融資所形成的建設(shè)性債務(wù)，實質(zhì)上就是政府債務(wù)，只是暫時顯示在融資平臺的會計報表上，沒有直接體現(xiàn)在政府債務(wù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)之中。在當前國內(nèi)的PPP項目中，絕大部分項目都需要或多或少，甚至完全依靠政府在PPP合同期內(nèi)的未來支付義務(wù)，在需要政府付費的PPP項目中，未來的政府付費確定無疑，實質(zhì)上也是政府建設(shè)性債務(wù)。
第三，融資平臺仍是國內(nèi)地方政府融資的主流渠道。2014年9月21日國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（簡稱“43號文”），明確了地方政府融資只能通過發(fā)行政府債券或采用PPP模式，剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。43號文力求將國內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施的投融資模式從融資平臺主導(dǎo)，一步轉(zhuǎn)向“地方政府債券+PPP”，該文執(zhí)行已有兩個完整年度。以2016年為例，當年發(fā)行地方政府專項債券1.17萬億元，截至2016年底簽約PPP項目總投資額3.6萬億元，估計當年通過PPP模式形成固定資產(chǎn)投資不超過8000億元，兩種方式實際解決的投資不超過2萬億元。當年全國完成基礎(chǔ)設(shè)施投資118878億元，其中地方政府項目投資不低于8萬億元，可見主要融資模式還是地方政府融資平臺?？梢院侠眍A(yù)計，由于其他兩種模式在國內(nèi)還無法成為主流，在未來10年內(nèi)，融資平臺的主流地位仍然難以撼動。
兩種模式的分析
融資平臺是地方政府在現(xiàn)有財政體制和投融資體制下的重要實踐創(chuàng)新，是國內(nèi)近20年以來城鎮(zhèn)化領(lǐng)域和公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的主流融資渠道。在公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的各類實施模式中，PPP模式涉及利益主體最多，風(fēng)險分配與利益協(xié)調(diào)關(guān)系最為復(fù)雜，實施難度與不確定性也最高。目前還沒有在哪個國家取得普遍性的大范圍成功。國內(nèi)大規(guī)模推進PPP實踐，還受到一些短期內(nèi)無法解決的因素的嚴重制約。
第一，融資平臺模式是各國普遍采用的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目實施模式。即使在自由市場經(jīng)濟的美國，城市基礎(chǔ)設(shè)施主要靠發(fā)行市政債籌資，也還存在很多代替政府融資并組織項目實施的公共機構(gòu)（著名的有田納西河流域管理局、紐約新澤西港務(wù)局）。1972年，經(jīng)美國國會批準，紐約市與新澤西州政府聯(lián)合出資組建紐約新澤西港務(wù)局，管轄以紐約自由女神像為中心共約1500平方英里的區(qū)域，主營業(yè)務(wù)是公共基礎(chǔ)設(shè)施，資金來源主要來自基礎(chǔ)設(shè)施的使用者付費及發(fā)行債券。曼哈頓所在的紐約港區(qū)是美國式自由資本主義的圣地，居然由這么一家類似平臺公司的公共機構(gòu)負責(zé)提供公共基礎(chǔ)設(shè)施，而并不是市政債、PPP或私有化模式，令人吃驚！
第二，融資平臺所積累的經(jīng)驗與能力可以繼續(xù)發(fā)揮巨大作用。國內(nèi)形形色色的融資平臺可以分為四類。一是綜合性平臺，如上海城投、杭州城投、武漢城投等。發(fā)達地區(qū)的綜合性平臺已經(jīng)積累綜合優(yōu)勢，融資成本低、組織項目建設(shè)效率高、運營管理能力強。二是專業(yè)性平臺，如京投公司、上海申通地鐵集團、北京排水集團、重慶水務(wù)等，是某個特定領(lǐng)域的融資、建設(shè)與運營主體。如2003年成立的京投公司，截至2015年底累計完成投資達3953億元，建成客流總量世界第一、總里程世界第二的超大型城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)。三是園區(qū)性平臺，如上海金橋集團有限公司、蘇州高新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展集團總公司、西安高新控股有限公司等。它們主要承擔經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)及自貿(mào)區(qū)等特定發(fā)展區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)與運營，招商引資以及政府授權(quán)的公共服務(wù)職能。四是空殼型平臺。2008年國際金融危機后，各地成立了一些資產(chǎn)規(guī)模小、可運作資源少、治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范、綜合能力弱、至今未公開發(fā)行債券的區(qū)縣級平臺。從數(shù)量上看第四類平臺占比很高，但從占有的有效資產(chǎn)規(guī)?？矗瑢嶋H占比并不大，并不能代表融資平臺的主流。這類平臺公司是欠發(fā)達地區(qū)金融意識落后、金融市場運作能力弱、地方政府公共管理能力差等因素的突出體現(xiàn)。這類平臺需要規(guī)范發(fā)展，其中有些可能會被淘汰或撤并。但絕對不能簡單因為存在這些不規(guī)范平臺，而否定所有的融資平臺。
第三，英國政府也不認為PPP具有普適性。英國眾議院財政委員會在2012年對前20年的私人融資活動（Private Finance Initiative，PFI）項目做了一個整體的評估，得出幾點重要結(jié)論：一是采購程序復(fù)雜、耗時比較長，一般需要2～3年項目才能完成采購，融資成本相對比較高，最終通過政府付費實質(zhì)上會增加財政負擔而不是減輕負擔，難以實現(xiàn)價物有所值；二是PFI項目融資屬于政府資產(chǎn)負債表之外的融資，其負債不直接計入政府財政預(yù)算，從而使得PFI成為政府規(guī)避預(yù)算約束的一種方式，短期內(nèi)能夠刺激政府的非理性投資，長期內(nèi)將加大政府未來財政負擔；三是PFI項目提供的是公共服務(wù)，項目失敗的風(fēng)險最終依舊會由政府承擔，因此風(fēng)險并沒有真正轉(zhuǎn)移出去；四是PFI項目合同期長，難以根據(jù)未來實際情況與需求變化對合同條款進行調(diào)整，缺乏靈活性。這是英國的最高權(quán)力機構(gòu)下議院對過去20年P(guān)FI實踐的一個官方的綜合性評價，主要指出PFI模式的不足之處，這對我國推進PPP工作有很強的借鑒意義。實際上，英國的政治家雖然推崇PFI模式，將其作為成功經(jīng)驗向其他國家推廣。但實務(wù)中，英國從未排除使用傳統(tǒng)的政府投資模式，而且堅持將傳統(tǒng)模式作為選擇PFI等其他模式的比較基準。根據(jù)英國財政部提供的數(shù)據(jù)，1992～2014年P(guān)FI項目占英國整個公共部門投資的比例僅為11%，最高的年份也沒有超過20%。因此，不能將PFI視為英國采用PPP的唯一模式，更不能將其視為英國政府公共項目運作的唯一模式。
PPP模式的制約因素
國內(nèi)PPP模式受到一些因素的嚴重制約，目前還不具備大規(guī)模推廣的基本條件。
一是缺乏權(quán)威規(guī)范的法規(guī)支持。國內(nèi)PPP領(lǐng)域，僅有一項部門規(guī)章，主要靠數(shù)量眾多的規(guī)范性文件指導(dǎo)。國家發(fā)展改革委與財政部兩部門發(fā)布的政策性文件存在很多沖突和不一致的地方，主要體現(xiàn)在對于實施機構(gòu)、社會資本資格、前期工作要求、實施機構(gòu)、入庫要求、操作程序、社會資本的選擇方式等方面。規(guī)范性文件的法律位階低、相互之間存在沖突、權(quán)威性欠缺，難以取信于社會資本及公眾。這種政策混亂局面，給地方政府實施PPP項目帶來了實質(zhì)性困難。另外，PPP模式的內(nèi)在要求與現(xiàn)有預(yù)算、土地、稅收、融資、國資等法律規(guī)定存在不銜接的問題，甚至有明顯沖突，增加了法律風(fēng)險。
二是政府的公共治理能力不足。PPP模式下，政府從直接實施項目，轉(zhuǎn)變?yōu)檎细鞣缴鐣Y源用公共治理機制和市場化方式實施項目，政府應(yīng)當從行政命令方式轉(zhuǎn)變?yōu)槠降葏f(xié)商的公共治理方式。這種轉(zhuǎn)變不可能在短期之內(nèi)完成，甚至?xí)?jīng)常出現(xiàn)政府行為不當甚至違約的現(xiàn)象。2016年《政府工作報告》中指出，政府要帶頭講誠信，絕不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”。這反映出這種現(xiàn)象的普遍性與嚴重性，對各級地方政府思維方式與行為方式的轉(zhuǎn)變，可謂前路漫漫。
三是缺乏眾多合格的候選社會資本。PPP項目的社會資本需要具備籌集穩(wěn)定、長期、成本合適的巨額資金，按“百年工程標準”組織好項目建設(shè)，運營管理好項目資產(chǎn)實現(xiàn)最佳社會與經(jīng)濟效益等方面的綜合能力。在推進市場化運作比較早、程度也比較深的制水廠、污水處理廠、生活垃圾處理設(shè)施、天然氣、供熱等少數(shù)領(lǐng)域，國內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)批量的合格社會資本，占據(jù)比較高的市場份額。但是，在軌道交通、市政管網(wǎng)、環(huán)境治理、海綿城市等更多領(lǐng)域，仍然缺乏批量的具備綜合能力的社會資本。近年在PPP領(lǐng)域唱主角的央企施工企業(yè)，融資能力與運營能力的培育和提升，也至少需要5年以上的時間，并且難度很高。理論上，可以通過組建聯(lián)合體來整合不同類型機構(gòu)的能力，但由于聯(lián)合體的責(zé)任與利益劃分、連帶責(zé)任的法律界定、聯(lián)合體本身的不穩(wěn)定等問題，挑戰(zhàn)也很明顯。
四是難以實現(xiàn)基于項目現(xiàn)金流的融資模式。基礎(chǔ)設(shè)施項目投資規(guī)模以億元、十億元、百億元為單位，依靠表內(nèi)融資或主體擔保，社會資本普遍無法承受。唯有通過以項目現(xiàn)金流為基礎(chǔ)的項目融資，實現(xiàn)表外融資和有限追索，才有可能打破融資困局，為PPP模式提供穩(wěn)定的資金支持。不過，國內(nèi)的使用者付費項目普遍收費不足，政府付費項目又面臨低層級政府“小馬拉大車”、事權(quán)與財權(quán)不匹配、歷史欠債或違約問題突出等現(xiàn)實因素的制約，難以普遍實現(xiàn)真正意義上的有限追索性質(zhì)的項目融資。前兩年依托央企主體信用的PPP融資模式，顯著抬高了央企的資產(chǎn)負債率和或有負債風(fēng)險，不可持續(xù)。
五是缺乏批量的合格PPP咨詢項目負責(zé)人。牽頭咨詢機構(gòu)的項目負責(zé)人在PPP項目實施中特別重要，至少要有能力完成四個方面的工作：政府的決策參謀，讓領(lǐng)導(dǎo)決策時踏實放心，堅定決策層推進項目的信心和決心；確保吸引多家符合項目需要的潛在投資者參加競爭，形成充分、良性的競爭局面，協(xié)助政府強中選優(yōu)；除承擔自身專業(yè)任務(wù)外，還要對其他專業(yè)中介機構(gòu)的專業(yè)沖突進行協(xié)調(diào)，利用自身的專家顧問網(wǎng)絡(luò)彌補其他中介機構(gòu)的專業(yè)不足，承擔專業(yè)任務(wù)兜底的職能；落實項目招商進度安排，在確保工作質(zhì)量的前提下，協(xié)調(diào)眾多相關(guān)方，積極穩(wěn)妥按時間表推進項目。這種復(fù)合型高端人才的極度短缺，實質(zhì)性地制約了PPP項目的大規(guī)模實施。
兩種模式的協(xié)同發(fā)展
在PPP模式下，融資平臺仍然可以發(fā)揮積極性甚至主導(dǎo)性的作用。培育強平臺是推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的必由之路，也是積極穩(wěn)妥推進PPP模式的前提和抓手。
第一，融資平臺承擔城市化建設(shè)起步期的資金籌集職責(zé)。在城市化建設(shè)的起步期，諸多基礎(chǔ)設(shè)施項目需要全面啟動并超前建設(shè)，需要巨額的“第一桶金”才能打開城市建設(shè)的新局面。此時，土地價格較低，招商引資剛開始還沒有產(chǎn)生穩(wěn)定稅收，社會資本懷疑發(fā)展前景難以大規(guī)模投入，唯有融資平臺可以迎難而上?？梢哉f，國內(nèi)城市化發(fā)展取得重大成效的地方，平臺在初期融資中都起到絕對主導(dǎo)的作用。那些一開始就靠廉價賣地的地方，難以持續(xù)推進城市化建設(shè)規(guī)劃的高水平落實。只有牢牢地依托政府信用和公共資源，融資平臺才有生存基礎(chǔ)。同樣，只有利用好融資平臺和土地財政兩個輪子，在當前的財力約束和融資約束下，地方政府才能落實城市建設(shè)長遠規(guī)劃與目標。
第二，培育強平臺是欠發(fā)達地區(qū)推進PPP工作的主要抓手和當務(wù)之急。從發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗來看，欠發(fā)達地區(qū)培育強平臺的意義有：一是成為地方政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的人才積聚高地、經(jīng)驗積累載體和對接各方資源的樞紐；二是作為地方政府城鎮(zhèn)化項目融資的蓄水池，以及以土地資源為主的各類公共資源的積聚、培育、轉(zhuǎn)化和實現(xiàn)主體；三是擔任PPP等市場化項目的政府方實施主體、項目現(xiàn)金流不足的風(fēng)險緩釋主體、代表地方政府進行監(jiān)管的執(zhí)行機構(gòu)，并且，當PPP項目失敗時，融資平臺可以作為代表地方政府接盤處理遺留問題的公共機構(gòu)；四是社會資本異地投資PPP項目時，需要跟當?shù)刂饕谫Y平臺親密合作實現(xiàn)合作共贏，這種合作可以體現(xiàn)為股權(quán)合作，也可以是共同開發(fā)，凝聚合力為PPP項目順利平穩(wěn)推進創(chuàng)造條件。
第三，發(fā)達地區(qū)的強平臺應(yīng)當“走出去”服務(wù)全國，成為PPP等市場化項目的社會資本和市政公用行業(yè)的并購整合主體。國內(nèi)要大規(guī)模推進PPP項目，其中的一個制約因素，就是缺乏具有融資、建設(shè)、運營等方面綜合能力的投資運營商群體，難以實現(xiàn)真正有效的競爭態(tài)勢。發(fā)達地區(qū)的融資平臺在本地已經(jīng)有幾十年的經(jīng)驗積累，是國內(nèi)少有的具有綜合能力優(yōu)勢的潛在投資運營商。首創(chuàng)股份、北控水務(wù)、城投環(huán)境這類脫胎于融資平臺的市場機構(gòu)，作為先行者已經(jīng)取得了較大的成功。如果有更多的地方政府融資平臺走出所在城市，服務(wù)于更廣闊的地域，將推動PPP模式的深入全面推進。不過，目前地方政府普遍擔心本地平臺對外服務(wù)遇到風(fēng)險時，仍需要本地財政救助，因而嚴格限制本地平臺“走出去”。如何破解僵局，需要PPP大環(huán)境的改善，可能還需要較長時間。
羅桂連
E20特約評論員
中國水網(wǎng)金牌專欄作家
清華大學(xué)PPP研究中心特聘高級專家
作者簡介：清華大學(xué)PPP研究中心特聘高級專家，國家發(fā)改委PPP專家?guī)於ㄏ蜓垖＜?，中國資產(chǎn)證券化研究院PPP專業(yè)委員會主任委員,中國水網(wǎng)特約評論員，E20研究院PPP專委會成員。注冊會計師,清華大學(xué)管理學(xué)博士，倫敦政治經(jīng)濟學(xué)院訪問學(xué)者。2000年以來一直在基礎(chǔ)設(shè)施投融資與資產(chǎn)證券化領(lǐng)域從事實務(wù)、研究和政策制訂工作。組織了上海老港生活垃圾填埋場國際招商、上海浦東自來水公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓等標桿性項目，并為西寧市、寶雞市等地方政府提供項目融資全流程咨詢服務(wù)。主譯的《基礎(chǔ)設(shè)施投資策略、項目融資與PPP》、擔任副主編的《PPP與資產(chǎn)證券化》已出版發(fā)行，還參加《資產(chǎn)證券化操作手冊》（第二版）、《REITs投資指南》等多本相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)著作的編譯工作。
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