獨(dú)家！解讀中國社科院《垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)專項(xiàng)整治效果評(píng)估報(bào)告》

從2017年開始，垃圾分類開始進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)，成為我國現(xiàn)階段政治生活領(lǐng)域最主要的長(zhǎng)期全民運(yùn)動(dòng)，垃圾焚燒鄰避問題，成為相關(guān)工作是否能夠順利推進(jìn)下去的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，成為決定垃圾分類成敗與否的重要影響因素。

所以，從2017年下半年開始，生態(tài)環(huán)境部直接領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃了一系列專項(xiàng)整治工作，力度之強(qiáng)、決心之大，在單個(gè)行業(yè)領(lǐng)域前所未見。

——垃圾焚燒廠向公眾開放、裝樹聯(lián)、垃圾焚燒廠技術(shù)幫扶、垃圾焚燒廠專項(xiàng)抽查、我是環(huán)境守法者宣誓大會(huì)、垃圾焚燒監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)向公眾公開、自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可作為處罰依據(jù)等一系列專項(xiàng)措施和工作接踵而出，垃圾焚燒企業(yè)也被推上了環(huán)境輿論圈的風(fēng)口浪尖。

那么將近四年的組合拳式密集整治過后，垃圾焚燒的整治效果如何，急需專業(yè)第三方開展相關(guān)評(píng)估工作。

2020年12月30日，中國社會(huì)科學(xué)院環(huán)境與發(fā)展研究中心在北京發(fā)布的《垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)專項(xiàng)整治效果評(píng)估報(bào)告》。

報(bào)告顯示，三年的專項(xiàng)整治行動(dòng)后，垃圾焚燒企業(yè)的鄰避投訴，降低了七成。尤其是，群眾鄰避情緒最強(qiáng)烈的選址反對(duì)投訴，同比降低了九成；惡臭異味投訴降低了四成半。

焚燒企業(yè)爐溫達(dá)標(biāo)率和煙氣達(dá)標(biāo)率均大幅提升，超標(biāo)情形大幅減少。

全國垃圾焚燒企業(yè)，環(huán)保資金投資2019年總計(jì)43.7億元。整治帶來企業(yè)社會(huì)效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)雙雙提升，將那些意圖通過減少環(huán)保成本投入而低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)，排除在門檻之外，行業(yè)健康有序發(fā)展，產(chǎn)能持續(xù)擴(kuò)張，利潤(rùn)率保持穩(wěn)定，營(yíng)業(yè)收入增幅高于營(yíng)業(yè)成本。

課題組負(fù)責(zé)人李玉紅老師接受了清氣團(tuán)的訪談，并同意清氣團(tuán)在微信公眾號(hào)文章中，摘錄和發(fā)布相關(guān)重要信息。

李玉紅老師表示，此次評(píng)估報(bào)告的相關(guān)工作得到了生態(tài)環(huán)境部相關(guān)司局的大力支持，尤其是大數(shù)據(jù)的支持。

研究團(tuán)隊(duì)獲得了生態(tài)環(huán)境部從2017年至今的所有垃圾焚燒企業(yè)自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)，還獲得了大量涉及垃圾焚燒的公眾投訴和信訪資料，同時(shí)還對(duì)多家垃圾焚燒企業(yè)做了實(shí)地調(diào)研，發(fā)放了大量行業(yè)調(diào)研問卷；還對(duì)包括蕪湖生態(tài)中心在內(nèi)的幾家長(zhǎng)期關(guān)注垃圾焚燒與鄰避問題的NGO組織，開展了深入訪談。

這些資料和信息，無論是在廣度和深度上，應(yīng)該在國內(nèi)同類研究領(lǐng)域，都是首屈一指的，而相關(guān)報(bào)告的結(jié)論和論述，都是相當(dāng)扎實(shí)可信的。

爐溫是否達(dá)到850度，是垃圾焚燒過程中控制二噁英生成的關(guān)鍵監(jiān)測(cè)因素。在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，部分垃圾焚燒企業(yè)，因?yàn)闋t溫?zé)o法正常達(dá)標(biāo)，導(dǎo)致二噁英排放超標(biāo)，被當(dāng)時(shí)的部分NGO組織多方詬病和反對(duì)，這也成為垃圾焚燒行業(yè)在中國的“原罪”。所以，爐溫達(dá)標(biāo)率的提升和穩(wěn)定，是二噁英及其他持久性有機(jī)物減排的重要保證。

研究團(tuán)隊(duì)對(duì)比了從2017年至2020年，近兩百七十八所垃圾焚燒企業(yè)的大量爐溫?cái)?shù)據(jù)后，認(rèn)為——2017 年，原始爐溫超標(biāo)率達(dá) 8.9%，五分鐘爐溫均值超標(biāo)率達(dá) 6.4%，焚燒爐爐溫控制能力有所欠缺，爐溫超標(biāo)率較高；

經(jīng)過四年整治，爐溫超標(biāo)率大幅降低。2020 年，原始爐溫超標(biāo)率下降到 1.5%，而五分鐘均值爐溫基本全部達(dá)標(biāo)。 

垃圾焚燒有季節(jié)性規(guī)律，冬季氣溫低，夏季氣溫高，這些因素都會(huì)影響垃圾熱值和爐體升溫。整治之前2017 年冬季月份超標(biāo)率比夏季高 2.1 個(gè)百分點(diǎn)；隨著整治深入，季節(jié)差異明顯縮小，2019 年冬季爐溫超標(biāo)率并沒有反彈，而是保持較為平穩(wěn)狀態(tài)。

垃圾焚燒企業(yè)的操作運(yùn)營(yíng)水平，也是存在巨大差異的，這也會(huì)導(dǎo)致不同企業(yè)爐溫控制水平的不一致，而生態(tài)環(huán)境部也特地抽派了系統(tǒng)內(nèi)的大量專家，組成了專門的垃圾焚燒企業(yè)技術(shù)幫扶小組，上門幫扶企業(yè)改善運(yùn)營(yíng)水平，這也是生態(tài)環(huán)境部系列整治措施中，給垃圾焚燒企業(yè)專門開的“小灶”。

研究團(tuán)隊(duì)發(fā)現(xiàn)，整治之前，垃圾焚燒各企業(yè)集團(tuán)原始爐溫超標(biāo)率水平存在差異，但隨著整治的深入，差距不斷縮小，大部分企業(yè)集團(tuán)原始爐溫超標(biāo)率普遍下降。2017 年，各企業(yè)集團(tuán)超標(biāo)率的最大值和最小值之差達(dá) 31.9 個(gè)百分點(diǎn)，2020 年這個(gè)差距縮小到 5.9 個(gè)百分點(diǎn)。

整治之前，全國各省市各地區(qū)焚燒爐原始爐溫控制水平有較大差異，東部地區(qū)超標(biāo)率較低，遼寧、海南和上海焚燒爐爐溫超標(biāo)率僅有 0.35%、0.55%和 0.60%，位于全國前三甲；西部地區(qū)超標(biāo)率較高，尤其是新疆和新疆建設(shè)兵團(tuán)超標(biāo)率較高。

經(jīng)過專項(xiàng)整治，原先原始爐溫超標(biāo)率較高的地區(qū)超標(biāo)率顯著下降，進(jìn)步顯著。如在2017 年甘肅、湖南、安徽、吉林、云南和江西焚燒爐原始爐溫超標(biāo)率均高于全國平均水平，2020 年則降低到全國平均水平以下?？梢?，達(dá)標(biāo)率相對(duì)落后地區(qū)通過整治，迅速縮小了與達(dá)標(biāo)率較高地區(qū)的差距。

此外，專項(xiàng)整治還提高了五分鐘均值爐溫的單爐達(dá)標(biāo)比例。2017 年，564 個(gè)焚燒爐中，有 540 個(gè)爐子有不達(dá)標(biāo)記錄，達(dá)標(biāo)比例僅有 4%；

隨著整治深入，達(dá)標(biāo)比例逐步提高，2018 和 2019年分別提高到 11%和 14%；2020 年，達(dá)標(biāo)比例進(jìn)一步提高，在 1145 個(gè)焚燒爐中，全部達(dá)標(biāo)的焚燒爐有 875 個(gè)，達(dá)標(biāo)比例升至 76%，比 2019 年增加 62 個(gè)百分點(diǎn)。

其實(shí)除了二噁英以外，垃圾焚燒過程還會(huì)產(chǎn)生五種主要大氣污染成分：氮氧化物、二氧化硫、氯化氫、顆粒物、一氧化碳。

評(píng)估報(bào)告顯示，專項(xiàng)整治提高了焚燒爐五項(xiàng)污染物排放小時(shí)均值達(dá)標(biāo)比例，降低了小時(shí)均值的超標(biāo)比例。

2017 年，煙塵、二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳和氯化氫等五項(xiàng)污染物小時(shí)均值達(dá)標(biāo)比例較低，五項(xiàng)污染物全部達(dá)標(biāo)的焚燒爐，只在總爐數(shù)中占比 8.1%。隨著整治深入，達(dá)標(biāo)比例逐漸擴(kuò)大。

2020 年前三季度，五項(xiàng)污染物排放小時(shí)均值全部達(dá)標(biāo)的焚燒爐比例為 71.5%，增長(zhǎng)幅度可觀。

此外，五項(xiàng)污染物排放超標(biāo)次數(shù)下降幅度更大。2017 年，平均每臺(tái)焚燒爐每月五項(xiàng)污染物排放超標(biāo)合計(jì) 32次，2018 年為 17 次，2020 年則迅速下降到 0.18 次。

日均值達(dá)標(biāo)率顯著提升，2020 年前三季度，煙塵、二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳和氯化氫排放日均值達(dá)標(biāo)率均達(dá)到 99.99%，與 2017 年相比，達(dá)標(biāo)率分別提高了 2.03、1.11、1.39、6.77 和 1.55 個(gè)百分點(diǎn)。

專項(xiàng)整治過程中，我國垃圾焚燒廠和垃圾焚燒爐的新建量，在逐步提升，而垃圾焚燒的公眾投訴率，反而開始逐年大幅下降；

2020 年 1~8 月，全國針對(duì)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的投訴量有 62 起，比 2019 年（超過100起投訴）同期減少 43.6%，比 2018 年（超過200起投訴）同期減少 69.5%。

各省各地區(qū)投訴量普遍減少。如，2018 年，廣東針對(duì)焚燒廠的環(huán)境投訴量為 88 起，2019 年減至 16 起；海南從 55 起降至 23 起，湖北則從 2018 年的 54 起減至 2019 年的 15 起。

尤其是，鄰避運(yùn)動(dòng)中最突出的反對(duì)垃圾焚燒項(xiàng)目選址或反對(duì)擴(kuò)建的投訴，大幅減少，2018 年，全國反對(duì)項(xiàng)目選址和擴(kuò)建的投訴達(dá) 293起；2019 年減少到 92起，比 2018 年減少 68.6%。2020 年 1~8 月全國僅有 8 起反對(duì)選址和擴(kuò)建的投訴，比2018 年同期減少 93.7%。

惡臭和異味，是周邊居民最討厭生活垃圾焚燒廠的頭號(hào)罪魁，最容易引起居民反感和不滿。2017 年以來，投訴內(nèi)容反映異味或惡臭的占 50%。專項(xiàng)整治后，此類投訴也快速下降。

2018 年全國有 91 起針對(duì)異味和惡臭的投訴，2019 年減少到 41 起，2020 年 1~8 月全國投訴量為 22 起，比 2018 年同期減少 45%。

夜間環(huán)境污染投訴下降，2018 年達(dá) 68 起；2019 年減少到 34 次；2020 年 1~8 月，僅有 10 起，比 2018 年同期減少 67.7%。

經(jīng)過企業(yè)實(shí)地調(diào)研和大面積問卷調(diào)研，研究團(tuán)隊(duì)發(fā)現(xiàn)，整治行動(dòng)促使焚燒企業(yè)加大補(bǔ)齊環(huán)保投入水平，也較好地提升了企業(yè)環(huán)境管理能力，并逐漸穩(wěn)定達(dá)到達(dá)標(biāo)排放。

專項(xiàng)整治之前，部分垃圾焚燒企業(yè)往往存在環(huán)保投入不足導(dǎo)致超標(biāo)排放的情況，如煙氣凈化設(shè)備老化、更新不及時(shí)、運(yùn)維物料偷工減料情況。

整治以后，企業(yè)為實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，必須彌補(bǔ)歷史欠賬，均不約而同高度重視環(huán)境保護(hù)硬件方面“補(bǔ)短板”工作，保證環(huán)保投資和運(yùn)行投入到位、企業(yè)環(huán)保設(shè)施正常運(yùn)行。

研究團(tuán)隊(duì)統(tǒng)計(jì)，2019 年，全國生活垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)共有 318 家企業(yè)累計(jì)投入 43.7 億環(huán)保資金，用于達(dá)標(biāo)排放、技術(shù)設(shè)備更新改造以及加強(qiáng)管理等。

其中，環(huán)保投入在 1 億元以上的企業(yè)，企業(yè)數(shù)占 3%，投入資金占 50%，這些企業(yè)投產(chǎn)時(shí)間較長(zhǎng)，面臨設(shè)備更新?lián)Q代的需求，環(huán)保投入較高。

環(huán)保投入在 1000 萬元以上 1 億元以下的企業(yè)占 18%，投入資金占 37%，平均每個(gè)企業(yè)投入 3000 萬元。這類企業(yè)資金主要用于關(guān)鍵環(huán)保設(shè)備更新和維護(hù)。

環(huán)保投入在 100 萬到 1000 萬之間的企業(yè)占 48%，投資規(guī)模占 12%，平均每個(gè)企業(yè)投入 370 萬元。這類企業(yè)資金用于布袋除塵改造或更換，監(jiān)測(cè)設(shè)備更新升級(jí)、飛灰固化存儲(chǔ)、環(huán)保耗材等等。

 環(huán)保投入在 100 萬元以下的企業(yè)占 31%，投資規(guī)模占 1%，平均每個(gè)企業(yè)投入42 萬元。這主要是一些新建企業(yè)，投產(chǎn)時(shí)間較晚，企業(yè)設(shè)備新穎，維護(hù)成本較低，主要是日常維護(hù)費(fèi)用。

環(huán)保投入補(bǔ)欠賬既包括機(jī)器設(shè)備更新改造，也包括環(huán)保日常運(yùn)行成本。

從煙氣凈化成本來看，問卷數(shù)據(jù)表明，2016 年行業(yè)煙氣凈化投入金額，占營(yíng)業(yè)成本比重的中位數(shù)為 7.2%；2018 年占營(yíng)業(yè)成本比重的中位數(shù)達(dá)到 9.1%，2019 年則達(dá)到 10.7%。因此，一個(gè)中等企業(yè)環(huán)保運(yùn)行成本占營(yíng)業(yè)成本比重應(yīng)保持在 10%以上。

整治促進(jìn)了垃圾焚燒企業(yè)的硬件提升，也同時(shí)促進(jìn)了企業(yè)的環(huán)境管理軟實(shí)力。

第一，專項(xiàng)整治提升了企業(yè)環(huán)境守法意識(shí)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，《生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)用管理規(guī)定》對(duì)企業(yè)影響較大?？稍偕茉措妰r(jià)附加補(bǔ)助資金和增值稅退稅政策與環(huán)境違法掛鉤，企業(yè)深切感受到了污染物控制的重要性和環(huán)保工作的壓力。

受訪企業(yè)均反映，不論企業(yè)出現(xiàn)了何種環(huán)境違法行為，受到的懲罰都非常嚴(yán)重、難以承受，企業(yè)不僅因環(huán)境違法行為受到罰款，而且在增值稅、可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)貼等方面受到更大的損失。

對(duì)環(huán)境違法行為的嚴(yán)厲懲罰足以對(duì)企業(yè)產(chǎn)生充分的威懾和警示作用。企業(yè)出于保護(hù)自身利益的目的，會(huì)自覺提高守法意識(shí)，努力避免環(huán)境違法現(xiàn)象的發(fā)生。

第二，企業(yè)加強(qiáng)了內(nèi)部環(huán)境管理。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些企業(yè)加強(qiáng)環(huán)保績(jī)效管理，通過宣傳環(huán)境違法的經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任，將企業(yè)環(huán)境績(jī)效與員工績(jī)效直接相關(guān)。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和員工都十分重視環(huán)境達(dá)標(biāo)工作，將環(huán)境達(dá)標(biāo)納入日常的運(yùn)行管理工作中。

根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，企業(yè)對(duì)超標(biāo)帶來的嚴(yán)重后果極為重視，采取了比 10 號(hào)令更為嚴(yán)格的內(nèi)部管理措施。10 號(hào)令規(guī)定焚燒爐標(biāo)記為“停爐”等情況的時(shí)段不超過 60 小時(shí)，也就是每月 5 小時(shí)，但某企業(yè)內(nèi)部控制時(shí)段每月不超過 2 小時(shí)。

第三，企業(yè)積極開展企業(yè)文化建設(shè)，提高員工環(huán)境履約的責(zé)任心。

企業(yè)采取了廠區(qū)美化、辦公區(qū)條件改善、團(tuán)隊(duì)建設(shè)、先進(jìn)集體評(píng)比等措施，提高了員工的自豪感和責(zé)任感，增加了員工對(duì)工作的責(zé)任心，相應(yīng)地提高了企業(yè)污染物排放達(dá)標(biāo)工作的效率。

為改善企業(yè)的社會(huì)形象，一些企業(yè)積極向公眾開展宣傳，申請(qǐng)環(huán)保公眾開放示范單位，定期向周邊居民開放參觀，如開展公眾開放日活動(dòng)，邀請(qǐng)各界市民代表到廠參觀。

同時(shí)，與周邊居民、村政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、派出所保持有效溝通，相互建立良好的協(xié)作關(guān)系。有些企業(yè)已經(jīng)開始注意建設(shè)友好的社區(qū)文化，如在項(xiàng)目周邊建設(shè)體育公園，注重綠化，為周邊社區(qū)帶來一定的福利和便利，將企業(yè)的負(fù)外部性轉(zhuǎn)變?yōu)檎獠啃?，變“鄰避”效?yīng)為“鄰利”效應(yīng)。

第四，整治促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。

增加環(huán)保軟硬件投入，勢(shì)必會(huì)造成垃圾焚燒企業(yè)的成本增加，那么整治行動(dòng)是否對(duì)企業(yè)盈利造成沖擊？

研究團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)效果來看，整治對(duì)企業(yè)盈利性形成短暫沖擊，但企業(yè)補(bǔ)齊環(huán)保短板后盈利性迅速反彈恢復(fù)。由于行業(yè)成長(zhǎng)性好，進(jìn)入企業(yè)多，退出企業(yè)少，行業(yè)就業(yè)持續(xù)增長(zhǎng)；行業(yè)產(chǎn)能持續(xù)保持高速擴(kuò)張趨勢(shì)。

整治初期，焚燒廠盈利水平受到一定沖擊，但隨著整治深入，企業(yè)毛利潤(rùn)率迅速恢復(fù)。2016 年，企業(yè)平均毛利潤(rùn)率為 38.2%，2017 年開始下降，2018 年降至 31.4%的最低點(diǎn)，2019 年開始反彈到 36.4%，2020 年前三季度，企業(yè)平均毛利潤(rùn)率保持在 36.6%的水平。行業(yè)基本保持了穩(wěn)定的盈利水平。

垃圾焚燒廠平均營(yíng)業(yè)收入從 2016 年的 8089 萬元增加到 2019 年的 11192 萬元，增幅為 38.4%；平均營(yíng)業(yè)成本從 2016 年的 5413 萬元增長(zhǎng)到 2019 年的 7258 萬元，增幅為 34.1%。營(yíng)業(yè)收入的增幅超過了成本。

根據(jù)中國第四次全國經(jīng)濟(jì)普查統(tǒng)計(jì)，垃圾焚燒屬于生物質(zhì)能發(fā)電領(lǐng)域。從盈利性來看，生物質(zhì)能發(fā)電行業(yè)的盈利水平要高于發(fā)電行業(yè)一般水平。

2018年，生物質(zhì)能發(fā)電行業(yè)營(yíng)業(yè)收入 375.2 億元，營(yíng)業(yè)成本 276.9 億元，毛利潤(rùn)率為 26.2%，比電力生產(chǎn)行業(yè)平均利潤(rùn)率高 4.8 個(gè)百分點(diǎn)。

由于垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)具有民生特征，專項(xiàng)整治對(duì)違法排污企業(yè)沒有采取常用的“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”措施，而是在技術(shù)和管理方面指導(dǎo)企業(yè)，幫助企業(yè)實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，對(duì)實(shí)在達(dá)標(biāo)無望的企業(yè)才采取停產(chǎn)關(guān)閉措施。

因此，垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)專項(xiàng)整治關(guān)停的企業(yè)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于對(duì)其他行業(yè)的專項(xiàng)整治。同時(shí)，專項(xiàng)整治不但沒有減緩垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的發(fā)展速度，相反，隨著專項(xiàng)整治深入，促進(jìn)了企業(yè)達(dá)標(biāo)排放，實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一，行業(yè)邁向高質(zhì)量發(fā)展之路，垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)產(chǎn)能表現(xiàn)出加速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

2019 年，焚燒廠達(dá) 389 個(gè)，日處理能力 45.6 萬噸，焚燒日處理能力比 2018 年增長(zhǎng) 25.2%，比 2016~2018 年平均增速高 6 個(gè)百分點(diǎn)。

清氣團(tuán)此前發(fā)布的垃圾焚燒系列大數(shù)據(jù)研究報(bào)告也表明，在2015-2020的六年期間，垃圾焚燒徹底進(jìn)入了投運(yùn)高潮，六年里，共有195個(gè)城市有了新的垃圾焚燒廠和焚燒爐，投入運(yùn)行的垃圾焚燒項(xiàng)目，總處理量為三十九萬九千七百噸每日，比前十五年合計(jì)處理量，還高出50%。

垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目屬于民生工程，與每一位老百姓息息相關(guān)，又對(duì)設(shè)施周邊居民影響較大，因此該行業(yè)的污染問題極度敏感，任何一個(gè)焚燒廠的污染問題處理不好，都極易通過媒體和網(wǎng)絡(luò)而放大，引發(fā)巨大社會(huì)輿論，造成不良社會(huì)影響。生態(tài)環(huán)境部對(duì)垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的環(huán)境污染問題高度重視，在專項(xiàng)整治行動(dòng)中，針對(duì)環(huán)境執(zhí)法存在的難點(diǎn)和堵點(diǎn)，創(chuàng)造了新的監(jiān)管和執(zhí)法模式，這些經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)和推廣。

這些經(jīng)驗(yàn)包括

第一，自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)用作執(zhí)法證據(jù)，充分盤活“大數(shù)據(jù)”資產(chǎn)。

充分利用大數(shù)據(jù)“精準(zhǔn)”、“科學(xué)”的特點(diǎn)，對(duì)超標(biāo)排放行為實(shí)施全方位和全過程實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，為執(zhí)法監(jiān)管提供了有力的手段，將“線上監(jiān)測(cè)”和“線下執(zhí)法”有機(jī)結(jié)合，有效實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污和依法治污。 

第二，“一桿子插到底”管理模式提升薄弱地區(qū)環(huán)境監(jiān)管能力。

根據(jù)環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，縣級(jí)及以上地方政府環(huán)境主管部門對(duì)本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。

然而，地方環(huán)境主管部門管理能力參差不齊，上海、北京和深圳等大城市環(huán)境管理能力較高，而中小城市和縣級(jí)政府環(huán)境監(jiān)管能力相對(duì)較弱。

當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)問題是絕大多數(shù)生活垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)在城鎮(zhèn)建成區(qū)之外，也就是在遠(yuǎn)郊區(qū)和郊縣的村莊附近，增大了環(huán)境監(jiān)管難度。

現(xiàn)階段，某些地區(qū)僅依靠地方環(huán)境主管部門的監(jiān)管遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

 生態(tài)環(huán)境部對(duì)生活垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)采取“一竿子插到底”的垂直管理模式，這是唯一一個(gè)由生態(tài)環(huán)境部直接參與監(jiān)管和執(zhí)法的行業(yè)。

生態(tài)環(huán)境部執(zhí)法局根據(jù)企業(yè)自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，對(duì)每一臺(tái)焚燒爐的污染物和爐溫超標(biāo)記錄都進(jìn)行監(jiān)管；實(shí)施電子督辦，提醒焚燒廠及時(shí)排查處理問題，督促地方環(huán)境主管部門對(duì)涉嫌環(huán)境違法行為進(jìn)行核實(shí)處理。

這種垂直管理模式將中央和地方環(huán)境監(jiān)管力量有機(jī)結(jié)合，“條”“塊”分工明確，彌補(bǔ)了縣級(jí)環(huán)境主管部門對(duì)生活垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)環(huán)境監(jiān)管不足的缺陷，有效提升了地方環(huán)境執(zhí)法薄弱地區(qū)的環(huán)境監(jiān)管能力。

第三，開展多部門聯(lián)合執(zhí)法，提高企業(yè)守法意識(shí)。

生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合財(cái)政部、能源局和國家稅務(wù)總局，將生活垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)超標(biāo)排放與可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼和增值稅返還掛鉤。這一舉措具有杠桿效應(yīng)，極大地放大了企業(yè)違法成本，對(duì)企業(yè)構(gòu)成強(qiáng)大震懾，將污染物達(dá)標(biāo)排放的壓力傳導(dǎo)給企業(yè)，充分調(diào)動(dòng)了企業(yè)主動(dòng)守法、主動(dòng)達(dá)標(biāo)的主觀意愿，將“要我守法”轉(zhuǎn)變成“我要守法”。

提高違法成本也加大了行業(yè)進(jìn)入難度，將那些意圖通過減少環(huán)保投資成本和運(yùn)維成本而低價(jià)競(jìng)標(biāo)企業(yè)排除在門檻之外，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，有利于營(yíng)造風(fēng)清氣正的政企關(guān)系，創(chuàng)造公平、透明的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)氛圍。

第四，剛性執(zhí)法與柔性執(zhí)法相結(jié)合，監(jiān)管部門幫扶促進(jìn)企業(yè)達(dá)標(biāo)排放。

生活垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)具有民生特征，對(duì)不達(dá)標(biāo)企業(yè)不能采取一關(guān)了之的做法。因此，專項(xiàng)整治中充分利用信息化手段對(duì)焚燒廠異常排放實(shí)施電子督辦，采取“事前預(yù)警”和“事中調(diào)度”，提醒垃圾焚燒廠關(guān)注異常情況并提前采取措施，進(jìn)行整改，避免因出現(xiàn)環(huán)境違法問題被處罰。

另外，技術(shù)幫扶是另外一種柔性執(zhí)法措施。

有些企業(yè)技術(shù)能力欠缺，無法找到持續(xù)保障污染治理設(shè)施有效運(yùn)轉(zhuǎn)、污染物穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放的技術(shù)方法，生態(tài)環(huán)境部組織技術(shù)專家多輪次到企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，幫助企業(yè)實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放。

柔性執(zhí)法改變了以往政府環(huán)境主管部門與企業(yè)之間形同“貓和老鼠”的敵對(duì)關(guān)系，而是變成政府和企業(yè)目標(biāo)一致、政府幫助企業(yè)實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放的協(xié)作關(guān)系。

第五，環(huán)境信息向全社會(huì)公開，社會(huì)監(jiān)督力量加強(qiáng)。

環(huán)境治理不僅需要政府部門“自上而下”的環(huán)境監(jiān)管，而且需要社會(huì)各方面“自下而上”的積極參與，形成“上”、“下”呼應(yīng)、“上”、“下”制衡的合力。

環(huán)境信息公開是擴(kuò)大公民知情權(quán)、社會(huì)力量參與環(huán)境治理的重要手段。2020 年 1 月 2 日起，焚燒廠五項(xiàng)常規(guī)污染物日均值和爐膛溫度集中到生態(tài)環(huán)境部污染源監(jiān)控中心網(wǎng)站，企業(yè)排污信息在全社會(huì)公開。

通過網(wǎng)站，企業(yè)周邊居民能對(duì)企業(yè)排污進(jìn)行監(jiān)督，而且新聞媒體、NGO、科研機(jī)構(gòu)和居民都可以通過互聯(lián)網(wǎng)獲取數(shù)據(jù)，利用污染物排放數(shù)據(jù)對(duì)企業(yè)超標(biāo)排污進(jìn)行舉報(bào)和開展科學(xué)研究，極大的方便了社會(huì)公眾對(duì)企業(yè)排污的監(jiān)督，擴(kuò)大了公民知情權(quán)，增強(qiáng)了社會(huì)監(jiān)督力量，對(duì)生活垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)形成全民監(jiān)督之勢(shì)。

第六，建立執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制，企業(yè)守法自律性增強(qiáng)。

以往的專項(xiàng)整治行動(dòng)一般采取運(yùn)動(dòng)式、地毯式檢查，力度大，效果明顯。然而，由于行動(dòng)時(shí)間短，采取的措施為短期應(yīng)急措施，導(dǎo)致部分企業(yè)對(duì)政府治污行動(dòng)抱有觀望心理，采取避風(fēng)頭的應(yīng)對(duì)策略，因此很多專項(xiàng)整治之后企業(yè)違法排污問題往往死灰復(fù)燃。

生活垃圾焚燒發(fā)電專項(xiàng)整治行動(dòng)在長(zhǎng)達(dá)三年的時(shí)間內(nèi)，逐步建立起污染物排放的監(jiān)測(cè)、監(jiān)督和懲罰長(zhǎng)效機(jī)制，將臨時(shí)性的專項(xiàng)整治行動(dòng)措施常態(tài)化、制度化，建立了一整套行業(yè)污染防治執(zhí)法監(jiān)管體系。

完善的執(zhí)法體制機(jī)制促使企業(yè)對(duì)政府執(zhí)法形成穩(wěn)定預(yù)期，不再抱有僥幸心理、關(guān)系戶心理和無賴心理，而是專注于采取各種措施切實(shí)減少污染物排放，企業(yè)守法自律性顯著增強(qiáng)。

 總體來說，評(píng)估報(bào)告對(duì)三年專項(xiàng)整治行動(dòng)，給予了很高的評(píng)價(jià)，而相關(guān)研究的結(jié)論和結(jié)果，也跟清氣團(tuán)、上海青悅等組織開展的垃圾焚燒大數(shù)據(jù)研究結(jié)論，有高度的趨同性。

垃圾焚燒的專項(xiàng)整治，帶來了垃圾焚燒排放的達(dá)標(biāo)性、安全性提升，減少了群眾鄰避投訴，還催生了企業(yè)注重環(huán)境治理和投入的長(zhǎng)效機(jī)制，政府也借此打造了一套更先進(jìn)更嚴(yán)格的垃圾焚燒管理模式，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)統(tǒng)一。

研究團(tuán)隊(duì)，還向環(huán)境管理部門在后續(xù)管理模式和工作上，提了很多建議，相關(guān)意見也是清氣團(tuán)及相關(guān)NGO組織和垃圾焚燒行業(yè)企業(yè)，均高度贊同的。

研究團(tuán)隊(duì)建議：

第一，為了進(jìn)一步降低焚燒廠環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，讓周邊居民完全放心，“十四五”期間，對(duì)焚燒廠的環(huán)境監(jiān)管絕對(duì)不能放松懈怠。

尤其應(yīng)該聚焦環(huán)境監(jiān)管薄弱的地區(qū)，從空間上看，上海、北京和深圳等環(huán)境監(jiān)管能力較強(qiáng)、地方標(biāo)準(zhǔn)高于全國標(biāo)準(zhǔn)的大城市，可由地方監(jiān)管為主。生態(tài)環(huán)境部應(yīng)將監(jiān)管重點(diǎn)轉(zhuǎn)向中西部和中小城市，轉(zhuǎn)向有超標(biāo)記錄的焚燒爐。

第二，加強(qiáng)對(duì)全產(chǎn)業(yè)鏈的環(huán)境監(jiān)管。

飛灰和爐渣這類不易引起老百姓注意、但是危害較為嚴(yán)重的次生固體廢物的監(jiān)管相對(duì)薄弱?！笆奈濉逼陂g，環(huán)境執(zhí)法應(yīng)向生活垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的全產(chǎn)業(yè)鏈布局，加強(qiáng)對(duì)飛灰和爐渣等污染物的監(jiān)管。

目前，垃圾焚燒廠自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)網(wǎng)站公開了企業(yè)基本信息、五項(xiàng)污染物排放日均值濃度和爐溫情況，但是缺乏手工監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)信息。

對(duì)于公眾所關(guān)心的二噁英類和重金屬排放濃度以及飛灰等危廢去向，尚未實(shí)現(xiàn)信息集中公開。建議在垃圾焚燒廠自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)公開網(wǎng)站增加二噁英類、重金屬排放濃度以及爐渣和飛灰處理信息，進(jìn)一步提升企業(yè)環(huán)境信息公開的完整性、全面性、便捷性，為公眾獲取相關(guān)信息提供便利。

第三，適度減輕中小企業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)成本負(fù)擔(dān)。

《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)（GB  18485-2014）》要求企業(yè)對(duì)周邊環(huán)境進(jìn)行自行監(jiān)測(cè)，并對(duì)煙氣中二噁英監(jiān)測(cè)每年至少開展 1 次。實(shí)際上，無論企業(yè)規(guī)模大小，每年都要監(jiān)測(cè) 1 次二噁英，在北京等大城市，要求企業(yè)每季度監(jiān)測(cè) 1 次，每次每爐10 萬左右，加上重金屬等污染物監(jiān)測(cè)，僅檢測(cè)成本每年幾十萬到上百萬。

這對(duì)中小企業(yè)來說負(fù)擔(dān)較重，而且企業(yè)自行監(jiān)測(cè)必定都選擇焚燒爐運(yùn)行最優(yōu)良時(shí)刻，檢測(cè)結(jié)果都達(dá)標(biāo)，因此檢測(cè)的意義不大。建議根據(jù)企業(yè)規(guī)模和歷史超標(biāo)記錄加強(qiáng)政府監(jiān)督性抽查以切實(shí)加強(qiáng)行業(yè)自律，減輕中小企業(yè)運(yùn)行成本。

第四，消除“鄰避”效應(yīng)需要各部門協(xié)同發(fā)力。

在針對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的環(huán)境投訴當(dāng)中，有相當(dāng)一部分投訴問題與垃圾填埋和搬遷補(bǔ)償有關(guān)。

這些投訴涉及多個(gè)不同部門，而拆遷搬遷等社會(huì)問題更為復(fù)雜，這些問題的解決超出了生態(tài)環(huán)境主管部門的管轄范圍，但是其投訴對(duì)象又跟環(huán)保相關(guān)。對(duì)于這類問題，需要政府各部門以及企業(yè)的通力合作。

涉及到拆遷問題，應(yīng)以方便村民生產(chǎn)生活、整村拆遷為原則，盡量滿足村民的合理需求，減少社會(huì)不穩(wěn)定因素。

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