● 《關于進一步加強塑料污染治理的意見》是2007年“限塑令”的升級版,擺脫了以往對“價格杠桿”的依賴,禁令覆蓋范圍更廣、可操作性更強
● 打贏“白色污染”防治戰(zhàn),需要打好“組合拳”,需要全社會、全域參與限塑治理
● 由于塑料制品使用量日益增大,且因其難以降解,對環(huán)境造成巨大威脅,立法機關應考慮將“限塑令”上升到國家立法層
“一杯咖啡還沒喝完,紙吸管就被泡化了!”這是北京市民趙麗娟最近遇到的一件尷尬事。趙麗娟的尷尬,與近期升級的“禁管令”有關。
2020年1月16日,國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關于進一步加強塑料污染治理的意見》(以下簡稱《意見》),被稱為“史上最強限塑令”?！兑庖姟芬?guī)定,“到2020年底,全國范圍餐飲行業(yè)禁止使用不可降解一次性塑料吸管”。這一條規(guī)定又被業(yè)內稱為“禁管令”。半年后,在《意見》基礎上,2020年7月10日,國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、工業(yè)和信息化部等九部門聯合印發(fā)《關于扎實推進塑料污染治理工作的通知》(以下簡稱《通知》),要求各地結合實際,明確餐飲行業(yè)禁限塑的具體監(jiān)管部門并加強監(jiān)督管理,引導督促相關企業(yè)做好產品替代并按照《意見》規(guī)定期限停止使用一次性塑料吸管和一次性塑料餐具。《法治日報》記者采訪發(fā)現,《意見》實施以來,餐飲行業(yè)掀起了轟轟烈烈的“減塑運動”,將塑料吸管更換為紙質吸管、將塑料包裝袋換成紙袋,并開始使用木質的勺子、刀叉。但不容忽視的是,“禁管令”和“限塑令”在全國的執(zhí)行力度不一。有專家認為,限塑最終能否成功,既有賴于是否能為企業(yè)制定科學嚴格的標準,也要看是否能為執(zhí)法者提供明確具體的執(zhí)法依據,還要看是否能為消費者提供可選可用的替代方式。而這些問題的最終落腳點,都需要建立一套完備健全的限塑法律體系。
限塑令失效淪為擺設
限塑新政接受新挑戰(zhàn)
早在2007年12月31日,國務院辦公廳印發(fā)《關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》,標志著我國進入“限塑時代”。該通知規(guī)定,所有超市、商場、集貿市場等商品零售場所實行塑料購物袋有償使用制度,一律不得免費提供塑料購物袋。商品零售場所必須對塑料購物袋明碼標價,并在商品價外收取塑料購物袋價款,不得無償提供或將塑料購物袋價款隱含在商品總價內合并收取。上述通知內容,被人們稱為“限塑令”。“限塑令”實施早期,國內不可降解塑料袋的使用得到了一定程度的遏制。據國家發(fā)展改革委環(huán)資司發(fā)布的消息,“限塑令”實施7年后成效明顯,超市、商場的塑料購物袋使用量普遍減少了三分之二以上,累計減少塑料購物袋140萬噸左右,相當于節(jié)約840萬噸石油、節(jié)約標煤1200多萬噸、減排二氧化碳近3000萬噸。然而,隨著互聯網技術的發(fā)展,快遞、外賣等行業(yè)快速發(fā)展,“限塑令”面臨新挑戰(zhàn),幾乎淪為一種擺設。北京市人大常委會立法咨詢專家胡功群認為,多年的限塑歷程表明,禁限不可降解塑料制品的生產使用,減少“白色污染”,是一項長期而艱巨的任務,不可能一蹴而就,應講究科學和策略。而早期“限塑令”基于“誰使用誰買單”的原則,這種從需求端發(fā)力以求達到“限”的目的,難以達到預期的效果。從實踐看,大多數消費者似乎并不在乎為使用方便的塑料袋多花兩三角錢;部分商家為了攬客,也愿意為消費者“免費”提供;一些監(jiān)管部門也不重視、走過場,一直處于被動狀態(tài)。事實上,只有讓所有相關者都主動起來,變“要我限”為“我要限”,限塑才能真正收到成效。2020年1月,國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關于進一步加強塑料污染治理的意見》。僅僅過了半年,《通知》出臺,對進一步做好塑料污染治理工作作出部署。《意見》正式實施后,武漢市民徐智慧發(fā)現,最近送來的外賣中,用紙質包裝盒代替一次性塑料餐盒的越來越多?！耙郧爸挥性邳c沙拉等輕食能見到紙盒,現在點炒菜也開始用紙質包裝盒了?！?/span>記者采訪發(fā)現,一些飲品店為應對不提供吸管或者因為紙吸管不易戳開杯子封口的情況,會附送一個用來割開飲料封蓋的塑料工具。在北京金源燕莎一家飲品店,隨飲料附送的是一把塑料小刀,標明“請沿杯緣劃開2-3cm,直接飲用即可”。還有的飲品店附送一個用來劃開杯口的塑料針,并標明“吸管小秘訣:先用星星簽劃開杯口,再插入吸管。紙吸管長時間浸泡會變軟,請盡快飲用”。在北京伊藤洋華堂商場內的“厝內小眷村”飲品店,記者看到,該店還在使用塑料吸管。店員解釋說,現有的吸管還沒有用完,為了避免浪費,所以還沒有更換。資料顯示,為進一步做好塑料污染治理工作,《意見》將目標分2020年、2022年、2025年三個階段。第一步,2020年底,率先在部分地區(qū)、部分領域禁止、限制部分塑料制品的生產、銷售和使用;第二步,到2022年,在塑料污染問題突出領域和電商、快遞、外賣等新興領域,形成一批可復制、可推廣的塑料減量和綠色物流模式;第三步,到2025年,塑料制品生產、流通、消費和回收處置等環(huán)節(jié)的管理制度基本建立,重點城市塑料垃圾填埋量大幅降低,塑料污染得到有效控制。在地方,根據屬地管理責任的要求,各地要在2020年8月中旬前出臺省級實施方案,細化分解任務,層層壓實責任;督促省會城市、計劃單列市、地級以上城市等結合本地實際,重點圍繞2020年底階段性目標,分析評估各領域重點難點問題,研究提出可操作、有實效的具體推進措施,確保如期完成目標任務。記者梳理得知,按照《通知》要求,為確保如期完成2020年底塑料污染治理各項階段性目標任務,全國已有超過30個省(區(qū)、市)陸續(xù)出臺了省級實施方案,進一步做好塑料污染治理工作。這種全國范圍內的限塑“大動作”,是對國家層面限塑新政的回應。記者采訪發(fā)現,目前重慶一些大型超市、商場已經有償提供可降解塑料袋,但大部分集貿市場攤主仍免費提供普通塑料袋。作為“白色污染”的重災區(qū),外賣和快遞行業(yè)仍在使用不可降解塑料袋和餐具。在南寧市一家海鮮農貿市場,記者發(fā)現,在海鮮、蔬果的攤位前,掛著的都是統(tǒng)一提供的可降解塑料袋,但也有少量攤位將可降解塑料袋和普通塑料袋混用。在廣州一家農貿市場,記者購買熟食時,店主使用了可降解塑料袋處理有外包裝的熟食,但是對于散裝稱重的食物,還是提供了普通的不可降解塑料袋。有一家鹵味店內懸掛著可降解塑料袋,但實際使用的是帶有加盟標志的普通塑料袋。安徽財經大學法學院教授張運書表示,《意見》提出了進一步加強塑料污染治理的“時間表”,被視為2007年“限塑令”的升級版,擺脫了以往對“價格杠桿”的依賴,禁令覆蓋范圍更廣、可操作性更強?！兑庖姟泛w塑料生命周期的全過程,既對部分塑料制品劃定了禁限時間表,又強調推廣應用替代產品和模式、規(guī)范塑料廢棄物回收利用和處置?！皬恼邔用鎭砜?‘限塑令’的實施是一個循序漸進的過程。”張運書說。對于餐飲企業(yè)而言,在相應政策和考慮用戶體驗之外,成本問題也是需要衡量的重要標準。記者在購物網站“阿里巴巴”上檢索發(fā)現,一根口徑13mm、長度23mm的一次性塑料吸管的價格約為0.01元,相似規(guī)格的紙吸管價格約為0.02元至0.03元,PLA吸管(PLA是一種新型的生物基及可再生生物可降解材料)約為0.04元至0.05元。而其他材質的可重復使用吸管成本更高。記者從多家包裝材料生產廠商了解到,目前一次性塑料餐盒的主流替代品是鋁箔盒和植物漿,這兩種材料雖然環(huán)?？山到?但存在產能低、成本高以及不同程度地不耐高溫、不能盛裝湯水等問題。這也是許多商家在推廣環(huán)保餐盒過程中面臨的最大阻力。據南昌市一家餐飲經營者介紹,發(fā)泡塑料餐盒每個批發(fā)價約為0.09元,一次性紙漿環(huán)?？山到獠秃?規(guī)格為標準四方形的每個為1.5元左右;一次性麥秸稈紙漿餐盒小四格規(guī)格的,標價為每個2.5元左右。中餐類帶湯汁,對環(huán)保餐盒的使用性有更高需求,這也會導致環(huán)保餐盒的成本更高。上海律師林思貴認為,從技術角度看,環(huán)保替代塑料吸管有多種選擇,如何在控制成本的同時提升用戶使用體驗,是擺在行業(yè)面前的難題。價格太貴,這是很現實的問題。而可降解塑料抗摔性、耐熱性、防腐性等方面的提升空間是另一個問題。“限塑令”在具體執(zhí)行中,不可避免會對部分行業(yè)企業(yè)生產和居民生活便利性等造成一定影響。各項措施的落地,需要社會各界大力配合和支持。記者采訪發(fā)現,為推動不可降解塑料的禁用,各地將垃圾分類與限塑相結合,“矯正”居民的生活習慣問題。記者梳理發(fā)現,現在還沒有專門針對限塑的立法,目前限塑的法律依據包括固體廢物污染環(huán)境防治法、產品質量法和循環(huán)經濟促進法等。固體廢物污染環(huán)境防治法第六十九條規(guī)定,國家依法禁止、限制生產、銷售和使用不可降解塑料袋等一次性塑料制品。商品零售場所開辦單位、電子商務平臺企業(yè)和快遞企業(yè)、外賣企業(yè)應當按照國家有關規(guī)定向商務、郵政等主管部門報告塑料袋等一次性塑料制品的使用、回收情況。在處罰層面,固體廢物污染環(huán)境防治法第一百零六條規(guī)定,違反本法規(guī)定,未遵守國家有關禁止、限制使用不可降解塑料袋等一次性塑料制品的規(guī)定,或者未按照國家有關規(guī)定報告塑料袋等一次性塑料制品的使用情況的,由縣級以上地方人民政府商務、郵政等主管部門責令改正,處一萬元以上十萬元以下的罰款。但是現有的條文,并未對限塑進行細致規(guī)定。以吸管為例,目前并沒有統(tǒng)一的生產標準,現有吸管的生產材料和生產標準并不統(tǒng)一,也沒有關于可降解吸管的國家標準。業(yè)內人士告訴記者,目前市場上使用的大多是行業(yè)標準或者企業(yè)標準。記者在“國家標準信息公開服務平臺”以“吸管”為關鍵詞進行檢索,僅可以看到《GB/T 24693-2009聚丙烯飲用吸管》一個國家標準,《20071427-T-469聚丙烯飲用吸管》(已發(fā)布)、《20192206-T-469全生物降解飲用吸管》(正在批準)兩個國家標準計劃和《QB/T 4633-2014聚乳酸冷飲吸管》一個行業(yè)標準。中南財經政法大學教授郭澤強表示,限塑是大勢所趨,“限塑令”已經全面升級。打贏“白色污染”防治戰(zhàn),需要打好“組合拳”,需要全社會、全域參與限塑治理。在立法層面,國家需要為執(zhí)法者提供明確具體的執(zhí)法依據、為“限塑令”細化法律責任、為企業(yè)制定科學嚴格的標準、為可降解產品供應鏈注入發(fā)展動力、為消費者提供可選可用的替代方式?！啊兑庖姟肥且圆块T規(guī)章的形式出臺,立法位階偏低,缺少權威性。由于塑料制品使用量日益增大,且因其難以降解,對環(huán)境造成巨大威脅,立法機關應考慮將‘限塑令’上升到國家立法層面?！惫鶟蓮娬f。
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