生活垃圾分類與回收體系優(yōu)化升級的實(shí)踐探索
近年來，杭州、成都、長沙、西安、濟(jì)南、合肥等地立足本地實(shí)際情況，參考國外成功做法，主要采取三種模式來優(yōu)化升級生活垃圾分類與回收體系：第一種模式為基于智能化和自動化技術(shù)的分倉模式或前置倉儲回收模式；第二種模式為多方參與的精細(xì)化、智慧化、體系化管理模式；第三種模式為覆蓋兩網(wǎng)融合的全鏈條工作模式。主要優(yōu)化升級領(lǐng)域及其成效如下：
一是建立全鏈條數(shù)據(jù)系統(tǒng)，實(shí)施精準(zhǔn)化管理。例如，第二種模式依托信息平臺對居民參與垃圾分類的成效以及獲得的積分、收益進(jìn)行數(shù)字化管理，通過可視化手段及大數(shù)據(jù)分析，形成數(shù)據(jù)引導(dǎo)動態(tài)管理地圖。體系化管理是指在前端依托智能管理平臺的宣講引導(dǎo)居民科學(xué)分類與投放垃圾，在中端將分類投放后的垃圾分運(yùn)至餐廚處理廠、垃圾中轉(zhuǎn)站，在后端對清運(yùn)的垃圾開展集中處置。第三種模式是從終端倒推，確定可消納回收的品類，投建縣市級綜合高、低值分揀回收處置中心，查漏補(bǔ)缺、優(yōu)化配置，再以全品類、全流程垃圾分類智慧化數(shù)據(jù)監(jiān)管云平臺為支撐，以回收交投點(diǎn)、轉(zhuǎn)運(yùn)車、分揀處理中心為線下體系，通過綠色賬戶、回收網(wǎng)點(diǎn)、收運(yùn)管理、分揀處置等系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全鏈條的數(shù)字化運(yùn)營管理。
二是融入智慧化技術(shù)，提升管理和運(yùn)營績效。目前的優(yōu)化升級都融入了智慧化技術(shù)。有的智慧化水平高，對廢品類別的識別率在90%以上，實(shí)現(xiàn)應(yīng)收盡收；有的適應(yīng)能力強(qiáng)，能滿足中老年人、拾荒人、上班族、學(xué)生等各類人群不同分類水平的投放。例如，第一種模式能針對不同的投放質(zhì)量給予相應(yīng)的結(jié)算，具有檢測識別、分倉存儲、稱重計(jì)量、積分和結(jié)算、移動壓縮、滿溢報(bào)警、清運(yùn)派單等功能，通過滿溢警示系統(tǒng)的自動派單，可減少低效清運(yùn)。第三種模式通過大數(shù)據(jù)平臺調(diào)度，納入已有保潔、環(huán)衛(wèi)的考核管理，有效收集和分類運(yùn)輸、處置各類可回收物、有害垃圾和大件垃圾；規(guī)范各回收站點(diǎn)，通過小區(qū)、社區(qū)、街道實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)的收集和統(tǒng)計(jì)分析，為垃圾分類與回收管理的精準(zhǔn)化和溯源監(jiān)督提供數(shù)據(jù)支撐。
三是增強(qiáng)設(shè)施倉儲能力，優(yōu)化區(qū)域網(wǎng)絡(luò)體系。例如，第一種模式的存儲和壓縮功能提升了單次回收倉儲能力和箱體倉儲覆蓋范圍，解決了目前普通智能回收箱和普通垃圾桶（240L）存在的紙箱、泡沫等滿溢問題，減少了清運(yùn)頻次和物流成本，節(jié)約了單次收集時(shí)間，并可部分替代傳統(tǒng)模式中的回收網(wǎng)點(diǎn)、中轉(zhuǎn)站、分揀中心。與普通設(shè)施回收相比，采用第一種模式中的分倉方式回收，單次收集量由50kg提升至300kg以上，單人單日收集量由50—150kg提升至500—10 000kg，網(wǎng)點(diǎn)覆蓋戶數(shù)由200戶/臺增至1000—3000戶/臺，管理員覆蓋戶數(shù)由500戶增至6000戶，管理員覆蓋箱體由0.5—1臺增至20臺以上。采用第一種模式中的前置倉自動分倉方式，可滿足大型社區(qū)較長時(shí)間的投放需求，改變回收站點(diǎn)“小散亂”現(xiàn)象，減少周轉(zhuǎn)站和二次分揀中心的投資建設(shè)和運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)逆向回收體系的優(yōu)化。
四是鼓勵(lì)多方參與和監(jiān)督，促進(jìn)社會共治。各地在試點(diǎn)中，都探索符合本地實(shí)際的政府引導(dǎo)、基層單位配合、第三方公司運(yùn)營協(xié)同推進(jìn)的模式。一些地方在智慧化管理的同時(shí)，推行定時(shí)、定點(diǎn)、定期和定人管理的方式，即每天定時(shí)投放，“四分類”垃圾桶定點(diǎn)、廚余小桶定點(diǎn)、智能設(shè)備定點(diǎn)，定期入戶宣傳、獎(jiǎng)勵(lì)、舉辦資源回收日等，制訂督導(dǎo)人員、清運(yùn)人員、分揀人員、分管人員及其崗位職責(zé)。
根據(jù)反饋，生活垃圾分類與回收體系的優(yōu)化升級可提高垃圾分類的效果，暢通物質(zhì)流、價(jià)值流和信息流，既促進(jìn)垃圾分類網(wǎng)絡(luò)和回收利用網(wǎng)絡(luò)的融合，又減少人力、物流支出及能耗、物耗和碳排放，改善了市容環(huán)境，提升了城市精細(xì)化管理水平?？傮w來看，財(cái)政支出可承受，居民參與可接受，建設(shè)和運(yùn)營也可持續(xù)。
生活垃圾分類與回收體系優(yōu)化升級需解決的問題
2.1 政策和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)不健全，激勵(lì)約束作用有限
生活垃圾分類與回收體系優(yōu)化升級離不開政策的支持，現(xiàn)有政策還存在一些不足：一是各環(huán)節(jié)政策設(shè)計(jì)的整體性考慮不足。在以前的混合處理模式下，各環(huán)節(jié)往往根據(jù)垃圾產(chǎn)生量收費(fèi)或者獲得補(bǔ)貼，但隨著生活垃圾分類和源頭減量工作不斷深入，進(jìn)入填埋、焚燒利用、廚余資源化等環(huán)節(jié)的垃圾量會不斷減少，獲得的補(bǔ)貼也會減少。二是激勵(lì)和約束機(jī)制不足。由于生活垃圾分類計(jì)價(jià)、計(jì)量收費(fèi)缺乏實(shí)施細(xì)則，生活垃圾分類投放的激勵(lì)和約束有限，政府、社會組織、企業(yè)、居民參與的積極性不高，導(dǎo)致精細(xì)化、智慧化、體系化管理不足。三是稅收扶持政策需要改革落實(shí)。2021年12月，財(cái)政部、稅務(wù)總局發(fā)布的《關(guān)于完善資源綜合利用增值稅政策的公告》規(guī)定享受增值稅（即征即退政策）時(shí)，需要取得銷售方的發(fā)票或者開具的收款憑證，而生活垃圾可回收物投放主體為居民，運(yùn)營過程中產(chǎn)生交易時(shí)，企業(yè)需要支付現(xiàn)金或者等價(jià)值的積分給居民，居民卻無法開發(fā)票給運(yùn)營企業(yè)。國家對再生資源行業(yè)的稅收優(yōu)惠傾向于規(guī)范化加工利用環(huán)節(jié)，垃圾分類和回收環(huán)節(jié)運(yùn)營服務(wù)的主要支出是人工成本，占70%以上，抵扣少，增值稅稅負(fù)高，不利于一般納稅人企業(yè)做大規(guī)模，難以改變服務(wù)市場散亂、從業(yè)門檻低、不易管理的狀態(tài)。這些問題導(dǎo)致一些地區(qū)的垃圾分類回收實(shí)際經(jīng)營量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)際繳稅額度。四是相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)欠缺或難以實(shí)施?，F(xiàn)行的再生資源國家標(biāo)準(zhǔn)都是針對傳統(tǒng)的工業(yè)端再生資源進(jìn)行編寫的，不能滿足生活垃圾回收體系建設(shè)的要求。現(xiàn)行的垃圾分類相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)只集中于垃圾分類的標(biāo)志標(biāo)識、投放點(diǎn)位建設(shè)、運(yùn)營管理、信息平臺及末端的處理，缺乏前端體系建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國共發(fā)布再生資源國家標(biāo)準(zhǔn)近40項(xiàng)。供銷、國內(nèi)貿(mào)易、紡織、有色金屬、輕工、化工、出入境檢驗(yàn)檢疫等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)60余項(xiàng)，地方標(biāo)準(zhǔn)20余項(xiàng)。但大部分品種（尤其是部分低值再生資源）的回收缺乏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和檢測標(biāo)準(zhǔn)。有的標(biāo)準(zhǔn)制定后難以得到實(shí)踐的響應(yīng)。例如，有的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定塑料泡沫屬于可回收垃圾，但在實(shí)際中，因其體大、質(zhì)輕，常被垃圾分揀員歸入其他垃圾。
2.2 新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，全過程的規(guī)范化管理能力欠缺
生活垃圾總量逐年增長，生活垃圾分類與回收基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在如下問題：一是新型垃圾處理設(shè)施體系建設(shè)不足。不少地方由于資金不足、難以選址等原因，導(dǎo)致傳統(tǒng)的生活垃圾收集和處置的能力都不足，更難以建設(shè)生活垃圾分類與回收的全鏈條基礎(chǔ)設(shè)施。不少地方可回收物投放后混雜在一起，需二次分揀。投放流程僵化地按“點(diǎn)、站、場”三級模式管理，效率不高。濕垃圾與其他垃圾分開投放、清運(yùn)、處置、消納，但按照環(huán)衛(wèi)組織模式仍需日產(chǎn)日清甚至一日多清。部分可回收物因?yàn)槿狈厥绽们雷優(yōu)椴荒芾玫睦?/span>二是智能回收、前置倉儲或者分倉存儲、垃圾壓縮的回收設(shè)施建設(shè)總體不足，人力和物流的消耗居高不下，垃圾分類信息的區(qū)域?qū)崟r(shí)化和管理精準(zhǔn)化不足。三是管理規(guī)范化不足。例如，在垃圾投放環(huán)節(jié)，一些地方對投放時(shí)間、投放地點(diǎn)、投放要求規(guī)定不統(tǒng)一，缺乏持之以恒的督導(dǎo)，導(dǎo)致實(shí)施效果不一。在垃圾清運(yùn)環(huán)節(jié)，分類清運(yùn)或混合清運(yùn)的費(fèi)用都由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，補(bǔ)貼差別化體現(xiàn)不足。濕垃圾處理后形成的沼液是處理達(dá)標(biāo)排至市政污水管網(wǎng)，還是收集送至農(nóng)田開展資源化利用，目前尚未形成共識。
2.3 市場化運(yùn)營水平不足，垃圾分類與回收體系整合程度不高
生活垃圾分類與回收體系的市場化、集約化優(yōu)化升級存在以下問題：一是廢舊物資回收目前總體仍處于“小散亂”狀態(tài)，尚未通過信息化整合為區(qū)域回收網(wǎng)絡(luò)體系，人力資源投入過多和運(yùn)輸車載運(yùn)不充分現(xiàn)象突出。對于小散企業(yè)，收運(yùn)環(huán)節(jié)存在超高、超重等危險(xiǎn)運(yùn)輸方式，處置環(huán)節(jié)缺乏廢水廢氣處置等環(huán)保措施，安全和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大，加重了政府負(fù)擔(dān)。二是政府投入難持續(xù)。例如，一些地方啟動垃圾分類后，財(cái)政支持力度大，在高峰期，社區(qū)垃圾桶前均配備督導(dǎo)員，這種投入難以持久。三是政府補(bǔ)貼難持續(xù)。例如，有的地方根據(jù)平臺用戶的數(shù)量給予企業(yè)補(bǔ)貼，為了提高用戶數(shù)量，有的企業(yè)就通過攢積分、換禮品等方式鼓勵(lì)居民分類可回收物，但這個(gè)做法成本太高。打電話約人上門進(jìn)行回收也因人力成本過高不可持續(xù)。
2.4 “互聯(lián)網(wǎng)+”融合不夠，信息化、智慧化和體系化運(yùn)行不足
目前，生活垃圾分類與回收體系的優(yōu)化升級全過程智慧化方式賦能不足：一是各主體運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)構(gòu)建全鏈條業(yè)務(wù)信息平臺和回收追溯系統(tǒng)不足，難以統(tǒng)計(jì)分析小區(qū)、社區(qū)、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的垃圾分類實(shí)際情況，難以對回收網(wǎng)點(diǎn)、收集運(yùn)輸、分揀處置系統(tǒng)開展全鏈條數(shù)據(jù)化管理，而且可回收物、有害垃圾、大件垃圾的有效收集、運(yùn)輸、處置和數(shù)據(jù)監(jiān)管的體系化不足。二是納稅企業(yè)需建立載明交售人員身份信息的再生資源回收臺賬，雙方都不方便，有必要利用區(qū)域物聯(lián)網(wǎng)平臺自動生成相關(guān)信息。三是居民利用手機(jī)應(yīng)用程序等移動媒介開展垃圾分類與回收不足。近年來我國生活垃圾清運(yùn)量年增長率為3.6%—7.2%，說明通過移動媒介培訓(xùn)提升垃圾分類源頭減量和過程減量的潛力巨大。例如，由于缺乏區(qū)域物聯(lián)網(wǎng)平臺，廢品交售還需經(jīng)過傳統(tǒng)的整理、稱重、結(jié)算，回收效率不高。
生活垃圾分類與回收體系優(yōu)化升級的政策建議
3.1 完善政策和標(biāo)準(zhǔn)體系，發(fā)揮激勵(lì)與約束作用
建議對現(xiàn)有政策進(jìn)行整合、改革或創(chuàng)新。一是地方政府建立從垃圾產(chǎn)生源頭到末端處理的全過程管理和考核方法。按照事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一、有權(quán)必有責(zé)的原則，圍繞新的工作格局明晰環(huán)衛(wèi)主管部門與其他主管部門的環(huán)衛(wèi)管理責(zé)任，形成工作合力。收費(fèi)、補(bǔ)貼和考核政策要體現(xiàn)對各環(huán)節(jié)運(yùn)行主體的正向激勵(lì)。例如，政府制定的收費(fèi)和補(bǔ)貼機(jī)制應(yīng)與垃圾分類質(zhì)量及垃圾減量化、資源化、無害化掛鉤，與智慧化、體系化、全過程建設(shè)與運(yùn)營掛鉤。對于低值資源的回收給予合理補(bǔ)貼等。二是創(chuàng)新垃圾分類計(jì)量收費(fèi)等激勵(lì)約束機(jī)制。考慮到居民負(fù)擔(dān)水平和收入差異，建議制度的設(shè)計(jì)體現(xiàn)共同但有區(qū)別的原則，根據(jù)居民垃圾投放質(zhì)量和投放重量設(shè)置一般收費(fèi)與超量累進(jìn)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這樣既可控制大多數(shù)居民的垃圾費(fèi)用支出，又遏制了城鄉(xiāng)垃圾增量。垃圾分類計(jì)量收費(fèi)宜實(shí)現(xiàn)自動化和智慧化，減少人力支出。三是以問題為導(dǎo)向改革落實(shí)稅收政策。稅收政策的改革要充分考慮生活垃圾收集、運(yùn)輸、處理環(huán)節(jié)不同主體的利益。針對垃圾分類和回收環(huán)節(jié)中人工成本占比高的問題，提高增值稅抵扣額，既利于一般納稅人企業(yè)做大規(guī)模，提高運(yùn)營效率，也便于主管部門監(jiān)管。所得稅的抵扣可以基于電子交易記錄按照該地區(qū)同行業(yè)平均進(jìn)項(xiàng)成本核算。四是系統(tǒng)完善國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。將行業(yè)協(xié)會發(fā)布的垃圾分類團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)修改上升為國家標(biāo)準(zhǔn)。查漏補(bǔ)缺，健全生活垃圾中主要再生資源品種的國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，針對回收量大的泡沫等低值再生資源制定國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為建立廢舊物資循環(huán)利用體系提供標(biāo)準(zhǔn)支撐。
3.2 改造和新建基礎(chǔ)設(shè)施，為全過程、規(guī)范化、體系化管理奠定軟硬件基礎(chǔ) 各地要制定規(guī)劃，穩(wěn)步開展垃圾分類與回收體系全鏈條的軟硬件建設(shè)與更新。一是以構(gòu)建“無廢城市”和循環(huán)社會為指導(dǎo)，逐步優(yōu)化網(wǎng)點(diǎn)布局，強(qiáng)化資金、用地等要素保障，通過智慧化技術(shù)賦能，深入推進(jìn)生活垃圾分類網(wǎng)點(diǎn)與廢舊物資回收網(wǎng)點(diǎn)的“兩網(wǎng)”融合，以最終出口為導(dǎo)向，協(xié)同開展垃圾分類與回收工作，規(guī)范可回收物的利用，防止廚余垃圾和園林綠化垃圾被填埋，防止分揀出的廢舊物資被送進(jìn)焚燒廠或填埋場。二是商務(wù)部門和住建部門要制定政策，鼓勵(lì)各類資本以市場化的方式參與智能回收、前置倉儲或者分倉存儲、垃圾壓縮等回收設(shè)施建設(shè)，對現(xiàn)有垃圾分類回收體系與運(yùn)營體系進(jìn)行升級換代。三是對體系化、智慧化設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營給予補(bǔ)貼，不斷提高垃圾收、儲、運(yùn)、處理及利用全過程的信息化和自動化水平。提高分類清運(yùn)、分類處置的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，總體減輕企業(yè)運(yùn)行成本和政府補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)。四是以全過程化、體系化、智慧化、精細(xì)化管理為指導(dǎo)，全面開展垃圾分類與回收系統(tǒng)的崗位培訓(xùn)和考核，加強(qiáng)垃圾分類的督導(dǎo)。
3.3 全面實(shí)施市場化，通過科學(xué)規(guī)劃和市場競爭整合和優(yōu)化現(xiàn)有體系 充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，增強(qiáng)生活垃圾分類與回收體系建設(shè)和運(yùn)行的內(nèi)生動力。一是通過政府購買服務(wù)，培育扶持高新企業(yè)，支持龍頭企業(yè)整合中小企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營戶，促進(jìn)垃圾分類與回收體系的集約化發(fā)展和規(guī)范監(jiān)管，消除“小散亂”企業(yè)造成的環(huán)境與安全隱患。鼓勵(lì)回收企業(yè)與物業(yè)企業(yè)、環(huán)衛(wèi)單位、利廢企業(yè)等單位建立長效合作機(jī)制。鼓勵(lì)利廢企業(yè)與上游企業(yè)探索回收、加工、利用體系化經(jīng)營模式。二是運(yùn)用社會治理機(jī)制推進(jìn)生活垃圾分類與回收工作，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，激發(fā)企業(yè)積極性?？筛鶕?jù)每天垃圾實(shí)際產(chǎn)生量和垃圾分類與回收效果，提出考核目標(biāo)，實(shí)施費(fèi)用包干制，超支自負(fù)、節(jié)省自得。這樣既可穩(wěn)定地方的財(cái)政補(bǔ)貼支出，還能促進(jìn)企業(yè)通過優(yōu)化服務(wù)減少人力和運(yùn)輸支出，充分回收有價(jià)值垃圾。三是政府給予企業(yè)的補(bǔ)貼需明確覆蓋范圍、工作效率和實(shí)際效果等標(biāo)準(zhǔn)，提高財(cái)政補(bǔ)貼的實(shí)施績效，減少無效和低效的補(bǔ)貼。支持運(yùn)營企業(yè)采取因地制宜的激勵(lì)和約束措施。
3.4 通過信息化技術(shù)賦能，提升全過程、體系化、智慧化和精準(zhǔn)化管理水平 一是將現(xiàn)代信息化智慧技術(shù)與垃圾分類回收工作融合發(fā)展。各地要統(tǒng)籌組建本地垃圾分類與回收大數(shù)據(jù)管理平臺，各方面通過全過程、能監(jiān)管和可追溯的數(shù)據(jù)鏈與物資流，動態(tài)掌握各方面垃圾的產(chǎn)生、運(yùn)輸、回收、處置信息，精準(zhǔn)開展工作調(diào)度，降低運(yùn)行成本，提高監(jiān)管效率。不斷提高垃圾分類與回收的考核標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)城市管理能力的升級。在有條件的地方，鼓勵(lì)參照物流快遞行業(yè)政策，對回收行業(yè)車輛配備、通行區(qū)域、上路時(shí)段等予以支持并出臺規(guī)范化管理措施，完善再生資源類固體廢物跨地區(qū)運(yùn)輸備案機(jī)制，提升再生資源跨區(qū)轉(zhuǎn)運(yùn)效率。二是鼓勵(lì)各運(yùn)營主體建設(shè)和本地垃圾分類與回收大數(shù)據(jù)管理平臺對接的信息平臺。居民可在各信息平臺認(rèn)證后使用，信息平臺互聯(lián)互認(rèn)，方便行業(yè)監(jiān)管和稅收管理。三是鼓勵(lì)居民運(yùn)用手機(jī)小程序app等移動媒介實(shí)現(xiàn)線上線下協(xié)同發(fā)展。通過新一代分類回收和運(yùn)輸、處置設(shè)施體系的聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用，改革和優(yōu)化目前“點(diǎn)、站、場”的回收組織結(jié)構(gòu)。建立激勵(lì)機(jī)制，讓每個(gè)居民通過移動媒介都能成為社區(qū)的保潔員、宣傳員、信息員和監(jiān)督員。