2022年1月，國家發(fā)展和改革委員會等四部門發(fā)布《關(guān)于加快推進城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施建設的指導意見》。《意見》中提出，全面落實生活垃圾收費制度，推行非居民用戶垃圾計量收費，探索居民用戶按量收費，鼓勵各地創(chuàng)新生活垃圾處理收費模式，不斷提高收繳率。完備的生活垃圾收費制度，將有助于補齊生活垃圾處置公共服務短板，推動生活垃圾處置的產(chǎn)業(yè)化運行。
城市生活垃圾從定額收費向計量收費的升級，將更加充分地體現(xiàn)“多產(chǎn)生多付費、少產(chǎn)生少付費”的公平性原則，為生活垃圾源頭減量和分類提供經(jīng)濟約束，減量化效果的產(chǎn)生將降低生活垃圾處置的社會總成本。針對居民小區(qū)和非居民單位兩大類主體，計量收費政策應體現(xiàn)先易后難、分步推進原則，最終目標是實現(xiàn)生活垃圾計量收費的全覆蓋。因此，各地應積極探索實施非居民單位的生活垃圾計量收費制度。
北京在生活垃圾分類方面積極探索，取得了顯著成效。本文以北京為例，以社區(qū)生活垃圾計量收費政策為重點，分析計量收費實施的總體背景、實施所需具備的條件，并提出未來的三個著力方向。
一、北京生活垃圾分類成效顯著，但經(jīng)濟約束機制不足
就北京來看，生活垃圾分類管理體系已基本成型，垃圾分類管理工作和分類成效在全國處于前列。2020年5月以來，在市委市政府的決策部署和堅強領導下，全市相關(guān)部門協(xié)同推進新版《北京市生活垃圾管理條例》（以下簡稱《條例》）落地實施，相關(guān)責任單位積極承擔，居民自覺響應，生活垃圾分類取得了階段性重大成果。全程追蹤分析發(fā)現(xiàn)，北京垃圾分類管理機制建設主要聚焦于六方面：垃圾分類法律法規(guī)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和領導機構(gòu)、分類管理責任人制度、目標責任考核、監(jiān)督檢查處罰、宣傳教育動員等。
根據(jù)北京市城市管理委數(shù)據(jù)，2021年11月，全市家庭廚余垃圾分出量達3740噸/日，是2020年4月《條例》實施前的12.9倍；“其他垃圾”日清運量降為1.62萬噸/日，比2020年5月減少0.56萬噸/日，末端處置減量1/3；2021年11月生活垃圾資源利用率達37.5%?？傮w上，在分出廚余垃圾、降低“其他垃圾”末端處置量、提高垃圾資源化利用率等方面成效顯著。
當然，北京在生活垃圾管理上也還存在一定不足，主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是現(xiàn)行的定額收費模式對相關(guān)主體不具有激勵有效性。二是按照計量收費對生活垃圾管理能力要求，目前的生活垃圾管理體系在精細化管理、監(jiān)管力量等方面還存在明顯的短板。如,數(shù)據(jù)基礎薄弱，實施計量收費需要的桶前值守力量相對不足，面向居民的生活垃圾分類監(jiān)管能力有待提升等。三是居民分類減量意識與繳費意識有待進一步培養(yǎng)和提高。四是物業(yè)企業(yè)作為垃圾分類管理責任人，承擔了垃圾分類管理的相當一部分成本，在不改變費率時，轉(zhuǎn)變?yōu)橛嬃渴召M會產(chǎn)生增量管理成本，影響其參與的積極性。
二、北京生活垃圾計量收費實施需具備的條件
（一）綜合考慮垃圾清運（處理）單位、垃圾分類管理責任人、居民等主體間的關(guān)系，理順生活垃圾資金流、物質(zhì)流和信息流，合理分擔生活垃圾排放者與公共部門的垃圾處理資金責任對于社區(qū)生活垃圾，計量收費政策的作用對象為居民，征收主體為清運單位及垃圾處理部門，物業(yè)企業(yè)等垃圾分類管理責任人目前承擔代收代繳責任。在短期內(nèi)，實施社區(qū)生活垃圾計量收費需理順兩個層面的收費機制設計問題，即需要統(tǒng)籌設計物業(yè)企業(yè)面向居民的計量收費機制和清運（處理）單位面向物業(yè)企業(yè)的計量收費機制。要理順各主體間的資金和垃圾流向，使計量收費和相關(guān)干預政策能夠作用到生活垃圾的產(chǎn)生和投放環(huán)節(jié)。同時，鼓勵物業(yè)企業(yè)通過機制創(chuàng)新、資源再利用等多種方式降低管理成本、實現(xiàn)收益，最后實現(xiàn)垃圾分類各相關(guān)主體的良性互動。在中長期，還需要將生產(chǎn)者對生活垃圾減量化的責任納入其中，綜合考慮生產(chǎn)者、消費者和公共服務部門的責任分擔問題。
（二）理順市場與政府關(guān)系，建設規(guī)范化可回收物體系，探索建立低值可回收物支持政策，使之具備與計量收費政策有效銜接的基礎
對于可回收物體系建設，應理順市場與政府關(guān)系，建設政府主導下的可回收物規(guī)范化體系，實現(xiàn)“應分盡分”“應收盡收”目標下的“兩網(wǎng)融合”，具備與計量收費銜接的基礎。
一方面，通過資質(zhì)管理、完善行業(yè)標準等方式，實現(xiàn)資源回收企業(yè)的規(guī)范化；對回收企業(yè)的行為進行嚴格監(jiān)管，規(guī)范市場秩序，防止惡性競爭；通過招投標等方式，選擇資質(zhì)好的回收企業(yè)，承擔可回收物“應收盡收”的功能；在政府主導下，通過建立便捷化、價格具有競爭力的資源回收體系，加速促進回收企業(yè)的規(guī)范化建設；同時，加強不同品類可回收物產(chǎn)生量、資源化量等物質(zhì)流和價值流的監(jiān)測和統(tǒng)計。
另一方面，探索通過政府補貼低值可回收物的方式實現(xiàn)“應收盡收”?；诘椭悼苫厥瘴锘厥粘杀竞怂?，制定政府對低值可回收物的補貼標準。在短期內(nèi)，可將節(jié)省的末端處置資金用于補貼可回收物的回收利用。同時，鼓勵具有資質(zhì)、滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求、高附加值的資源再生企業(yè)落戶北京，暢通內(nèi)循環(huán)，降低資源回收利用的物流成本。在中長期，可通過建立生產(chǎn)者責任延伸制度，使生產(chǎn)者承擔產(chǎn)品廢棄后的回收責任，通過供需平衡的資金機制，降低政府財政負擔。
（三）注重垃圾分類管理責任人、垃圾清運單位、垃圾處理單位等主體的管理能力建設，提升包括社區(qū)在內(nèi)的全鏈條精細化管理水平
由各級城市管理部門、財政部門等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，配套專項經(jīng)費，加強相關(guān)技術(shù)研究，將生活垃圾管理與社區(qū)精細化管理工作相結(jié)合。完善生活垃圾數(shù)據(jù)基礎、排放登記信息；建立健全貫穿生活垃圾清運處理過程的計量體系，配套稱重設備和管理信息系統(tǒng)。在政策實施初期，加強對包括桶前值守、垃圾清運、垃圾處理、繳費和清算等在內(nèi)的計量收費各環(huán)節(jié)監(jiān)管力量。
（四）凝聚社會共識，加強部門聯(lián)動，逐步解決實施計量收費政策的制約因素，為計量收費的全面落地奠定基礎
一方面，保持對社會成員的垃圾分類宣傳力度，同時增加針對性，通過信息公開等方式提升各關(guān)鍵主體對生活垃圾處理成本的了解程度，凝聚各方對垃圾計量收費政策的共識。在垃圾分類管理工作中，已建立多元化宣傳教育動員體系，包括上門宣傳、宣傳單、橫幅、海報、電子屏、公益廣告、超市廣播、分類主題公園、分類知識進校園進課堂等多種宣傳形式?？山柚罾诸惖默F(xiàn)有宣傳教育動員體系，向居民提供北京市垃圾處置成本等信息，讓居民了解生活垃圾處置負擔，逐步培養(yǎng)和提升居民的繳費意識。向社會成員充分宣講計量收費的政策趨勢和重要作用，提升居民、物業(yè)企業(yè)等主體對計量收費的接受度，為政策推行凝聚社會共識。
另一方面，在收費模式探索中，將計量收費的公眾接受度、公眾“獲得感”建設作為工作的重中之重?？紤]到當前北京社區(qū)垃圾費率低，計量收費很可能增加居民垃圾處置費支出，應重視公眾對計量收費的接受度。通過廣泛的成本公開、程序透明、宣傳教育等方式，增加公眾對計量收費的理解?？紤]將計量收費實施后節(jié)省的政府垃圾處置財政資金專項用于民生改善、免費分發(fā)分類垃圾桶等方面，使公眾在多承擔垃圾處置費的同時，產(chǎn)生實實在在的獲得感。
三、北京生活垃圾計量收費政策的著力方向
2020年9月，新修訂版《中華人民共和國固體廢物環(huán)境污染防治法》正式實施。其中規(guī)定，縣級以上地方人民政府制定生活垃圾處理收費標準，應當根據(jù)本地實際，結(jié)合生活垃圾分類情況，體現(xiàn)分類計價、計量收費等差別化管理。2020年5月實施的《北京市生活垃圾管理條例》規(guī)定，按照“多排放多付費、少排放少付費，混合垃圾多付費、分類垃圾少付費”的原則，逐步建立計量收費、分類計價、易于收繳的生活垃圾處理收費制度。筆者認為，對于北京而言，要全面實施生活垃圾計量收費，未來一段時間應把握以下幾個方向。
（一）順應政策趨勢，凝聚社會共識，著力推動計量收費政策實踐，發(fā)揮經(jīng)濟激勵手段在垃圾分類管理體系中的重要作用
目前，北京垃圾分類行政管理體系已基本成熟，為進一步探索實施計量收費等政策提供了制度條件。居民家庭自覺分類和減量行為的養(yǎng)成和鞏固，是一個相對長期的過程。長效機制建設的著力方向，應立足當下、著眼未來，致力于建立起有前瞻性、直達源頭、經(jīng)濟可持續(xù)的促進源頭行為轉(zhuǎn)變的常態(tài)化激勵約束機制。然而，目前以行政手段為主的垃圾分類管理措施，針對居民源頭分類和減量的作用還不到位。根據(jù)國家政策與垃圾分類管理實踐趨勢，推動健全垃圾分類治理體系、提升垃圾分類治理能力，由行政手段向經(jīng)濟激勵為主的手段轉(zhuǎn)型，從自上而下壓實行政責任到激發(fā)各主體積極主動性，是生活垃圾管理政策完善的重要方向。因此，調(diào)整當前的生活垃圾收費科目、費率和征收模式，引入經(jīng)濟激勵政策，促進居民源頭分類和減量，是長效機制建設的必要內(nèi)容。應積極探索發(fā)揮計量收費政策等經(jīng)濟手段，其自運行、持續(xù)性和穩(wěn)定性強的特點，以及兼具收入和行為激勵兩種功能，一旦實施，可在激勵垃圾源頭分類、減量等方面發(fā)揮持續(xù)作用。
（二）先易后難、分步探索、積累經(jīng)驗，從非居民領域向居民社區(qū)拓展，最終實現(xiàn)生活垃圾分類計價、計量收費政策全覆蓋
計量收費政策的實施涉及關(guān)鍵主體和重要環(huán)節(jié)較多，對配套政策要求較高，是一項較為復雜的系統(tǒng)性工程，不能一蹴而就，需要深入研究、審慎決策、分步推行。如，北京已于2021年9月對非居民單位的廚余垃圾實施計量收費，體現(xiàn)了在實際推進過程中遵循先易后難、分步推進的總體步驟。在已經(jīng)實施計量收費的領域，應當積極開展效果評估，總結(jié)成功經(jīng)驗，逐步對薄弱環(huán)節(jié)進行修正完善，確保政策執(zhí)行達到預期的目標。與非居民單位相比，由于面向居民的計量收費政策管理對象更多、對社區(qū)生活垃圾管理基礎能力要求高，涉及的部門和環(huán)節(jié)眾多，在居民繳費意識有待培育、精細化管理能力存在短板的條件下，全面實施在目前仍面臨較大的管理能力和社會共識不足的制約。因此，要進一步在全市上下形成生活垃圾計量收費政策共識，待相關(guān)配套支持政策到位、生活垃圾管理能力進一步提升、居民垃圾分類和繳費意識顯著改善后，分步探索、穩(wěn)妥實施。
（三）系統(tǒng)性加強生活垃圾計量收費相關(guān)研究，特別是針對計量收費定價理論、計量收費模式、費率確定、減量化效果等進行系統(tǒng)深入研究，為計量收費達到預期目標提供科學支撐
從全國范圍內(nèi)看，生活垃圾計量收費、特別是針對社區(qū)的計量收費是一項新政策。盡管在國際上有諸多收費實踐，但其經(jīng)驗未必可直接為我借鑒。因此，需要在全國城市實施的背景下，加強對計量收費相關(guān)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的研究，為計量收費的全面覆蓋奠定科學的理論和經(jīng)驗支撐。需要深入研究的主要包括以下領域：一是計量收費的社會接受度研究。針對居民和單位，分析其對計量收費的接受度及其影響因素，總體判斷公眾對計量收費政策的認知和態(tài)度，為相關(guān)干預措施提供基礎。二是計量收費的模式選擇。針對社區(qū)計量收費，需要充分分析隨袋征收等收費模式的適用性，設計與我國城市特征相適應的收費模式。三是計量收費費率確定機制。這涉及到生活垃圾處置責任在生產(chǎn)者、消費者和公共部門之間的合理分擔，不同品類生活垃圾收費費率的差異化等。四是計量收費對垃圾減量化、資源化的效果。計量收費的促減量、促分類功能是政策的核心，因此需要對已經(jīng)實施計量收費的領域進行科學評估，對擬實施計量收費領域的減量化、資源化效果進行模擬評估，為政策制定和實施提供支撐。