中國水網(wǎng)獲悉，4月，長崗污水處理廠獲合肥市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會《關(guān)于合肥市長崗污水處理廠尾水提標(biāo)及中水廠PPP項目轉(zhuǎn)商業(yè)運行申請的復(fù)函》，明確自2022年3月22日起長崗污水廠尾水提標(biāo)及中水廠PPP項目正式轉(zhuǎn)入商業(yè)運行。
隨著我國城鎮(zhèn)污水處理市場的逐漸飽和，對存量污水廠項目的盤活逐步被市場重視起來。
從長崗污水廠提標(biāo)項目實施方案中，能夠看出，該項目在單一來源采購方式的確定、水價機制與合同體系等方面都有很多值得借鑒的經(jīng)驗，本文對其進行了系統(tǒng)性總結(jié)，希望對行業(yè)同仁有所參考。
出水提標(biāo)至地表水III類標(biāo)準(zhǔn)，又一存量項目釋放
2015年，合肥經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)啟動長崗污水處理廠一期工程建設(shè)，建設(shè)規(guī)模為1萬噸/日，總投資約4000萬元，出水水質(zhì)在達到《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB18918-2002)一級A標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，總磷、總氮、氨氮和化學(xué)需氧量四項主要指標(biāo)濃度值分別不高于0.3、10、2.5、30mg/L。
2017年，合肥市長崗污水處理廠PPP項目啟動，長崗污水處理廠采用PPP模式對一期(1萬噸/日)進行技改，并同步實施二期擴建工程(3萬噸/日)，項目實施完成后，出水水質(zhì)執(zhí)行地表水準(zhǔn)Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)。該項目于2018年1月4日順利開評標(biāo)，中標(biāo)社會資本為北京首創(chuàng)股份有限公司與安徽華力建設(shè)集團有限公司聯(lián)合體。中標(biāo)污水單價1.76元/m³，項目投資額2.08億元。
鑒于合肥市長崗污水處理廠出水下游為飲用水水源地，且下游沿線為“引江濟淮”飲用水調(diào)水通道的重要水系。經(jīng)環(huán)保部門要求，長崗污水處理廠尾水主要污染排放濃度須達到《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》III類標(biāo)準(zhǔn)(GB 38382002)(總氮指標(biāo)除外)。為改善區(qū)域水環(huán)境，2019年，合肥市開展實施長崗污水處理尾水提標(biāo)及中水廠PPP項目相關(guān)工作，將原出水水質(zhì)由IV類提升為Ⅲ類。
長崗污水廠尾水提標(biāo)及中水廠PPP項目是典型的存量擴建/提標(biāo)改造項目。該項目在推進到落地過程中，有哪些值得關(guān)注的經(jīng)驗總結(jié)呢？
科學(xué)研判，確定單一來源采購
依據(jù)《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》(財政部74號令)第四章第三十八條規(guī)定，對符合規(guī)定條件的項目，擬采用單一來源采購方式的，采購人、采購代理機構(gòu)在報財政部門批準(zhǔn)之前，應(yīng)當(dāng)在省級以上財政部門指定媒體上公示，并將公示情況一并報財政部門。
一般而言，單一來源采購的適用條件有招標(biāo)失敗、采購標(biāo)的來源單一、緊急采購時效的需要等。長崗污水處理廠項目為何采用了單一來源采購？合肥經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)給出了三大理由：
(1)資產(chǎn)與土地權(quán)屬的唯一性
北京首創(chuàng)股份有限公司與安徽華力建設(shè)集團有限公司聯(lián)合體中標(biāo)長崗污水處理廠PPP項目后，依法成立了合肥首創(chuàng)長崗水務(wù)有限責(zé)任公司(下稱“合肥首創(chuàng)”)，并與經(jīng)開區(qū)簽署了特許權(quán)協(xié)議和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，與市國土局簽署了土地出讓合同，受讓了存量資產(chǎn)和土地使用權(quán)。根據(jù)合同約定，經(jīng)開區(qū)授予合肥首創(chuàng)獨家的特許經(jīng)營權(quán)負責(zé)投融資、設(shè)計、建設(shè)和運營管理長崗污水處理廠，污水廠現(xiàn)狀資產(chǎn)權(quán)屬和土地權(quán)屬均為合肥首創(chuàng)所有。根據(jù)可研批復(fù)，本項目不僅需利用合肥首創(chuàng)在長崗污水處理廠廠內(nèi)的預(yù)留用地，還涉及對其部分原有設(shè)備設(shè)施進行改造并新增建設(shè)內(nèi)容，只能從唯一供應(yīng)商處采購，否則將造成現(xiàn)狀資產(chǎn)和土地權(quán)屬的割裂與爭議。
(2)功能與服務(wù)配套的一致性
本項目是在長崗污水處理廠原有場地范圍內(nèi)和原有設(shè)備設(shè)施基礎(chǔ)上進行提標(biāo)改造，需保持功能與服務(wù)配套的一致性，統(tǒng)一設(shè)計建設(shè)，統(tǒng)籌運營管理，整體考核驗收和計量付費。若不由單一主體實施，將難以厘清項目土地、資產(chǎn)、經(jīng)營權(quán)等方面的法律責(zé)任，無法清晰界定設(shè)計、建設(shè)、運營等方面的權(quán)責(zé)利，容易產(chǎn)生糾紛扯皮，影響污水處理廠的正常運行，政府方也難以進行考核付費，背離了通過項目實施提高服務(wù)質(zhì)量和效率的初衷。
(3)工期的緊迫性
根據(jù)長崗污水處理廠的排污口設(shè)置批復(fù)，僅可滿足1萬噸/日的尾水排放量需求。而目前污水廠的排水量已達8000噸/日，隨著506項目即將量產(chǎn)以及區(qū)域內(nèi)居民安置房、學(xué)校的相繼投入使用，污水處理需求將在短期內(nèi)迅速增加，即將突破尾水排放上限。如不盡快實施本項目，按照環(huán)保部門規(guī)定，長崗污水處理廠不能進行尾水排放，將直接影響污水廠的正常運行，進而無法保障506項目的正常生產(chǎn)和周邊居民日常排放污水的有效處理。因此，本項目的啟動已迫在眉睫。
該項目最終確定唯一供應(yīng)商為合肥首創(chuàng)長崗水務(wù)有限責(zé)任公司。供應(yīng)商要對部分原有污水處理設(shè)施進行升級改造并新建深度處理工藝單元等，并在特許經(jīng)營期內(nèi)提供污水處理服務(wù)。
在公示中，長崗污水處理尾水提標(biāo)及中水廠PPP項目公示了該項目采用單一來源采購的專家論證意見。
筆者總結(jié)來看，有兩點值得注意：
首先，在合肥市長崗污水處理廠PPP項目中標(biāo)后，經(jīng)開區(qū)與合肥首創(chuàng)簽署了特許權(quán)協(xié)議和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，根據(jù)合同約定，污水廠現(xiàn)狀資產(chǎn)權(quán)屬和土地權(quán)屬均為合肥首創(chuàng)所有。資產(chǎn)與土地權(quán)屬具備唯一性，合乎采購標(biāo)的來源單一條件，即基于技術(shù)、工藝或?qū)＠麢?quán)保護的原因，產(chǎn)品、工程或服務(wù)只能由特定的供應(yīng)商、承包商或服務(wù)提供者提供，且不存在任何其他合理的選擇或替代。
在資產(chǎn)和土地權(quán)屬一致性的基礎(chǔ)上，誕生了合肥市經(jīng)開局提出的第二點考慮：功能與服務(wù)配套的一致性。在原廠、原設(shè)備基礎(chǔ)上提標(biāo)改造，若讓兩家項目公司各行其政，在資產(chǎn)和土地權(quán)屬歸于合肥市長崗污水處理廠PPP項目公司的情況下，若不采用單一來源采購，后續(xù)招標(biāo)進來的提標(biāo)項目公司極易與前一項目公司產(chǎn)生所有權(quán)糾紛，造成推諉責(zé)任、項目落地難和溝通不暢等情況，阻礙項目實施。
資產(chǎn)與土地所有權(quán)的統(tǒng)一能最大限度的厘清責(zé)權(quán)利、減少矛盾，保證污水廠的穩(wěn)定運行，保障社會資本的權(quán)利與積極性，其蔚然成風(fēng)也利于規(guī)范整個行業(yè)。筆者猜測，長崗項目對產(chǎn)權(quán)的清晰劃分也是鼓勵、支持合肥首創(chuàng)拿下提標(biāo)項目的重要原因之一。
其次，目前該污水廠的排水量已達8000噸/日，即將突破原本1萬噸/日的尾水排污口設(shè)置。此外，合肥市長崗污水處理廠出水下游為飲用水水源地，且下游沿線為“引江濟淮”飲用水調(diào)水通道的重要水系。經(jīng)環(huán)保部門要求，長崗污水處理廠尾水主要污染排放濃度須達到《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》III類標(biāo)準(zhǔn)(GB 38382002)(總氮指標(biāo)除外)。這一情況也一定程度上造成了該項目的必要性和緊迫性。
2020年4月16日，合肥市長崗污水廠處理廠尾水提標(biāo)及中水廠PPP項目開標(biāo)，由合肥首創(chuàng)長崗水務(wù)有限責(zé)任公司中標(biāo)，中標(biāo)單價為1.873元/m³。
第三方專業(yè)的咨詢機構(gòu)介入，確保價格的合理性
《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》中規(guī)定，采用單一來源采購方式采購的，采購人、采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織具有相關(guān)經(jīng)驗的專業(yè)人員與供應(yīng)商商定合理的成交價格并保證采購項目質(zhì)量。
由于污水處理單一來源采購項目中，水價問題十分敏感。長崗項目也充分考慮到了這個問題，在水價的談判上，讓第三方專業(yè)的咨詢機構(gòu)介入，給提標(biāo)水價控制價進行測算和審核。
通過談判，該項目最終確認：
“本項目建設(shè)期內(nèi)，項目公司應(yīng)保證長崗污水處理廠具備污水處理能力并達標(biāo)排放。出水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、污水處理服務(wù)費支付等均按《污水處理服務(wù)協(xié)議》約定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。因改造工程施工確需暫停污水處理服務(wù)預(yù)計超過24小時的，項目公司應(yīng)提前取得市排管辦書面同意，當(dāng)月污水處理服務(wù)費按照實際處理水量計算。”
“本項目自開始商業(yè)運行日起，污水處理價格在原中標(biāo)污水處理價格的基礎(chǔ)上新增提標(biāo)水價，執(zhí)行統(tǒng)一的污水處理價格(原中標(biāo)污水處理價格加提標(biāo)水價之和)。提標(biāo)水價即為項目公司因投融資、勘察設(shè)計、建設(shè)、運營管理和維護本次尾水提標(biāo)改造及中水回用泵房(不含中水回用所產(chǎn)生的電度電費等直接運行成本)，為收回投資及運營成本并獲得合理收益的服務(wù)費用單價。”
提標(biāo)污水處理費附加到原服務(wù)費，統(tǒng)一計算和支付讓水價，十分明確。行業(yè)咨詢機構(gòu)人士對中國水網(wǎng)表示，污水處理服務(wù)費由地方政府財政支付，如果設(shè)置兩個價格，一旦在運營過程中某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，企業(yè)很難理清責(zé)任，會造成不必要的麻煩。統(tǒng)一價格，不僅政府結(jié)算更清晰，而且項目公司權(quán)責(zé)利也會更明確。
值得注意的是，筆者在該項目污水處理服務(wù)協(xié)議中查詢到，自該項目開始商業(yè)運行日起，污水處理價格按照原中標(biāo)污水處理價格+提標(biāo)水價，即3.633元/立方米執(zhí)行。其中，提標(biāo)水價為1.873元/立方米。
該污水廠的出水下游為飲用水水源地，且下游沿線為“引江濟淮”飲用水調(diào)水通道的重要水系。其出水標(biāo)準(zhǔn)須達到《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》III類標(biāo)準(zhǔn)(GB 38382002)。這種情況造成了提標(biāo)項目客觀存在的技術(shù)難度。
合同簽的好，責(zé)權(quán)沒煩惱
在合肥首創(chuàng)中標(biāo)長崗污水處理尾水提標(biāo)及中水廠PPP項目之后，合肥市經(jīng)開區(qū)管委會與合肥首創(chuàng)簽署了《特許權(quán)協(xié)議之補充協(xié)議》，授予項目公司設(shè)計、投融資、建設(shè)和運營維護長崗污水處理廠尾水提標(biāo)及中水廠工程的權(quán)利，市經(jīng)開區(qū)管委會負責(zé)對項目公司提供的服務(wù)進行日常監(jiān)督，市排管辦與項目公司簽署了《污水處理服務(wù)協(xié)議之補充協(xié)議》，負責(zé)對項目公司提供的污水處理服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)管。
針對這一點，上述咨詢機構(gòu)專家指出，該項目最早是由北京首創(chuàng)股份有限公司與安徽華力建設(shè)集團有限公司聯(lián)合體中標(biāo)的，在此特許經(jīng)營協(xié)議的基礎(chǔ)上做補充協(xié)議，能夠保證原有項目與提標(biāo)項目的很好銜接性，明確了前后項目的責(zé)權(quán)利劃分，對項目的良性發(fā)展有更好的幫助。
中水的銷售及價格風(fēng)險由政府承擔(dān)，符合最優(yōu)化風(fēng)險分配原則
在長崗項目中，由于出水標(biāo)準(zhǔn)達到了地表三類水標(biāo)準(zhǔn)，滿足中水回用要求。因而要比其它提標(biāo)項目多了一些需要厘清的問題——中水回用由于涉及到水價等問題，其市場出路問題，對于實際處理企業(yè)而言，也是一個難點問題。同時，這也是行業(yè)普遍關(guān)注的話題。
該項目補充協(xié)議中明確，由經(jīng)開區(qū)管委會或政府指定機構(gòu)負責(zé)中水管網(wǎng)建設(shè)，并擁有中水的收益權(quán)。明確政府承擔(dān)中水的銷售及價格風(fēng)險，符合最優(yōu)化風(fēng)險分配原則，有利于各方風(fēng)險的可控，更利于項目的良性推進。
合理投資，想在前頭，保證項目確實落地
《特許權(quán)協(xié)議之補充協(xié)議》第六條投資審定中規(guī)定，若實際工程投資額(不含前期費用)低于項目公司投標(biāo)文件中的工程投資測算金額(不含前期費用)的95%，低于95%的部分按照“投資每減少500萬，提標(biāo)水價核減0.043元/噸”的原則調(diào)減提標(biāo)水價。
這一規(guī)定可以確保后期實際的投資金額與投標(biāo)時確定的金額的一致性，對社會資本方具有一定的約束性，確保政府投資到位，減少中間可能出現(xiàn)的扯皮環(huán)節(jié)，保證項目的穩(wěn)定落地和后期的運維等。
同時，《特許權(quán)協(xié)議之補充協(xié)議》規(guī)定提標(biāo)改造完成后，長崗污水處理廠仍作為一個整體項目進行運營，特許經(jīng)營期維持不變，至2047年1月28日期滿終止。
特許經(jīng)營期維持一致，可明確責(zé)權(quán)，保證在提標(biāo)項目與2017年污水廠技改和擴建項目特許經(jīng)營期結(jié)束后，不出現(xiàn)歷史遺留問題，為后續(xù)污水廠的下一步規(guī)劃做好準(zhǔn)備。
2022年的環(huán)境產(chǎn)業(yè)挑戰(zhàn)不小，不少環(huán)保企業(yè)在尋求共生與突破，并將目光落在了存量項目的盤活上。長崗污水處理廠提標(biāo)項目是萬千存量項目市場中的一個案例，但它規(guī)劃、落地過程中的不少做法有可圈可點之處。對存量項目而言，單一來源采購是保證其順利實施的重要途徑之一。但如何盤活存量項目，保證政府與企業(yè)的權(quán)益，促進行業(yè)健康發(fā)展，還需要行業(yè)更為深入的思考。(注：原文有刪改)
原標(biāo)題：存量項目盤活怎么避“坑”？818長崗污水廠尾水提標(biāo)及中水廠PPP項目