中央環(huán)保督察作為中國生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新,是落實(shí)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”主體責(zé)任的重要舉措,具有代表中央權(quán)威、剛性約束、公眾參與、持續(xù)追蹤等特征。2015年開始至2022年6月,中央環(huán)保督察組共完成了2輪針對31個省區(qū)市的例行督察和1輪針對20個省區(qū)市的“回頭看”及專項(xiàng)督察,其中“生活垃圾”作為與公眾生活息息相關(guān)的議題,在中央環(huán)保督察工作組向各省區(qū)市反饋督察情況時頻繁出現(xiàn),個別嚴(yán)重問題因整改不力被公眾反復(fù)舉報。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn),82份反饋意見中有60份涉及生活垃圾問題,分類統(tǒng)計(jì)歸納為兩大類22個小項(xiàng)共包含161次生活垃圾問題(部分省份的單份反饋意見中同時包括多個不同的生活垃圾問題),其中滲濾液違規(guī)處理問題最為突出、飛灰違規(guī)處置等問題反復(fù)出現(xiàn)、焚燒廠建設(shè)滯后等階段性出現(xiàn)。中央環(huán)保督察源自2015年7月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議,會議審議通過《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》,也標(biāo)志著中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度(原中央環(huán)境保護(hù)督察,一般稱中央環(huán)保督察)正式建立。
至2022年6月2日,我國共開展了兩輪覆蓋31個省區(qū)市的例行督察和一輪覆蓋20個省區(qū)市的“回頭看”及專項(xiàng)督察。據(jù)新華社2019年5月報道,僅第一輪中央生態(tài)環(huán)保督察及“回頭看”及專項(xiàng)督察就直接推動解決生態(tài)環(huán)境問題15萬余件、行政和刑事拘留2264人[1]。
生活垃圾與公眾生活息息相關(guān),在中央環(huán)保督察工作組向各省區(qū)市反饋督察情況時也頻繁出現(xiàn),個別嚴(yán)重問題因整改不力被公眾反復(fù)舉報。為更加全面認(rèn)識我們國家生活垃圾監(jiān)管存在的薄弱點(diǎn),項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)對2015年12月至2022年6月中央環(huán)保督察組向各省區(qū)市反饋的生活垃圾問題進(jìn)行了整理和分析。
第一輪例行督察反饋中,31個省區(qū)市中有22個涉及生活垃圾問題,占比71%;“回頭看”及專項(xiàng)督察的20個省區(qū)市中有15個涉及生活垃圾問題,占比75%;第二輪例行督察的31個省區(qū)市中有23個涉及生活垃圾問題,占比74%,詳見圖1。
總體來看,中央環(huán)保督察組共向各省區(qū)市反饋了82份意見[2],其中,60份涉及生活垃圾問題(每個省區(qū)市每次督察會被反饋一份督察意見)。可以看出,不管從歷年情況來看,還是總體來看,生活垃圾問題較為普遍存在。
圖1.中央環(huán)保督察中向各省區(qū)市反饋生活垃圾問題的情況(2015-2022)
地區(qū)上看,中央環(huán)保督察組進(jìn)駐的31個省區(qū)市中,除新疆維吾爾自治區(qū)(含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán))外,其余30個省區(qū)市均被反饋過生活垃圾問題。其中,河南省、山東省、遼寧省、廣東省、山西省、貴州省和黑龍江省最為突出,在3次中央環(huán)保督察中均被反饋了生活垃圾問題,詳見圖2。
圖2.各省區(qū)市被中央環(huán)保督察反饋生活垃圾問題的次數(shù)(2015-2022)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)將中央環(huán)保督察反饋意見中涉及到的生活垃圾問題詳細(xì)分為垃圾管理問題和環(huán)境污染問題兩大類22個小項(xiàng),22個小項(xiàng)共出現(xiàn)161次。其中,垃圾管理問題中最為突出的是無害化處理率低19次、存量垃圾治理不力17次、焚燒廠建設(shè)滯后11次,環(huán)境污染問題中最為突出的是填埋場滲濾液違規(guī)處理46次、填埋場超負(fù)荷14次、污染周邊環(huán)境11次(相關(guān)問題表述均直接摘自督察反饋文件),詳見圖3。
圖3.中央環(huán)保督察反饋的161次生活垃圾問題的分類分布情況
在垃圾管理問題中,無害化處理率低、存量垃圾治理不力、焚燒廠建設(shè)滯后、填埋場建設(shè)滯后等問題表現(xiàn)突出。
問題最為突出的無害化處理率低的問題,直指無害化處理能力不足的現(xiàn)實(shí)情況。其中,15個省區(qū)市19次涉及該問題,貴州省、云南省、海南省、西藏自治區(qū)曾多次被中央環(huán)保組督察反饋該問題。
個別省區(qū)市歷史上無害化處理率低、無害化處理能力不足問題嚴(yán)重。其中,山東省在第一輪例行督察中被中央環(huán)保督察組反饋“生活垃圾處理能力缺口超過1.5萬噸/日”、云南省在“回頭看”及專項(xiàng)督察中被反饋“垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)展嚴(yán)重滯后,主城區(qū)近百萬噸生活垃圾傾倒、堆存于廢棄礦坑內(nèi),時間長達(dá)十余年”、北京市第二輪例行督察被反饋“生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)缺乏科學(xué)性、前瞻性,設(shè)施一直建、能力一直缺”等。具體情況詳見表1。
無害化處理率低常常伴生出現(xiàn)的非法傾倒、非正規(guī)垃圾堆積、垃圾圍城、數(shù)據(jù)造假同樣嚴(yán)重。其中,天津市在第一輪例行督察中被反饋“全市垃圾無害化處理率僅為52.3%,靜海、寧河兩區(qū)垃圾無害化處理基本空白,非正規(guī)填埋垃圾超過100萬立方米”;云南省在“回頭看”及專項(xiàng)督察中被反饋“垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)展嚴(yán)重滯后,主城區(qū)近百萬噸生活垃圾傾倒、堆存于廢棄礦坑內(nèi),時間長達(dá)十余年”,等等。
表1.各省區(qū)市被中央環(huán)保督察組反饋的無害化處理率低和處理能力不足的情況
垃圾管理問題中,填埋場滲濾液違規(guī)處理、填埋場超負(fù)荷、污染周邊環(huán)境等問題表現(xiàn)突出。其中,填埋場滲濾液違規(guī)處理問題表現(xiàn)最為突出,46次被反饋的滲濾液違規(guī)處理問題分布在27個省區(qū)市,其中河南省、遼寧省、黑龍江省在兩輪例行督察、“回頭看”及專項(xiàng)督察中連續(xù)3次被反饋該項(xiàng)問題。
將46次被反饋的滲濾液違規(guī)處理問題進(jìn)行詳細(xì)分類,共分為長期存放、污染周邊環(huán)境、超標(biāo)排放、數(shù)據(jù)造假、包庇等12小類106個具體問題。比如,湖北省在第一輪例行督察中被反饋了滲濾液違規(guī)處理問題,同時包括長期大量存放、污染周邊環(huán)境、直排環(huán)境、直排城市管網(wǎng)、超標(biāo)排放、包庇等6個具體問題,詳見圖4。
圖4.中央環(huán)保督察滲濾液違規(guī)處理中的具體問題(2015-2022)
項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)觀察,發(fā)現(xiàn)滲濾液違規(guī)處理問題污染周邊環(huán)境的現(xiàn)象十分突出。反饋意見指出:第一,滲濾液直接污染的水體就有烏江、三江源國家級自然保護(hù)區(qū)、昌江河、唐家寨水庫等;第二,滲濾液大量長期存放污染地下水和土壤的風(fēng)險極高,長期存放量分別為青海255萬噸、廣東166萬噸、福建144萬噸、河南120萬噸、、寧夏118萬立方米、黑龍江100萬噸、陜西75萬噸、遼寧70萬噸、北京55萬噸。
滲濾液違規(guī)處理問題中地方政府部門包庇現(xiàn)象表現(xiàn)突出,管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法犯法。反饋意見指出:遼寧省范縣城市綜合管理局作為主管部門執(zhí)法犯法,安排施工隊(duì)埋設(shè)暗管將滲濾液直接接入市政管網(wǎng);山西省太原市環(huán)衛(wèi)局竟然向市環(huán)保局發(fā)函,要求對污水處理廠可能產(chǎn)生的超標(biāo)現(xiàn)象免于處罰;貴州省遵義市播州區(qū)行政執(zhí)法局就將約1.53萬噸未經(jīng)處理的垃圾滲濾液違法傾倒至城市雨水管,最終排入烏江,嚴(yán)重污染環(huán)境等。
時間上看,中央環(huán)保督察第一輪例行督察貫穿2015年12月至2018年2月,“回頭看”及專項(xiàng)督察貫穿2018年5月至2019年5月,第二輪例行督察貫穿2020年5月至2022年6月。期間,我國生活垃圾管理方向出現(xiàn)了重大的變化,比如生活垃圾分類政策從2019年至今的強(qiáng)化執(zhí)行、生活垃圾焚燒處理能力的爆發(fā)式增長等等。
對161次生活垃圾問題進(jìn)行研究、統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn),中央環(huán)保督察向各省區(qū)市反饋的生活垃圾問題與政策變化互相印證、強(qiáng)化。有些問題在中央環(huán)保督察中反復(fù)、持續(xù)出現(xiàn),比如數(shù)據(jù)造假、飛灰違規(guī)處置等,而有些問題主要出現(xiàn)在第一次例行督察或只出現(xiàn)在了第二次例行督察中,各小項(xiàng)問題整理后如下。
(一)持續(xù)性問題
在2015-2022年的中央環(huán)保督察反饋中,個別問題在兩輪例行督察和“回頭看”及專項(xiàng)督察中反復(fù)出現(xiàn),包括滲濾液違規(guī)處理、無害化處理率低、存量垃圾治理不力、焚燒廠建設(shè)滯后、污染周邊環(huán)境、填埋場建設(shè)滯后、填埋場數(shù)據(jù)造假、飛灰違規(guī)處置,反復(fù)出現(xiàn)的問題共119次,占問題總頻次161次的比例高達(dá)74%。
圖5.中央環(huán)保督察中反復(fù)出現(xiàn)的生活垃圾問題(2015-2022)
以黑龍江省存量垃圾治理不力的情況為例,“反復(fù)治、治反復(fù)”的特點(diǎn)十分突出。中央環(huán)保督察第一輪例行督察組2016年11月15日反饋,黑龍江臨時性垃圾堆放場所280余處累計(jì)堆存垃圾9300多萬噸;“回頭看”及專項(xiàng)督察組2018年10月23日又反饋,黑龍江省整改工作嚴(yán)重滯后,“垃圾圍城”、“垃圾圍村”問題突出;第二輪例行督察組2022年3月21日再次反饋,黑龍江省仍有45個存量垃圾場未治理。
(二)階段性問題
階段性問題包括“曾經(jīng)出現(xiàn)過的問題”和“新出現(xiàn)的問題”兩類,對161次生活垃圾問題分析。
一些生活垃圾問題隨著我國垃圾管理的發(fā)展逐漸減少。其中,生活垃圾非法傾倒問題在第一次例行督察中4個省區(qū)市被反饋該問題,在“回頭看”及專項(xiàng)督察時降至2個,在第二次例行督察中降至0個;
還有一些生活垃圾問題在新的垃圾管理模式下爆發(fā)。其中,焚燒廠建設(shè)滯后問題在第一次例行督察、“回頭看”及專項(xiàng)督察和第二次例行督察分別出現(xiàn)1次、2次、8次,愈演愈烈;還有一些生活垃圾問題在2020年5月至2022年6月期間的第二輪例行督察中首次出現(xiàn),比如焚燒廠負(fù)荷不足、廚余廠負(fù)荷不足、廚余廠超負(fù)荷。
首次出現(xiàn)的垃圾焚燒負(fù)荷不足背后的“缺乏區(qū)域統(tǒng)籌”情況格外引起關(guān)注。以第二輪例行督察中河南省暴露的問題為例,督察組發(fā)現(xiàn)河南省個別區(qū)域因缺乏區(qū)域統(tǒng)籌,生活垃圾填超負(fù)荷與焚燒處理“吃不飽”并存,全省98座現(xiàn)役生活垃圾填埋場中,60座超負(fù)荷運(yùn)行,平均負(fù)荷率達(dá)214%,全省34座現(xiàn)役生活垃圾焚燒廠中,7座運(yùn)行負(fù)荷不足80%,部分負(fù)荷僅50%;
圖6.中央環(huán)保督察中的階段性生活垃圾問題(2015-2022)
2015年至2022年是我國生活垃圾末端處理領(lǐng)域巨變的7年,垃圾分類全面推進(jìn)、焚燒處理快速發(fā)展、存量垃圾問題不斷突破。截至2021年年底,我國建成了高達(dá)77萬噸每天的焚燒處理能力,垃圾焚燒爆發(fā)式增長中,部分地區(qū)分布不均、過度超前建設(shè)的問題也表現(xiàn)十分突出;與此同時,我國生活垃圾填埋場的環(huán)境治理任務(wù)長期艱巨,滲濾液處理難、填埋氣回收利用難、惡臭擾民問題等長期存在。
從垃圾管理角度, “生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)缺乏科學(xué)性、前瞻性,設(shè)施一直建、能力一直缺”,這是中央環(huán)保督察組在第二輪例行督察中對北京市的反饋,也是全國各省區(qū)市較為普遍存在的問題。舉一反三,項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)在研究中還發(fā)現(xiàn)浙江省等部分地區(qū)為解決垃圾管理問題,提出了“100%焚燒”的目標(biāo),由于缺乏區(qū)域統(tǒng)籌,超前建設(shè)演變?yōu)檫^度超前建設(shè),部分垃圾焚燒廠閑置的情況嚴(yán)重。
從環(huán)境污染角度,“垃圾圍城”“垃圾圍村”現(xiàn)象、飛灰違規(guī)處置問題依然存在,更為嚴(yán)峻的是,面對治理能力不足的情況,地方環(huán)境管理機(jī)構(gòu)竟執(zhí)法犯法,導(dǎo)致垃圾填埋滲濾液等污染物偷排、漏排、不達(dá)標(biāo)排放帶來的環(huán)境污染問題失控。
從問題演變趨勢角度,由于部分省區(qū)市在垃圾管理上忽視前端分類收運(yùn)體系建設(shè)、缺乏對末端處理設(shè)施的區(qū)域統(tǒng)籌,導(dǎo)致在填埋場超負(fù)荷等問題持續(xù)存在的情況下,焚燒廠負(fù)荷不足、廚余廠負(fù)荷不足等問題競相暴露。
對2015-2022年中央環(huán)保督察組向各省區(qū)市反饋情況整理、分析后,161次生活垃圾問題和由此產(chǎn)生的環(huán)境污染、損害,再次印證了我國在生活垃圾中面對的挑戰(zhàn)仍然十分艱巨。
未來,期待各省區(qū)市政府根據(jù)中央環(huán)保督察反饋意見,精準(zhǔn)制定、執(zhí)行整改方案。不僅需要針對性地解決具體問題,還需要在法制的基礎(chǔ)上積極探索生活垃圾管理的長效機(jī)制,避免“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”,通過系統(tǒng)性的思維統(tǒng)籌垃圾管理全鏈條。
參考資料:
[1] 新華社:“數(shù)說”第一輪中央生態(tài)環(huán)保督察及“回頭看”:15萬余件環(huán)境問題、24.6億元罰款、2264人被拘留,2019年5月15日,查閱時間:2022年5月30日,<
http://www.gov.cn/hudong/2019-05/15/content_5391977.htm>[2] 生態(tài)環(huán)境部-中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督查專欄 https://www.mee.gov.cn/ywgz/zysthjbhdc/ 查閱時間:2022年6月22日,<
http://www.gov.cn/hudong/2019-05/15/content_5391977.htm>本活動(項(xiàng)目)得到無塑山河項(xiàng)目的資助