?深度 | 地方政府延期付款，環(huán)保公司成刀尖上的舞者

現(xiàn)在的環(huán)境產(chǎn)業(yè)，有點像是電影里美國大兵扔出手雷后的戰(zhàn)場，只聽一聲“fire in the hole”之后，有的環(huán)保公司已經(jīng)蹲下，有的兀自挺立。

不管是蹲下還是挺立，那些曾經(jīng)或正在環(huán)境產(chǎn)業(yè)里進行項目投資的環(huán)保公司，面臨的危險最大。

政府不能按時、足額支付費用，PPP協(xié)議因為地方政府領導調(diào)整不能履行，這些問題在過去都曾經(jīng)反復出現(xiàn)。最近兩年，因為疫情的原因，問題更嚴重了。

近期，一家新登陸創(chuàng)業(yè)板的環(huán)保公司，就在招股說明書中提示，公司面臨應收賬款不能全額回收的風險。后續(xù)債務人可能存在經(jīng)營情況出現(xiàn)重大不利變化，不能按時、足額償還相關欠款，公司應收賬款不能收回，進而影響現(xiàn)金流及日常經(jīng)營的風險。

環(huán)保公司，尤其是投資運營類環(huán)保公司，正在遭遇什么，出路在哪里?

在綠谷調(diào)研中，A上市公司高管說：“從做項目的角度來講，延期支付其實一直都存在，只是對于我們而言，在之前階段，主要是在工程業(yè)務上，拖欠嚴重，運營還是好一些。” A上市公司以水的業(yè)務為主，有少量PPP項目，有較多EPC、傳統(tǒng)投資運營項目。

運營部分，賬期有長有短，但是它是滾動的，相對來講還比較穩(wěn)定，會持續(xù)地有進賬，以前支付問題都不大。工程部分，則是區(qū)域差異比較大，A公司在有的區(qū)域選擇去做資金相對到位的項目，支付也還行，但在沒有精挑細選的區(qū)域，問題就比較嚴重。

比較明顯的變化是在去年，因為疫情以后，政府支付能力越來越差。運營項目，原來還不錯的，現(xiàn)在支付推遲延后也比較明顯，像一些帶資產(chǎn)的項目，費用就收到了去年的半年，政府這邊說確實是沒錢，財政收入下降得比較厲害。這種延期支付，已經(jīng)是不同區(qū)域的普遍現(xiàn)象。

B上市公司前幾年簽了較多PPP項目，其高管說：PPP項目是兩種類型，一種是BT(投資建設)加O(運營)，BT的部分，是用可行性服務費來付，O是使用者付費。另外一種就是BOT。目前來說，O這部分多多少少還能給一點，BT部分的拖延是最嚴重的。

他說，“我們都是用杠桿去做的，用資金敲門，總投資里80%的錢是借的，要給銀行還本付息的，現(xiàn)在壓力都在投資人身上，轉移不到項目上去。我們作為社會資本方就要去承擔這個壓力。PPP項目中政府的實施機構出資的那一部分，它什么責任都不擔，它實際上是個監(jiān)督機構?！?/span>

他認為，只要是PPP項目，無論國企、央企，還是環(huán)保上市公司，都會遇到這個問題，只不過嚴重程度有所不同，因為資金壓力不一樣。

C上市公司售賣技術、產(chǎn)品、服務，也做環(huán)保工程，主要客戶就是地方政府。因為基本上沒有幾個PPP項目，這家公司看起來是最超脫的，但也同樣承擔追欠之苦，總資產(chǎn)40億的公司，應收賬款年年都有將近10億。

C公司高管說：拖欠的問題是一直存在的。

他說，地方政府延期付款有三種情況，一種就是地方政府確實沒錢，但又要辦事兒;第二種情況是有錢，但是機制不順，這個錢無法給到企業(yè)手里;第三種，是極少數(shù)的惡意拖欠的。因為都是公款支付，一般來說不存在主觀故意不付錢的，極少數(shù)的惡意拖欠是公司“得罪人”了。

但B公司高管認為：“所有的拖欠都是惡意的。環(huán)保行業(yè)就是被地方政府玩死了，所有的責任都是環(huán)保公司在扛?！?/span>

一家進入環(huán)保行業(yè)一定年頭的央企則稱：“不知道其他單位，但我們的這些項目，地方政府履約不太好。對我們公司的主要水利水務項目進行了統(tǒng)計，投資回收率比較低。”

據(jù)中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，2021年，A股177家環(huán)保上市公司中，有130家企業(yè)應收賬款增加，占比73.4%。整體來看，177家公司的應收賬款總體增長了10.8%。

環(huán)保行業(yè)本身具有長周期、重資產(chǎn)、回款慢等屬性，環(huán)保項目資金回籠周期往往長達二三十年，固定成本投入高，本就有較高的經(jīng)營杠桿，再加上其合作對象往往是地方政府，許多地方政府財政能力有限，就更給企業(yè)發(fā)展添了一層風險。

尤其是近些年來，在追求綠水青山，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)之際，相當一部分環(huán)保企業(yè)陷入了高負債、高杠桿的泥潭。

一方面是融資成本高、融資壓力大，財務成本快速上升;另一方面則是大量的項目工程款、運營服務費等被拖欠。

多個環(huán)保龍頭公司受到欠資的困擾，不同項目情況各不相同。

就運營項目而言，有的是因為項目公司所在地政府財政收入下降，財政支付形勢嚴峻，污水處理費支付更是難以顧及，而且污水處理服務費未納入當?shù)刎斦A算或額度嚴重不足，支付全部為預算外資金安排，必須由一把手市長、區(qū)長簽字才能支付。

還有的是因為遇到污水出水標準等級提高導致藥劑成本增加、當?shù)貦C構調(diào)整等問題，加大了水費回收難度。

這些情況一直存在，只是從去年開始，一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的項目也開始拖欠費用。B公司高管稱，在南方某省，有一個污水處理項目，公司已經(jīng)順利運營多年。從去年開始，地方政府開始拖欠，只給很少一點運營費。比如每個月應該給100萬，但只給二三十萬，還本付息沒有，電費沒有，最多只能保證藥劑費和人員費——因為運營需要人。

PPP項目的情況更慘不忍睹。6年前，B公司投資20億，以PPP模式做西部某縣的水環(huán)境治理。

B公司高管說：“20億投在一個縣里頭，膽量也是夠大的吧?現(xiàn)在算是明白過來了，但是那時候也是響應國家號召，要治理一個重要地區(qū)的區(qū)域水環(huán)境。”

B公司把這個縣的污水處理廠、污水處理站都給建起來了。20個億的投資，BT部分，地方財政每年最少要給B公司兩個億，但2016年開始的項目，到現(xiàn)在一分錢也沒收到。縣里不給錢，也不審計，慣用借口就是“你總投資沒有定”，所以拒絕支付BT部分的可行性服務費。

這個西部縣的地方財政一年的收入才幾個億，其實養(yǎng)不起這個項目。但是也得硬著頭皮做，因為它在一個重要流域的上游，每一滴水都要流到這個水域?，F(xiàn)在它把壓力轉移到環(huán)保公司身上了，環(huán)保公司的感覺是“做投資，就被套住了?！蓖顿Y是把資產(chǎn)固化以后，再發(fā)揮效益，這跟賣賣設備是不一樣的。

ABC三家公司現(xiàn)在都變成了國有控股，如果地方政府大量延期支付，甚至不支付，應收賬款變成壞賬，那就意味著國有資產(chǎn)的流失，經(jīng)營團隊就要擔責。“真的是壓力重重。”B公司一位高管說。

他說：“社會投資方的投資落地以后，政府就不怕你了，鋼筋水泥搬不走，設備也搬不走，你把女兒已經(jīng)嫁出去了，收不回來了?！?/span>

政府不怕環(huán)保企業(yè)，因為企業(yè)不能去“拉橫幅”，也不能去“堵門”。同時污水處理設施還不能停，只要一停環(huán)保部門就來抓。環(huán)保項目停了就是企業(yè)的社會責任，污水橫流，甚至可能觸犯刑法。

B公司高管說：“政府有兩條線，一個執(zhí)法線，它可以收拾你;另一個是財政線，不給你錢。兩條線圍追堵截，讓環(huán)保企業(yè)給它義務勞動?！?/span>

打官司也很難打贏，因為官司只能在項目所在區(qū)縣打，法律體系也有地方保護。而且，用法律手段，那就意味著你拼了，鬧個魚死網(wǎng)破，已經(jīng)投入好幾年，投資可能就打了水漂，沒法收回。

C公司高管說，做環(huán)保企業(yè)這么多年，對于地方政府的拖欠已經(jīng)有點司空見慣了。你去麥當勞吃飯，麥當勞絕對不會擔心收不到你的錢，但我們做環(huán)保企業(yè)，有很重的心理負擔。是不是能收回錢，或者說要付出多少額外的成本才能收回錢，我們確實是有顧慮的。

不管是民企、國企的企業(yè)家，都需要持續(xù)經(jīng)營公司，為股東賺錢。如經(jīng)濟學家弗里德曼在《企業(yè)的社會道德》中所說，企業(yè)家是股東的代理人，所以必須盡忠職守，不負委托，通過提供產(chǎn)品和服務，盡量為股東賺錢。企業(yè)家無權拿股東的錢去回報社會，否則就是盜竊。

如果是國企，拿著A地的錢，去B地投資，建設了B地的綠水青山，但沒有得到回報，也一樣要受到譴責。有高管說，也許環(huán)保項目投資最終只能是央企的任務，但即便是央企，資源也是有限度的，也有考核指標。

他認為，PPP的那個P就像一個套馬桿，用三個套馬桿牢牢地套住了環(huán)保公司。

這樣逼得環(huán)保企業(yè)走投無路，社會資本的投資積極性就沒了，因為不敢投?，F(xiàn)有項目公司的維護成本還得環(huán)保公司拆錢去支持，拆錢成本也很高?！白罱K結果就是破產(chǎn)?！边@位高管嘆息道。

一位央企人士也說：地方政府難，環(huán)保企業(yè)更難。一方面為了企業(yè)發(fā)展，不接項目不行。另一方面，接了項目還要被坑，而且還都是被政府坑，還惹不起。有的地方政府就是把央企騙過來挨個坑一遍，又窮又橫。

盡管地方政府官員可以很聰明、政府可以擁有海量市場數(shù)據(jù)、政府也具備做事的權力和魄力，但致命之處是：地方政府官員對資源利用的決策，只可能顧及任期之內(nèi)的效果，不可能看到遙遠的未來。

某地方政府之所以大力推行PPP模式，引進外來投資，就是因為：“我們縣一年財政收入才九億，這些年來貸款快兩百個億了!這還只是明賬上的，還沒算信托和私募。你想連利息都還不起，哪個銀行敢放貸!而且銀行打條子那要有抵押的呀，我們地皮不好賣，上面的房子不就是個破爛?”

在這種情況下，建設綠水青山的任務，環(huán)保督查的壓力，也讓一些地方政府感到為難，PPP模式被他們視作是配合中央深化經(jīng)濟體制改革，是可行的解決方案。社會資本解了他們的燃眉之急，也得到夢寐以求的業(yè)績，卻沒想到笑到最后雙方都如此艱難。用一句流行歌曲的歌詞來說，就是：相愛總是簡單，相處太難。

污水處理廠運營費用的支付一部分是收自居民的污水處理費，但是還是需要政府補貼相當?shù)谋壤?。另外，運營費一般都進入到了政府財政預算，像PPP項目，這是前提條件，即使不是PPP項目，作為持續(xù)需要支付的費用，一般也都會列入預算，那么一般情況下，有一定保障。

而工程類項目，不是持續(xù)性支出，每年都會有變化，未必列入預算，目前有些靠專項債券或者專項資金支持的工程項目，也都不是全額支持，還是需要政府自籌一部分，所以好多都會拖欠。

問題是現(xiàn)在連“有保障”的運營費用，都開始拖欠了。

某個縣的污水處理項目，收不到運營費，就只好拖欠電費，一直拖到電網(wǎng)對其拉閘限電。

政府負債太高，一些地方據(jù)說是公務員工資都發(fā)不出了。高管們一致認同了這種說法。

但高管們認為：“對我們企業(yè)來說，我們不光是人的吃飯問題，還要交電費、稅費，要買藥劑，要給銀行付利息。剛性支出我們是扛不住的。政府的支付信用喪失以后，它就會導致投資類環(huán)保企業(yè)加速滅亡，以前十年才死，現(xiàn)在兩三年就死了?！?/span>

A公司高管說，“我們算是盯回款盯得還比較緊的，但是無奈的是現(xiàn)在‘地主家’也沒余糧了。”

早在疫情尚未傳播的2019年，在當年12月19日的固廢戰(zhàn)略論壇上，E20環(huán)境平臺董事長、首席合伙人傅濤就曾指出，躺在政府支付身上的環(huán)保企業(yè)，如果大部分收入來自于政府PPP合同，是有巨大支付風險的。政府付費不可或缺，但不能是唯一來源。

他解釋說：一方面，從長遠看，中國經(jīng)濟增長速度跌落到6%以下將是正常的，地方政府支付窘境可能會是常態(tài)。另一方面，大規(guī)模減稅，地方政府信心不足，盡管支付意愿增強，但地方經(jīng)濟收入不行，支付能力在衰減。

現(xiàn)在，疫情后，有的地方政府干脆躺平了，對此，社會資本毫無辦法?！拔覀兊谜局?，站到你腿發(fā)軟，精疲力盡，怕的是最后實在頂不住，咔嚓也躺下了……那好不容易取得的環(huán)境治理成果只怕也沒了。”環(huán)保公司幾位高管說。

出路何在呢?只能是從公司管理出發(fā)，盡量追討。

C公司高管認為，訴訟這條路還是比較快捷的，尤其是對于那些有錢但是機制不順的地方政府而言，他們還挺樂意讓你訴訟的，因為你訴訟完之后，他們就好去找領導批錢了。

但這也給環(huán)保企業(yè)帶來了極大的追欠成本，有的企業(yè)是有專門的人員安排，還有的企業(yè)外包給律師事務所進行追討。

A公司則是未雨綢繆——或者說是迫不得已，早在2019年，就開始在著重去管理應收賬款，該公司把項目、賬期，即項目回款情況分成ABCD四個檔次，分別代表不同的延遲時間。

A類支付正常;B類已經(jīng)開始有拖延支付的情況出現(xiàn);C類是要重點關注的項目，開始使用一些特殊手段，包括法律手段;D類就是作為壞賬、爛賬去處理。

同時，針對四種分類，A公司有專門的團隊去對接回款，確定好它的周期，包括對相關工作人員給予必要的激勵政策。最后，在需要使用相應的法律手段的時候，進行討論，再由專門的人進行直接管理。

另外，A公司高管說：“我們那些項目都是長期客戶，關系的維護是非常重要的，包括感情等等方面，需要去做持續(xù)的投入，從而保障項目尤其是運營類項目的回款。”

在調(diào)研中了解到，有一些公司運用了法律手段追討欠款，但法律途徑畢竟是其他手段都無法解決糾紛時的最終解決方法，是通過諸多復雜甚至繁瑣的程序來盡量保證結果的公平正義，基于各種因素考量，環(huán)保公司還是比較少采用這種途徑。

北京廣森律師事務所合伙人姜超峰律師認為，如果政府部門是明確的合同主體，起訴沒問題，法院也會支持。但是2015年之后，關于工程的訴訟都屬于專屬管轄，如果不選擇仲裁的話，只能是當?shù)胤ㄔ汗茌?，對外地過去的企業(yè)也是不利因素，因為要考慮地方保護的問題。仲裁的話，可以選全國任何一家仲裁機構，只要是雙方選定的，但是你得有仲裁協(xié)議才行，否則就只能走訴訟途徑。

另外，一些PPP協(xié)議是跟不同的政府部門之間簽的，不同的協(xié)議，法院對它的性質認識不一樣，有的認為它是行政協(xié)議，有的認為是民事協(xié)議。如果認為是行政協(xié)議，追欠就比較麻煩。

如果是按照合同約定達到了付款條件，地方政府沒有付款的話，打官司是沒問題的，法院會判決地方政府給錢。但也有的合同是由地方政府的融資平臺簽的，情況會更糟糕，因為現(xiàn)在地方融資平臺償債能力很差。

如果合同是由地方政府直接簽署，法院判決也是社會資本方贏的話，也會涉及一個優(yōu)先受償權的問題，可能要拍賣設施，實在不行，只能打包轉賣。

姜超峰說，他手頭正有兩個PPP項目的案子，分別在中部某省和西部某省，都還沒進入法律程序，和社會投資方一起分析了很多遍，一直在猶豫是不是采用法律手段。當前是繼續(xù)跟當?shù)卣谡劇?/span>

他認為，許多公司是“以訴促談”。有一些項目合同主體非常多，去要錢的時候，政府部門內(nèi)部流轉程序緩慢，還存在后人不理前人的賬，以前的事就給拖著不辦。這種時候提起訴訟，解決得就快了。這主要是針對支付能力比較強的地方政府，只是中間支付卡殼的，這樣用法律途徑來解決，是比較有效的方式。

但是對企業(yè)來說，法律手段如果說使用得特別狠，和地方政府撕破臉了之后，會很麻煩，可能后續(xù)運營就沒辦法弄了。另外，即使勝訴，周期會比較長，因為訴訟程序會比較長。

這也是B環(huán)保公司艱難支撐，也不愿意去起訴的原因。A公司和C公司，也是謹慎使用法律手段，并且這兩家公司項目的體量要比B公司小。

關于訴訟時效問題，現(xiàn)在訴訟時效一般是三年，一般不會超過這個時效。姜超峰建議，追款的時候，企業(yè)要盡量多留存追索欠款的相關證據(jù)。

比如說催款，要建立定期催收制度，留存催收記錄。給對方發(fā)過去催款告知時，讓對方給一個回復，或者說是弄成兩欄的，讓對方簽收，只要有催收證據(jù)，訴訟時效問題就不大。

姜超峰最后補充道：在確實沒有其他更好溝通方式的情況下，那還是要相信法律，通過訴訟解決爭議。

對于企業(yè)，經(jīng)濟學者能觀察到的，永遠是且只是兩點：一，企業(yè)家必須造福他人，造福他人才能掙錢;二，企業(yè)家必須掙錢，掙錢才能生存。環(huán)保公司也不例外。

為實現(xiàn)理想去辦企業(yè)，很常見;但這個企業(yè)能生存下來，就不是因為有理想，而是因為有錢賺了。如果環(huán)保公司賺不到錢，那再多的情懷，再偉大的理想，只怕也難以抵擋現(xiàn)實的凄風苦雨。

B公司高管就說：“環(huán)保公司現(xiàn)在很痛苦，我個人很痛苦。我的痛苦就是30多年前干錯行了，如果重來一次，我一定不選環(huán)保?！?/span>

C公司高管認為，對比一下農(nóng)民工工資拖欠問題的解決，相關部門政策的力度完全是不一樣的，最重要的是有了政策也不落地。解決農(nóng)民工工資問題是有專門的賬戶，也就是說假如一個建筑公司想要拖欠農(nóng)民工工資，它現(xiàn)在真是需要一點技術含量的，但是地方政府拖欠環(huán)保企業(yè)的款項完全沒有難度，就非常普遍，而企業(yè)追討欠款非常難。

工信部已經(jīng)開始關注到中小企業(yè)的困難。5月18日，國務院新聞辦舉行國務院政策例行吹風會，介紹支持中小企業(yè)紓困解難健康發(fā)展有關情況。

會上，工業(yè)和信息化部副部長徐曉蘭談到防范和化解拖欠中小企業(yè)賬款問題，針對機關、事業(yè)單位、大型企業(yè)向中小企業(yè)采購工程、貨物、服務所形成的款項拖欠，5月底前，各地區(qū)、各部門要完成全面排查，并建立臺賬，加大集中化解力度。對于無分歧欠款，要發(fā)現(xiàn)一起清償一起，如果確有還款困難的，6月底前必須要提出明確的還款計劃和還款方式。

A公司高管說，他們公司項目所在地的地方政府，找他們做了統(tǒng)計，說是要有相應的一些措施和付款計劃。但事情到底落實得怎么樣了，他也在等待消息。

他說，挺期盼國家在這方面有相應的行動，因為他記得在三四年前有過類似的清償行動，他們公司反映的項目欠款，最后有不少確實由欠費的地方政府直接付掉了，當時的效果還是挺明顯的。

另一家環(huán)保公司高管也說，他們公司曾經(jīng)有20多億元的應收賬款，2018年中央政策出臺后，回款非?？?。

2020年年初，也有不少民營上市公司在地方債清欠的工作中得到幫助。工信部稱，幫助了近500家民營上市企業(yè)解決欠款80多億元。

如果幾年一次的運動式清償持續(xù)管用，那對困境中的環(huán)保公司來說，未嘗不是一個福音。

另外，自2019年7月1日起正式施行的《政府投資條例》，專門規(guī)范政府投資行為，是我國政府投資領域第一部行政法規(guī)。該條例明確規(guī)定：“政府投資項目不得由施工單位墊資建設?！辈⑶?，未落實資金或者未明確資金來源的項目，不得列入政府投資年度計劃。