來源：中國環(huán)境報 作者：文雯
張益，上海環(huán)境集團有限公司副總經理、上海市環(huán)境工程設計科學研究院有限公司和上海環(huán)境衛(wèi)生工程設計院有限公司董事長，教授級高級工程師。專業(yè)從事固體廢物處理處置的技術研發(fā)、工程設計、標準管理和市場開拓工作30余年。主持國家科技支撐項目、國家水專項、國家科技惠民項目、上海市重大專項等科技項目十余項。
守住土壤污染防治的紅線，就是守住公眾的飲食安全和身體健康。“十三五”期間，我國將土壤污染防治工作列入環(huán)保六大重點工作之一。當前，我國土壤污染防治工作面臨哪些問題？如何打破土壤污染防治瓶頸？記者日前專訪了上海市環(huán)境工程設計科學研究院有限公司董事長張益。
對話人：上海市環(huán)境工程設計科學研究院有限公司董事長張益
采訪人：中國環(huán)境報記者文雯
■當前我國土壤修復主要瓶頸是什么？
■從政策、法規(guī)、標準到資金、技術、商業(yè)模式，我國土壤修復行業(yè)遠未成熟。
中國環(huán)境報：當前我國土壤污染防治工作存在哪些問題？
張益：我國土壤污染防治工作起步較晚。當前，全國土壤環(huán)境狀況不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染十分嚴重，全國土壤總的點位超標率達16.1%。在工礦業(yè)廢棄場地土壤環(huán)境問題突出的同時，耕地土壤環(huán)境質量更加令人擔憂，總體呈現“老債新賬、無機有機、耕田場地、土壤水體”等并存交錯和復合污染的嚴峻局面。從國家層面進一步重視土壤污染防治問題，盡快啟動污染土壤修復工作已經刻不容緩。
“十三五”期間，我國土壤修復仍處于起步階段，要大規(guī)模發(fā)展還有一定難度。在起步階段，不能簡單求數量，而是要把產業(yè)基礎做牢做實。要進一步做好土壤污染調查，做好修復技術儲備，做好法規(guī)標準建設。
中國環(huán)境報：我國土壤修復的主要瓶頸是什么？
張益：我國土壤修復行業(yè)處于啟動階段，其發(fā)展不可能一蹴而就。就目前來看，從政策、法規(guī)、標準到資金、技術、商業(yè)模式，我國土壤修復行業(yè)遠未成熟，還有很多問題亟待解決。雖然前景看好，但任重道遠。
國務院《關于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護和綜合治理工作安排的通知》中，明確了“誰污染，誰治理”這一基本原則。由于土壤污染具有漸進性和隱蔽性等特征，當發(fā)生土壤污染引起事故時，污染企業(yè)可能已經不存在，產權也早已發(fā)生轉移，該由誰來為這片污染場地埋單就成為一個難題。此外，大面積的農田土壤污染修復費用極高，由于缺乏明確的責任人，導致治理幾乎無法推動。
目前，國內污染土壤修復項目主要集中在城市中地段較好的建設用地上。地方政府或開發(fā)商都愿意埋單，將一些工業(yè)污染場地修復后作為儲備土地，再進行商業(yè)開發(fā)或住宅建設。而對于沒有商業(yè)價值的農村污染土壤，地方政府出資修復的積極性并不高。修復企業(yè)也會重點選擇一些財政補貼多、土地開發(fā)價值高、資金缺口較小的項目來跟蹤。
引入“環(huán)境污染第三方治理”機制，應是今后土壤修復行業(yè)的發(fā)展趨勢。按照“誰污染，誰付費”的原則，讓造成土壤污染的企業(yè)購買專業(yè)環(huán)保公司的污染土壤修復服務，并與環(huán)境監(jiān)管部門共同監(jiān)督治理效果。
此外，相關管理體制急需轉變。當前，我國土壤環(huán)境保護的行政管理體制尚不完善，體制功能發(fā)揮受到嚴重限制。土壤環(huán)境管理涉及部門眾多，包括環(huán)保、國土、農業(yè)、建設等，監(jiān)管職責分散，缺乏部門協調聯動的制度保障和約束機制。同時，土壤污染防治的監(jiān)督機制缺失，對污染者缺乏有效的懲治手段。當前我國土壤污染信息的收集與公開程度，與大氣和水體環(huán)境質量的信息收集與公開程度相差甚遠，信息量的嚴重不足與信息的不公開均不利于土壤污染防治的開展。
我國土壤污染防治資金投入缺口巨大。有權威數據統(tǒng)計，當前我國受重金屬污染的農業(yè)耕地，即使采用成本相對較低的植物修復法，其修復資金也將達數萬億元。國家用于污染土壤修復的財政資金，遠遠無法滿足污染土壤修復需求，資金缺口非常之大。
我國土壤修復技術尚顯薄弱。例如，對于廣受關注的重金屬污染土壤修復，技術還處在試驗階段，迄今為止國內還鮮有成功的大面積重金屬污染土壤修復案例。目前小范圍內應用的修復技術各有弊端：物理修復方法花費相對較大，化學修復方法容易引起土壤質量下降，生物修復方法耗時較長。因此，在污染土壤修復工程大量開展前，組織開展適用于不同類型污染土壤修復技術和設備的研發(fā)十分重要。
產業(yè)發(fā)展還不成熟。整個產業(yè)市場目前基本上處于信息封閉化和競爭無序化的狀態(tài)。同時，我國污染土壤修復技術種類較單一，缺乏針對性、適用性和整體性，工程應用與裝備嚴重不足，國家層面建立技術篩選體系才剛剛起步，且缺乏對研發(fā)的支持和引導。此外，工程技術人才的缺乏也是亟待解決的一大難題。
■土壤修復資金應從哪里來？
■單一依賴政府財力支出不可持續(xù)，要創(chuàng)新商業(yè)模式。
中國環(huán)境報：您提到我國土壤污染防治資金缺口巨大，那么土壤修復資金應從哪里來？
張益：在很多人眼中，污染土壤修復是環(huán)保行業(yè)的一塊大蛋糕。但事實上，污染土壤修復工程耗時耗力又耗資，單一依賴政府財力支出肯定不可持續(xù)。要全面打開污染土壤修復市場、解決資金來源，創(chuàng)新商業(yè)模式必不可少。
我國現階段污染土壤修復的商業(yè)模式主要有兩種：一是“先出讓、再修復”模式，修復經費由土地開發(fā)商承擔。目前采用這一模式的項目較少，其主要弊病在于無法約束土地開發(fā)商，無法防止其將土壤修復資金挪作他用。二是“先修復、再出讓”模式，修復資金來源于財政撥款和銀行貸款。土地儲備中心將從搬遷企業(yè)收購的土地，在進行調查、評估、修復并通過驗收后進入土地流轉市場。我國目前大部分污染土壤修復項目采用的是這種商業(yè)模式。
從當前商業(yè)模式可以看出，修復資金大多數來源于政府。相關統(tǒng)計數據顯示，政府承擔的修復資金所占比例達3/4。資金來源過度依賴于政府，特別是中央財政，缺少穩(wěn)定的支付體系，就難以形成合理的盈利模式，這在很大程度上制約著我國土壤修復產業(yè)的健康發(fā)展。
在目前政策法規(guī)和商業(yè)模式尚不明朗的情況下，地方政府對資金投入的積極性不高。一些地方政府用“真污染場地、假配套承諾”套取中央財政投入，各地實際投入的配套資金遠遠低于市場預期。
解決資金缺口最終還是主要集中在以下4個方面：一是中央政府的財政投入；二是地方的財政投入；三是秉承“誰污染誰治理”的原則，由污染企業(yè)承擔；四是多元化的方式，比如成立一項基金，或引進PPP模式。目前來看，僅靠前三者是不夠的，而第四種資金的進入取決于商業(yè)模式的建立。一個好的商業(yè)模式的前提是土地要有升值的空間，否則投資者很難產生動力。
企業(yè)參與土壤修復項目的操作模式主要有兩種：一是方案設計與工程實施分離的模式，即先由專業(yè)單位進行調查評估與修復方案設計，再由專業(yè)公司負責修復工程實施；二是工程總承包（EPC）模式，即由專業(yè)單位提供從前期調查評估到后期修復工程實施的整體服務。
但是，上述兩種模式均以工程技術服務為核心，無法有效保證土壤修復的效果與效率，特別是無法解決資金投入不足等問題。由于各種原因，采用績效合同服務的環(huán)境污染第三方治理模式，以及具有較好融資效果的BOT、PPP等模式，目前在污染土壤修復領域還沒有得到推廣。
環(huán)境污染第三方治理模式是排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托專業(yè)公司進行污染治理的新模式，是推進污染土壤修復專業(yè)化和產業(yè)化的重要途徑。今后，政府將鼓勵在污染土壤修復領域，采用環(huán)境績效合同服務等方式引入第三方專業(yè)公司進行整體設計，綜合治理。
作為主要責任主體，政府應從政策法規(guī)完善入手，推動PPP等融資效果更好的商業(yè)模式在土壤修復領域應用，以解決土壤修復領域面臨的融資、治理效果及效率等問題。
2015年，我國土壤修復市場規(guī)模約為200億元，其中大部分與房地產有關，耕地修復、礦山修復、生態(tài)修復等占比較小。不管是PPP還是第三方治理，都要有可以預期的回報，但土壤修復難就難在這里。由于土地價值不高等原因，耕地修復和礦山修復不具備這一條件。土地預期的升值空間越大，土地屬性變化的可能性越高，其商業(yè)模式的建立才越方便。此外，土壤的分級管理也非常重要。要將土壤分級分區(qū)分類，有側重地進行土壤修復，而不是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。
建議設立政府基金來治理土壤污染。我國需要政府出資修復的污染土壤數量巨大。一是因為對于歷史遺留的土壤污染問題，尤其是已關停企業(yè)造成的污染后果，難以用傳統(tǒng)的“誰污染、誰治理”原則去追究責任人。二是大面積的農田土壤污染修復費用極高，由于缺乏具體責任人，修復工程幾乎無法推動。三是土壤污染可能引起突發(fā)性公共事件，這需要政府有足夠的資金，以保障評估、修復、賠償等工作能夠順利進行。解決資金投入問題，是土壤修復領域面臨的迫切問題，設立土壤修復專項基金很有必要。
■如何解決土壤污染防治瓶頸？
■采取五大舉措推進土壤污染防治，并在3個層面形成合力。
中國環(huán)境報：國內外在土壤修復領域做過哪些探索？有哪些經驗可以學習？
張益：20世紀末，歐、美、日、澳等國家和地區(qū)紛紛加快了污染場地修復實踐。截至2012年11月，美國已完成超級基金場地修復1143塊。其中，工業(yè)污染場地所占比例最大，包括威斯康星州水星造船廠、科羅拉多州落基山兵工廠、新澤西州沃林頓乳膠廠等。發(fā)展中國家在各金融機構援助下也開展了許多工業(yè)污染場地修復項目，如印度“污染區(qū)”計劃，菲律賓垃圾山的修復和開發(fā)，保加利亞銅熔煉廠地塊污染修復等。
為召開2012年倫敦奧運會，英國在2007~2010年間，由DEC及HBR等環(huán)境修復公司主導，對倫敦奧運會場址實施了修復項目。這塊地曾屬于巴納化工集團的一家生產氯化溶劑等化學品的工廠，土壤中主要污染物為重金屬、多環(huán)芳烴、氨及硫酸鹽等，地下水中有大量的氯乙烯。修復工程采用土壤淋洗、生物修復、固化/穩(wěn)定化技術，共修復污染土壤約200萬噸，地下水2000萬加侖。其中，80%的污染土壤采用了土壤淋洗技術進行修復。
在進行工業(yè)污染場地修復時，發(fā)達國家多采用固化/穩(wěn)定化、熱脫附、生物修復等原位/異位修復方法。而國內目前的污染土壤修復以異位土壤修復為主。
截至2013年底，我國至少開展了358個土壤修復項目，其中近60%的項目為工業(yè)污染場地修復。我國工業(yè)污染場地以有機物和重金屬為主要污染物，其次是成分多樣的復合污染物。固化/穩(wěn)定化技術是我國農田土壤修復工程中最常用的修復技術，應用于70%以上的農田土壤修復工程之中。但這種技術的弊端是在一定程度上破壞土壤結構。隨著不同金屬超富集植物的不斷發(fā)現，植物修復有望成為降低土壤重金屬污染而保持土壤結構的替代技術之一。
中國環(huán)境報：針對我國土壤污染防治工作面臨的瓶頸，有什么解決對策？
張益：建議采取五大舉措來推進土壤污染防治。
一是盡快出臺《土壤污染防治行動計劃》。環(huán)境保護部部長陳吉寧在今年“兩會”記者會上指出，“土十條”文稿已基本成熟，下一步按程序報批后就可以實施。據了解，《土壤污染防治行動計劃》總的思路是：以保障農產品安全和人居環(huán)境健康為出發(fā)點，以保護和改善土壤環(huán)境質量為核心，以改革創(chuàng)新為動力，以法制建設為基礎，堅持源頭嚴控，實行分級分類管理，強化科技支撐，發(fā)揮市場作用，引導公眾參與。
二是加快推進立法進程。十二屆全國人大常委會已將土壤環(huán)境保護列入立法規(guī)劃第一類項目，環(huán)境保護部會同相關部門成立了土壤環(huán)境保護法規(guī)起草工作領導小組、工作組以及相應的專家組。經過近兩年的努力，目前已初步形成法律草案。
三是開展土壤污染狀況詳查。在本次土壤污染狀況調查基礎上，環(huán)境保護部將會同財政部、國土資源部、農業(yè)部、衛(wèi)生計生委等部門組織開展土壤污染狀況詳查，進一步摸清土壤環(huán)境質量狀況。目前已初步形成總體實施方案。
四是實施土壤修復工程。國家將在典型地區(qū)組織開展土壤污染治理試點示范，逐步建立土壤污染治理修復技術體系，有計劃、分步驟地推進污染土壤修復。
五是加強土壤環(huán)境監(jiān)管。國家將強化土壤環(huán)境監(jiān)管職能，建立土壤污染責任終身追究機制；加強對涉重金屬企業(yè)廢水、廢氣、廢渣等處理情況的監(jiān)督檢查，嚴格管控農業(yè)生產過程中的農業(yè)投入品亂用、濫用問題，規(guī)范危險廢物的收集、貯存、轉移、運輸和處理處置活動，以防止造成新的土壤污染。
同時，應在3個層面形成合力。
政府層面，多措并舉，扶持發(fā)展。現階段，盡快建立完善的政策標準、設立專項的信托基金、界定合理的責任主體、形成創(chuàng)新的商業(yè)模式、開發(fā)適宜的技術裝備等，是促進我國土壤污染修復市場發(fā)展，逐步解決法律、資金和技術等難題，保障其健康和長遠發(fā)展的關鍵所在。
企業(yè)層面，參與競爭，發(fā)展壯大。預計經過5年左右大浪淘沙的洗禮后，我國土壤修復市場會逐步形成相對于其他環(huán)保領域更高的行業(yè)集中度。同時，先進的成套技術和裝備、強大的投融資和工程管理能力、良好的政府關系和內部機制，是企業(yè)在激烈市場競爭中生存下來并做大做強的前提條件。
公眾層面，提升意識，推動防治。作為土壤污染的直接受害者及治理結果的受益者，社會公眾一方面要加強對土壤環(huán)境污染、政府不作為等方面的監(jiān)管；另一方面要對土壤修復事業(yè)給予充分理解與支持。與此同時，政府也要加強土壤污染防治的宣傳、教育，提高公眾保護土壤環(huán)境的意識。
通過五大舉措和3個合力的逐步培育和形成，我國土壤污染防治行業(yè)的美好明天非常值得期待。
鏈接：張益：土壤修復的五項基本原則
一要堅持立法保障，標準支撐的原則。
土壤修復行業(yè)非常需要“土十條”和“土壤污染防治法”等政策法規(guī)來指導和保障市場行為；非常需要質量、技術、工程和產品等專業(yè)標準來規(guī)范和支撐市場行為。
二要堅持管控為主，修復為輔的原則。
土與水氣的最大區(qū)別是：超標不等同于污染，污染不等同于有害，有害不等同于要修復（例如可改變土地用途等）?？傮w而言，對污染土壤實行分類、分區(qū)、分級的用途管控和風險管控，比土壤修復本身更為重要和有效。我們既要對土壤污染狀況足夠重視，但也不要過度悲觀；既要對土壤修復產業(yè)抱有信心，但也不要盲目樂觀。
三要堅持創(chuàng)新機制，多元籌資的原則。
高談闊論更多是扯談，回避談錢只能是空談，土壤修復肯定離不開錢，而且需要很多錢，所以錢從哪里來是很現實也很重要的問題?？赡艿馁Y金來源主要有：中央財政、地方財政、企業(yè)買單、專項基金、其他資金，現階段以前兩者為主，以后要逐步要轉變?yōu)橐院笕邽橹?。就目前而言提取“土地出讓收益”的籌資方案也許并不符合中國的基本國情。
四要堅持優(yōu)化模式，規(guī)范市場的原則。
場地、耕地、礦區(qū)等土壤污染情況各異，采用的修復模式也有很大的差異，實際應用中必須因地制宜。以場地為例，常見的修復模式主要有三種：一是“先修復，再出讓”，二是“先出讓，再修復”，三是“邊修復，邊出讓”，目前以第一種為主，第二種為輔，第三種試點，未來多元化的操作模式加上PPP或第三方治理的商業(yè)模式應該是發(fā)展趨勢。對土壤修復行業(yè)而言，放開市場是進一步引導市場、監(jiān)管市場、規(guī)范市場、發(fā)展市場的前提條件。
五要堅持培育技術，提升能力的原則。
土壤修復技術既要做到“高大上”和“接地氣”相結合，也要做到引進消化再創(chuàng)新和自主研發(fā)創(chuàng)新相結合。土壤修復工程非常需要“求精求實”、“保質保量”和“誠信放心”的“工匠”精神。
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