來源:固廢觀察 作者:張益
在很多人眼中,污染土壤修復(fù)是環(huán)保行業(yè)的一塊“大蛋糕”。但事實上,污染土壤修復(fù)工程耗時耗力又耗資,有一種說法是中國改革開放30多年積累的財富全部用于污染土壤修復(fù)都不夠。因此,單一依賴政府財力支出肯定是不可持續(xù)的,若要享用好這塊“大蛋糕”,全面打開污染土壤修復(fù)市場,解決資金來源的創(chuàng)新商業(yè)模式必不可少。
現(xiàn)狀:資金依賴財政
我國現(xiàn)階段污染土壤修復(fù)的商業(yè)模式主要有兩種:一是“先出讓,再修復(fù)”模式,修復(fù)經(jīng)費由土地開發(fā)商承擔(dān)。目前采用這一模式的項目較少,其主要弊病在于無法約束土地開發(fā)商、防止其將土壤修復(fù)資金挪作他用,二是“先修復(fù),再出讓”模式,修復(fù)資金來源于財政撥款和銀行貸款。土地儲備中心將從搬遷企業(yè)收購的土地,在進行調(diào)查、評估、修復(fù)并通過驗收后再進入土地流轉(zhuǎn)市場。我國目前大部分污染土壤修復(fù)項目采用這種商業(yè)模式。
從當(dāng)前我國土壤修復(fù)項目所采用的商業(yè)模式可以看出,修復(fù)資金大多數(shù)來源于政府,相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,政府承擔(dān)的修復(fù)資金所占比例達(dá)四分之三。資金來源過度依賴政府,特別是中央財政,沒有穩(wěn)定的支付體系,就難以形成合理的盈利模式,這在很大程度上制約著我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。
根據(jù)《全國土壤環(huán)境保護十二五規(guī)劃》,在"十二五"期間,中央財政計劃撥款300億元用于全國污染土壤修復(fù),按常理應(yīng)可帶動上千億元的地方配套資金投入,但在目前政策法規(guī)和商業(yè)模式尚不十分明朗的情況下,地方政府對資金投入的積極性不高,很多地方政府都是在用“真污染場地、假配套承諾”來套取中央財政投入,各地實際投入的配套資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場預(yù)期。
環(huán)保部南京環(huán)科所研究員林玉鎖認(rèn)為,場地修復(fù)將使原來的老工業(yè)區(qū)升級改善,并帶來巨大經(jīng)濟效益和社會效益。因而場地修復(fù)不該只關(guān)注修復(fù)一噸土花費多少錢,而應(yīng)從更廣義的經(jīng)濟學(xué)角度考慮,“這筆賬應(yīng)由政府與企業(yè)共同來算”。
期待:商業(yè)模式創(chuàng)新
目前企業(yè)參與土壤修復(fù)項目的操作模式主要有兩種:一是方案設(shè)計與工程實施分離的模式,即先由專業(yè)單位進行調(diào)查評估與修復(fù)方案設(shè)計,再由專業(yè)公司負(fù)責(zé)修復(fù)工程的實施;二是工程總承包(EPC)模式,即由專業(yè)單位提供從前期調(diào)查評估到后期修復(fù)工程實施的整體服務(wù)。
但是上述兩種模式均以工程技術(shù)服務(wù)為核心,無法有效保證土壤修復(fù)的效果與效率,特別是無法解決資金投入不足等問題。由于各種原因,采用績效合同服務(wù)的“環(huán)境污染第三方治理”模式,以及具有較好融資效果的BOT、PPP等模式,目前在污染土壤修復(fù)領(lǐng)域還沒有得以推廣。
“環(huán)境污染第三方治理”模式。是排污者通過繳納或按合同約定支付費用,委托專業(yè)公司進行污染治理的新模式,是推進污染土壤修復(fù)專業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化的重要途徑。今后,政府將鼓勵在污染土壤修復(fù)領(lǐng)域采用環(huán)境績效合同服務(wù)等方式引入第三方專業(yè)公司進行整體設(shè)計、綜合治理。
BOT模式即“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”模式。BOT模式解決了資金來源的難題,以未來收益作保,便于項目融資,土壤修復(fù)成本在政府與企業(yè)之間分?jǐn)偂M寥佬迯?fù)企業(yè)可以從項目運營中獲得盈利,積極性將大大提高。但是由于項目運行經(jīng)營時間較長,可能面臨各種風(fēng)險,也增加了項目運作資金需求量,對土壤修復(fù)企業(yè)的風(fēng)險控制和融資能力提出了更高的要求。
PPP模式即“政府-企業(yè)-合作”模式。這種融資形式的實質(zhì)是政府通過給予企業(yè)長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資,以解決政府的財政困境。將新型的政企合作PPP模式應(yīng)用于土壤修復(fù)領(lǐng)域,可以發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢,共同承擔(dān)項目投資、實施責(zé)任和融資風(fēng)險,在政府和企業(yè)間進行最合理的風(fēng)險分配。
政府作為主要責(zé)任主體,應(yīng)該從政策法規(guī)的完善入手,推動PPP等融資效果更好的商業(yè)模式在土壤修復(fù)領(lǐng)域的應(yīng)用,以解決土壤修復(fù)領(lǐng)域面臨的融資、治理效果及效率等核心問題。
建議:設(shè)立政府基金
我國需要政府出資修復(fù)的污染土壤數(shù)量巨大。首先,對于歷史遺留下來的土壤污染問題,尤其是已關(guān)停的企業(yè)造成的污染后果,難以用傳統(tǒng)的“誰污染,誰治理”的原則去追究責(zé)任人。其次,大面積的農(nóng)田土壤污染修復(fù)費用極高,由于缺乏具體的責(zé)任人,修復(fù)工程幾乎無法推動。再次,土壤污染可能引起突發(fā)性公共事件,需要政府有足夠的資金,以保障在突發(fā)事件中所需要進行的評估、修復(fù)、賠償?shù)裙ぷ髂軌蝽樌M行。解決資金投入問題,是土壤修復(fù)領(lǐng)域面臨的迫切問題。因此設(shè)立土壤修復(fù)專項基金具有必要性。
目前污染土壤修復(fù)的基金模式已成為行業(yè)討論較多的話題之一,根據(jù)土壤修復(fù)資金來源的國際經(jīng)驗,這種模式在美國已經(jīng)得到了廣泛的應(yīng)用。根據(jù)目前的形勢,隨著電子廢物處理基金、礦山治理基金等專項基金政策的不斷推出,我國環(huán)境治理基金文化已經(jīng)形成,因此推行土壤修復(fù)專項基金政策具有可能性。
在專項基金的設(shè)立上,建議由國家相關(guān)部門牽頭,借鑒美國政府性信托基金運作模式,盡快建立以“誰污染、誰付費”和“誰投資,誰受益”為原則的多責(zé)任、多目標(biāo)的投融資體系,確定合適的基金規(guī)模和資金來源(建議由財政資金和生產(chǎn)石油、化學(xué)品的原料稅、環(huán)境稅等組成),用于解決歷史遺留和無法確認(rèn)責(zé)任主體的污染土壤修復(fù)問題。
借鑒:美國成功經(jīng)驗
1980年,美國國會通過了《環(huán)境應(yīng)對、賠償和責(zé)任綜合法》,在法律中明確成立超級基金(Super Found),其主要經(jīng)費來源于國內(nèi)生產(chǎn)石油和進口石油產(chǎn)品稅、化學(xué)品原料稅及環(huán)境稅。上述稅收全部進入超級基金的托管基金,然后按每年的實際需要進行撥款。其他來源包括常規(guī)撥款、從污染責(zé)任者追討的修復(fù)和管理費用、罰款、利息及其他投資收入等。
在超級基金的適用范圍方面,為了利用有限的資金使更多的受污染土地得到治理,美國政府建立了《國家優(yōu)先治理污染現(xiàn)場順序名單》制度,超級基金只支持被列入名單的污染土地。按照法律規(guī)定,聯(lián)邦土地登記處推薦待評估的污染場址名單,環(huán)保局或有資質(zhì)機構(gòu)對污染場址進行初步環(huán)境評估,在此基礎(chǔ)上確定名單內(nèi)各污染場址的治理順序。根據(jù)法案的相關(guān)規(guī)定,只有當(dāng)責(zé)任主體不能確定,或無力或拒絕承擔(dān)相關(guān)費用時,才可用超級基金來支付修復(fù)費用。
據(jù)統(tǒng)計,自1983-2008年,超級基金項目共清理污染土壤、廢物和沉積物1億多立方米,治理垃圾滲濾液、地下水、地表水約12.9億立方米。截至2012年7月26日,美國共有1664個污染場地列入國家優(yōu)先名單,其中360個污染場地已清理完畢,1304個污染場地仍留在國家優(yōu)先名單內(nèi)。為推動技術(shù)進步,EPA設(shè)立了“超級基金創(chuàng)新技術(shù)評價”標(biāo)志和場地清理技術(shù)交流平臺,鼓勵企業(yè)與科研單位的技術(shù)創(chuàng)新。
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