近日來(lái)，中國(guó)式PPP更是被冠以“速凍餃子”的“雅號(hào)”。戲謔之下，其實(shí)更多的是迷茫、無(wú)奈和自嘲，也許還有幾分“山雨欲來(lái)、烏云壓城”的擔(dān)憂。2018，PPP到底會(huì)往何處去？PPP各路玩家又當(dāng)如何自處？
時(shí)近年關(guān)，十二年一遇的“旺年”就要來(lái)到，在國(guó)內(nèi)火了整整三年的PPP卻開(kāi)始大幅度降溫。近日來(lái)，中國(guó)式PPP更是被冠以“速凍餃子”的“雅號(hào)”。戲謔之下，其實(shí)更多的是迷茫、無(wú)奈和自嘲，也許還有幾分“山雨欲來(lái)、烏云壓城”的擔(dān)憂。2018，PPP到底會(huì)往何處去？PPP各路玩家又當(dāng)如何自處？
我們說(shuō)“三大關(guān)系”決定中國(guó)PPP的基本走向。一是央地之間財(cái)權(quán)與事權(quán)分配的關(guān)系（下稱“央地關(guān)系”），二是部際之間的權(quán)責(zé)關(guān)系（下稱“部際關(guān)系”），三是市場(chǎng)主體與游戲規(guī)則之間的博弈關(guān)系（下稱“市場(chǎng)關(guān)系”）。自2017年7月全國(guó)金融工作會(huì)議召開(kāi)以來(lái)，央地關(guān)系并無(wú)顯著變化，但是隨著金融風(fēng)險(xiǎn)防控被提升至影響國(guó)家安全的高度，地方債問(wèn)題毫無(wú)懸念地再度浮出水面，與PPP各路玩家相克相生的一些或明或暗的游戲規(guī)則（如名股實(shí)債、小股大債、固定回報(bào)、入庫(kù)退庫(kù)、央企盛宴等等）也隨之變奏。財(cái)政部的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金[2017]92號(hào)）（下稱“92號(hào)文”）、國(guó)資委的《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國(guó)資發(fā)財(cái)管[2017]192號(hào)）（下稱“192號(hào)文”）、國(guó)家發(fā)改委的《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資〔2017〕2059號(hào)）（下稱“2059號(hào)文”）等一系列重磅文件，雖然側(cè)重點(diǎn)各不相同，但其真正值得關(guān)注的看點(diǎn)，其實(shí)是文件背后若隱若現(xiàn)的部際關(guān)系和市場(chǎng)關(guān)系的嬗變，以及由此帶來(lái)的PPP中國(guó)路徑的調(diào)整。以下對(duì)此進(jìn)行詳細(xì)分析。
第一、立法進(jìn)度趨緩，施政和投資預(yù)期有不確定性。
《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》（下稱“《PPP條例》”）于2017年7月發(fā)布，一度引發(fā)業(yè)內(nèi)熱議?？傮w來(lái)看，《PPP條例》在鎖定共識(shí)方面所做出的努力還是值得點(diǎn)贊的，但其受到前述三大關(guān)系的掣肘也是顯而易見(jiàn)的。而在PPP冷風(fēng)頻吹的季節(jié)里，PPP的頂層設(shè)計(jì)貌似進(jìn)入停擺狀態(tài)，更遑論后續(xù)需要全面跟進(jìn)的體系性立法。毋庸諱言，對(duì)于PPP領(lǐng)域的施政和投資來(lái)說(shuō)，這種頂層設(shè)計(jì)缺位的局面多持續(xù)一天，不確定性的陰影也就會(huì)多籠罩一日。在各類新規(guī)層出不窮的日子里，以什么樣的姿勢(shì)走什么樣的路，才能確保項(xiàng)目合規(guī)及投資安全，是中國(guó)PPPers需要著重考慮的問(wèn)題。
第二、部委聚焦本位，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控與疏導(dǎo)。
在金融風(fēng)險(xiǎn)防控趨嚴(yán)趨緊的大勢(shì)之下，各大部委行會(huì)優(yōu)先要做的，一定是響應(yīng)中央精神，聚焦本位，從本職工作出發(fā)，從嚴(yán)從緊，做好金融風(fēng)險(xiǎn)防控。財(cái)政部如此，國(guó)資委亦如此。國(guó)家發(fā)改委在2059號(hào)文中力挺民間資本、鼓勵(lì)盤活存量、強(qiáng)調(diào)規(guī)范履約、點(diǎn)名債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，乃至于證監(jiān)會(huì)網(wǎng)站近日發(fā)布的“關(guān)于政協(xié)十二屆全國(guó)委員會(huì)第五次會(huì)議第2915號(hào)（經(jīng)濟(jì)發(fā)展類144號(hào)）提案（《關(guān)于建立PPP退出機(jī)制的提案》）的答復(fù)”，重在風(fēng)險(xiǎn)疏導(dǎo)，無(wú)疑也是與此相向而行的政策信號(hào)。因此，至少在今年以內(nèi)，后續(xù)其他部委行會(huì)倘若持續(xù)跟進(jìn)，則基于其法定職責(zé)范圍，采取PPP相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防控和疏導(dǎo)工作，肯定會(huì)是各類PPP新文件、新政策、新導(dǎo)向的基本邏輯。
第三、“半壁江山”搖擺，政府付費(fèi)類項(xiàng)目歧路徘徊。
自2014年以來(lái)實(shí)施的PPP項(xiàng)目，大概六成以上屬于政府付費(fèi)類的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，占據(jù)中國(guó)PPP半壁江山有余。但其興也勃焉，其衰也忽焉，政府付費(fèi)類項(xiàng)目在PPP方陣中首當(dāng)其沖，可能即將面臨較大調(diào)整。究其原因，無(wú)外乎以下幾點(diǎn)。
其一，此類項(xiàng)目多由中西部市縣政府發(fā)起，地方財(cái)政實(shí)力有限，政府付費(fèi)能力不足。而且，過(guò)去兩到三年的大干快上，“10%”的天花板在很多地區(qū)被實(shí)際突破，已經(jīng)是公開(kāi)的秘密?；痤A(yù)算也只是杯水車薪而已。
其二，此類項(xiàng)目的主力軍（央企）受到92號(hào)文和192號(hào)文的雙重壓力，逐漸失去參與此類項(xiàng)目的若干基本前提（見(jiàn)下文），存在整體戰(zhàn)略性撤退的可能。
其三，也是受到前兩點(diǎn)因素的影響，財(cái)政部門、金融機(jī)構(gòu)和財(cái)務(wù)投資人對(duì)此類項(xiàng)目的態(tài)度轉(zhuǎn)冷。很多地方的政府付費(fèi)類項(xiàng)目入庫(kù)難、融資難已成常態(tài)。即便是已經(jīng)入庫(kù)的此類項(xiàng)目，也有很多在為保庫(kù)而憂心忡忡。
第四、“主打套路”受限，新型市場(chǎng)關(guān)系有待形成。
作為一個(gè)純粹的舶來(lái)品，PPP模式在中國(guó)的推行和落地，首先需要面對(duì)一個(gè)問(wèn)題，就是PPP模式本身與中國(guó)現(xiàn)有的法律、法規(guī)及政策之間的矛盾與沖突。在2014年之前的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)時(shí)代，中國(guó)的PPPers（或可稱之為Concessioners）花費(fèi)了很大的力氣，才得以營(yíng)造出一個(gè)頗具中國(guó)特色的特許經(jīng)營(yíng)生態(tài)圈。雖說(shuō)缺乏頂層設(shè)計(jì)，而且主要局限于市政公用事業(yè)行業(yè)，但是圈內(nèi)的游戲規(guī)則相對(duì)明晰，玩家和玩法都相對(duì)穩(wěn)定，不慍不火地也搞了二十多年。
自2014年以來(lái)，PPP的適用領(lǐng)域擴(kuò)大，主要玩家和玩法都發(fā)生顯著改變。從行業(yè)類別、項(xiàng)目類型、融資方式、回報(bào)機(jī)制、績(jī)效考核、退出路徑等各個(gè)方面，市場(chǎng)主體和游戲規(guī)則之間都呈現(xiàn)出相互交叉博弈的熱鬧場(chǎng)景，并形成了包括名股實(shí)債、小股大債、基金投資、股權(quán)回購(gòu)等一系列主打套路。作為PPP模式創(chuàng)新（意味著和現(xiàn)行政策法規(guī)之間的沖撞）的必然結(jié)果，某些合規(guī)層面的禁忌或紅線（如土地收支兩條線）也會(huì)在特定條件下呈現(xiàn)“戰(zhàn)略性”收縮，一些灰色地帶和“創(chuàng)新模式”由此產(chǎn)生（也包括一些繞道PPP而行的變相融資手法，如“政府購(gòu)買服務(wù)”），直到相關(guān)禁令出臺(tái)，再另謀出路。此為PPP領(lǐng)域市場(chǎng)關(guān)系的舊常態(tài)。而在金融風(fēng)險(xiǎn)防控的大背景之下，更新的、合規(guī)的和穩(wěn)定的市場(chǎng)關(guān)系尚未形成，大多數(shù)市場(chǎng)主體正在駐足觀望。
第五、健身房還是冷宮？PPP新年去向預(yù)判。
最近PPP圈內(nèi)盛傳銀行暫停PPP項(xiàng)目貸款一事，并由此推導(dǎo)得出PPP要被打入冷宮的結(jié)論。我覺(jué)得這種推論不是完全沒(méi)有道理，但是論據(jù)過(guò)于簡(jiǎn)陋，對(duì)于相關(guān)政策穩(wěn)定性的預(yù)判也太過(guò)悲觀。
回到“三大關(guān)系”，盡管部際關(guān)系和市場(chǎng)關(guān)系出現(xiàn)變數(shù)，但是應(yīng)當(dāng)注意的是，此二者都是央地關(guān)系的衍生物。它們的短期調(diào)整可能需要服務(wù)于某一項(xiàng)或幾項(xiàng)強(qiáng)勢(shì)的政策要求，但從中長(zhǎng)期看，為了保障“穩(wěn)增長(zhǎng)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，它們還是需要順應(yīng)央地關(guān)系，并為之保駕護(hù)航的，而不可能各行其是，隨意單飛。換言之，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的特定發(fā)展階段，三大關(guān)系之間其實(shí)是一種共生關(guān)系。而“土地財(cái)政”、“融資平臺(tái)”，乃至于今天的PPP，也都發(fā)端于此，并為之服務(wù)的。沒(méi)有PPP的登堂入室，“土地財(cái)政”，“融資平臺(tái)”和一度熱火朝天的BT模式就不可能偃旗息鼓。同理，沒(méi)有一個(gè)成熟、可靠的替代品出現(xiàn)，PPP模式也不會(huì)被立即打入冷宮，否則邏輯上就很難講得通。
然鵝，金融風(fēng)險(xiǎn)需要防控，市場(chǎng)行為需要規(guī)范，PPP模式也需要從亢奮狀態(tài)中冷靜下來(lái)。這時(shí)候，PPP和PPPers應(yīng)該去哪里待著才符合邏輯呢？健身房還是廣寒宮？當(dāng)然是健身房啊。速度可以放慢一點(diǎn)，操作可以專業(yè)一點(diǎn)，效果一定就會(huì)好很多。甩掉贅肉，減脂增肌，冬天熬一熬就會(huì)過(guò)去的。
最后，附上一首打油詩(shī)，恭祝中國(guó)PPP和PPPers：旺年行大運(yùn)，冬去春又來(lái)。
青青子衿，悠悠我心。憐我P3，糾結(jié)實(shí)多。
特許經(jīng)營(yíng)，竟歸行政。購(gòu)買服務(wù)，欲速不達(dá)。
青青子佩，悠悠我思。嘆我P3，紅線如麻。
名股實(shí)債，掩耳不及。固定回報(bào)，蟻穴潰壩。
青青子衿，悠悠我心。念我P3，雙木為林。
央地財(cái)事，唯爾獨(dú)尊。政企之合，聚沙成塔。
青青子佩，悠悠我思。望我P3，大略宏圖。
金科玉律，亭亭如蓋。行遠(yuǎn)自邇，厚積薄發(fā)。
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