近日來,中國式PPP更是被冠以“速凍餃子”的“雅號”。戲謔之下,其實更多的是迷茫、無奈和自嘲,也許還有幾分“山雨欲來、烏云壓城”的擔憂。2018,PPP到底會往何處去?PPP各路玩家又當如何自處?
時近年關(guān),十二年一遇的“旺年”就要來到,在國內(nèi)火了整整三年的PPP卻開始大幅度降溫。近日來,中國式PPP更是被冠以“速凍餃子”的“雅號”。戲謔之下,其實更多的是迷茫、無奈和自嘲,也許還有幾分“山雨欲來、烏云壓城”的擔憂。2018,PPP到底會往何處去?PPP各路玩家又當如何自處?
我們說“三大關(guān)系”決定中國PPP的基本走向。一是央地之間財權(quán)與事權(quán)分配的關(guān)系(下稱“央地關(guān)系”),二是部際之間的權(quán)責關(guān)系(下稱“部際關(guān)系”),三是市場主體與游戲規(guī)則之間的博弈關(guān)系(下稱“市場關(guān)系”)。自2017年7月全國金融工作會議召開以來,央地關(guān)系并無顯著變化,但是隨著金融風險防控被提升至影響國家安全的高度,地方債問題毫無懸念地再度浮出水面,與PPP各路玩家相克相生的一些或明或暗的游戲規(guī)則(如名股實債、小股大債、固定回報、入庫退庫、央企盛宴等等)也隨之變奏。財政部的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金[2017]92號)(下稱“92號文”)、國資委的《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風險管控的通知》(國資發(fā)財管[2017]192號)(下稱“192號文”)、國家發(fā)改委的《關(guān)于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作(PPP)項目的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資〔2017〕2059號)(下稱“2059號文”)等一系列重磅文件,雖然側(cè)重點各不相同,但其真正值得關(guān)注的看點,其實是文件背后若隱若現(xiàn)的部際關(guān)系和市場關(guān)系的嬗變,以及由此帶來的PPP中國路徑的調(diào)整。以下對此進行詳細分析。
第一、立法進度趨緩,施政和投資預(yù)期有不確定性。
《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》(下稱“《PPP條例》”)于2017年7月發(fā)布,一度引發(fā)業(yè)內(nèi)熱議。總體來看,《PPP條例》在鎖定共識方面所做出的努力還是值得點贊的,但其受到前述三大關(guān)系的掣肘也是顯而易見的。而在PPP冷風頻吹的季節(jié)里,PPP的頂層設(shè)計貌似進入停擺狀態(tài),更遑論后續(xù)需要全面跟進的體系性立法。毋庸諱言,對于PPP領(lǐng)域的施政和投資來說,這種頂層設(shè)計缺位的局面多持續(xù)一天,不確定性的陰影也就會多籠罩一日。在各類新規(guī)層出不窮的日子里,以什么樣的姿勢走什么樣的路,才能確保項目合規(guī)及投資安全,是中國PPPers需要著重考慮的問題。
第二、部委聚焦本位,加強風險防控與疏導(dǎo)。
在金融風險防控趨嚴趨緊的大勢之下,各大部委行會優(yōu)先要做的,一定是響應(yīng)中央精神,聚焦本位,從本職工作出發(fā),從嚴從緊,做好金融風險防控。財政部如此,國資委亦如此。國家發(fā)改委在2059號文中力挺民間資本、鼓勵盤活存量、強調(diào)規(guī)范履約、點名債務(wù)風險,乃至于證監(jiān)會網(wǎng)站近日發(fā)布的“關(guān)于政協(xié)十二屆全國委員會第五次會議第2915號(經(jīng)濟發(fā)展類144號)提案(《關(guān)于建立PPP退出機制的提案》)的答復(fù)”,重在風險疏導(dǎo),無疑也是與此相向而行的政策信號。因此,至少在今年以內(nèi),后續(xù)其他部委行會倘若持續(xù)跟進,則基于其法定職責范圍,采取PPP相關(guān)風險防控和疏導(dǎo)工作,肯定會是各類PPP新文件、新政策、新導(dǎo)向的基本邏輯。
第三、“半壁江山”搖擺,政府付費類項目歧路徘徊。
自2014年以來實施的PPP項目,大概六成以上屬于政府付費類的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目,占據(jù)中國PPP半壁江山有余。但其興也勃焉,其衰也忽焉,政府付費類項目在PPP方陣中首當其沖,可能即將面臨較大調(diào)整。究其原因,無外乎以下幾點。
其一,此類項目多由中西部市縣政府發(fā)起,地方財政實力有限,政府付費能力不足。而且,過去兩到三年的大干快上,“10%”的天花板在很多地區(qū)被實際突破,已經(jīng)是公開的秘密?;痤A(yù)算也只是杯水車薪而已。
其二,此類項目的主力軍(央企)受到92號文和192號文的雙重壓力,逐漸失去參與此類項目的若干基本前提(見下文),存在整體戰(zhàn)略性撤退的可能。
其三,也是受到前兩點因素的影響,財政部門、金融機構(gòu)和財務(wù)投資人對此類項目的態(tài)度轉(zhuǎn)冷。很多地方的政府付費類項目入庫難、融資難已成常態(tài)。即便是已經(jīng)入庫的此類項目,也有很多在為保庫而憂心忡忡。
第四、“主打套路”受限,新型市場關(guān)系有待形成。
作為一個純粹的舶來品,PPP模式在中國的推行和落地,首先需要面對一個問題,就是PPP模式本身與中國現(xiàn)有的法律、法規(guī)及政策之間的矛盾與沖突。在2014年之前的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營時代,中國的PPPers(或可稱之為Concessioners)花費了很大的力氣,才得以營造出一個頗具中國特色的特許經(jīng)營生態(tài)圈。雖說缺乏頂層設(shè)計,而且主要局限于市政公用事業(yè)行業(yè),但是圈內(nèi)的游戲規(guī)則相對明晰,玩家和玩法都相對穩(wěn)定,不慍不火地也搞了二十多年。
自2014年以來,PPP的適用領(lǐng)域擴大,主要玩家和玩法都發(fā)生顯著改變。從行業(yè)類別、項目類型、融資方式、回報機制、績效考核、退出路徑等各個方面,市場主體和游戲規(guī)則之間都呈現(xiàn)出相互交叉博弈的熱鬧場景,并形成了包括名股實債、小股大債、基金投資、股權(quán)回購等一系列主打套路。作為PPP模式創(chuàng)新(意味著和現(xiàn)行政策法規(guī)之間的沖撞)的必然結(jié)果,某些合規(guī)層面的禁忌或紅線(如土地收支兩條線)也會在特定條件下呈現(xiàn)“戰(zhàn)略性”收縮,一些灰色地帶和“創(chuàng)新模式”由此產(chǎn)生(也包括一些繞道PPP而行的變相融資手法,如“政府購買服務(wù)”),直到相關(guān)禁令出臺,再另謀出路。此為PPP領(lǐng)域市場關(guān)系的舊常態(tài)。而在金融風險防控的大背景之下,更新的、合規(guī)的和穩(wěn)定的市場關(guān)系尚未形成,大多數(shù)市場主體正在駐足觀望。
第五、健身房還是冷宮?PPP新年去向預(yù)判。
最近PPP圈內(nèi)盛傳銀行暫停PPP項目貸款一事,并由此推導(dǎo)得出PPP要被打入冷宮的結(jié)論。我覺得這種推論不是完全沒有道理,但是論據(jù)過于簡陋,對于相關(guān)政策穩(wěn)定性的預(yù)判也太過悲觀。
回到“三大關(guān)系”,盡管部際關(guān)系和市場關(guān)系出現(xiàn)變數(shù),但是應(yīng)當注意的是,此二者都是央地關(guān)系的衍生物。它們的短期調(diào)整可能需要服務(wù)于某一項或幾項強勢的政策要求,但從中長期看,為了保障“穩(wěn)增長”的戰(zhàn)略目標,它們還是需要順應(yīng)央地關(guān)系,并為之保駕護航的,而不可能各行其是,隨意單飛。換言之,在國民經(jīng)濟的特定發(fā)展階段,三大關(guān)系之間其實是一種共生關(guān)系。而“土地財政”、“融資平臺”,乃至于今天的PPP,也都發(fā)端于此,并為之服務(wù)的。沒有PPP的登堂入室,“土地財政”,“融資平臺”和一度熱火朝天的BT模式就不可能偃旗息鼓。同理,沒有一個成熟、可靠的替代品出現(xiàn),PPP模式也不會被立即打入冷宮,否則邏輯上就很難講得通。
然鵝,金融風險需要防控,市場行為需要規(guī)范,PPP模式也需要從亢奮狀態(tài)中冷靜下來。這時候,PPP和PPPers應(yīng)該去哪里待著才符合邏輯呢?健身房還是廣寒宮?當然是健身房啊。速度可以放慢一點,操作可以專業(yè)一點,效果一定就會好很多。甩掉贅肉,減脂增肌,冬天熬一熬就會過去的。
最后,附上一首打油詩,恭祝中國PPP和PPPers:旺年行大運,冬去春又來。
青青子衿,悠悠我心。憐我P3,糾結(jié)實多。
特許經(jīng)營,竟歸行政。購買服務(wù),欲速不達。
青青子佩,悠悠我思。嘆我P3,紅線如麻。
名股實債,掩耳不及。固定回報,蟻穴潰壩。
青青子衿,悠悠我心。念我P3,雙木為林。
央地財事,唯爾獨尊。政企之合,聚沙成塔。
青青子佩,悠悠我思。望我P3,大略宏圖。
金科玉律,亭亭如蓋。行遠自邇,厚積薄發(fā)。
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