廢物的產(chǎn)生及概況
北歐國(guó)家芬蘭目前人口為550萬(wàn)，預(yù)計(jì)將于2050年增長(zhǎng)至590萬(wàn)。食品和飲料是生活垃圾的主要產(chǎn)生源，而芬蘭家庭用在其上的支出則占到家庭總收入的大約12.1%。近年來(lái)，芬蘭的固體廢物產(chǎn)生量一直在增加中：2004年時(shí)的產(chǎn)生量為6600萬(wàn)噸;2007年時(shí)的產(chǎn)生量為7400萬(wàn)噸;2008年時(shí)的產(chǎn)生量為8000萬(wàn)噸;2009年時(shí)為8500萬(wàn)噸;2010年時(shí)為9430萬(wàn)噸。在芬蘭產(chǎn)生的固廢中，建筑垃圾、采礦和采石垃圾占到了最主要的地位，而生活垃圾的產(chǎn)生量則只占到了大約3%。雖然生活垃圾的產(chǎn)生量?jī)H占到3%，但其管理費(fèi)用卻占全國(guó)廢物管理費(fèi)用的大約36%
圖1. 芬蘭的廢物組成
芬蘭于1995年成為歐盟成員國(guó)，因此需要遵守《歐盟廢物框架指令》及其他歐盟關(guān)于廢物管理的要求。在加入歐盟后，芬蘭已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了部分既定目標(biāo)，比如該國(guó)計(jì)劃于2016年將生活垃圾中有機(jī)廢物的填埋處置量降低到每年73.5萬(wàn)噸(相當(dāng)于1995年時(shí)產(chǎn)生量的35%)，而在2013年，填埋處置量就已經(jīng)降低到了每年67.2萬(wàn)噸。目前該國(guó)還未完成的歐盟目標(biāo)包括在2020年時(shí)將生活垃圾和建筑垃圾的回收利用率分別提升到50%和70%。
2015年時(shí)，芬蘭的人均生活垃圾年產(chǎn)生量是500千克，相當(dāng)于每人每天1.37千克。自2000年起，該國(guó)的生活垃圾產(chǎn)生量就一直在每年240萬(wàn)噸至每年280萬(wàn)噸間振蕩，既沒(méi)有出現(xiàn)明顯的上升，也沒(méi)有出現(xiàn)明顯的下降。在2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，產(chǎn)生量出現(xiàn)了稍許下行波動(dòng)，但目前已經(jīng)基本恢復(fù)到了危機(jī)前的水平。
圖2. 芬蘭生活垃圾產(chǎn)生量及人均產(chǎn)生量的變化趨勢(shì)
圖3. 芬蘭的廢物投放方式
圖4. 芬蘭分類投放廢物的組成
圖5. 芬蘭混合投放廢物的組成
與廢物管理相關(guān)的法律
A. 概況
芬蘭的廢物管理法規(guī)是根據(jù)歐盟的廢物管理金字塔制定的，涵蓋范圍包含了幾乎所有類型的廢物。一些特殊的廢物(比如放射性廢物)不屬普通廢物管理法規(guī)管轄，而是受專門的特殊廢物管理法管理。
圖6. 芬蘭(歐盟)的廢物管理金字塔
金字塔中的預(yù)防指：在設(shè)計(jì)和制造產(chǎn)品的過(guò)程中，盡量減少原料的使用量;延長(zhǎng)產(chǎn)品的使用壽命;減少有害物質(zhì)的使用量。為再利用做準(zhǔn)備指：對(duì)產(chǎn)品的整體或部件進(jìn)行檢查、清理、修理、翻新等工作。循環(huán)利用指：使用廢物生產(chǎn)新的物質(zhì)或產(chǎn)品，包括堆肥。其他回收手段指：使用厭氧消化、焚燒發(fā)電、氣化等手段產(chǎn)生能量(包括燃料、熱、電)和一些物料(可以用作回填物)。處置指：填埋和沒(méi)有能量回收手段的焚燒。
芬蘭的廢物管理法律雖然以歐盟的廢物管理框架為基礎(chǔ)，但在某些方面的規(guī)定卻更為嚴(yán)格，而且還涵蓋了一些目前歐盟法律尚未涉及的方面。芬蘭廢物管理法律的主要目的是，通過(guò)推動(dòng)對(duì)資源進(jìn)行合理的使用、通過(guò)避免廢物對(duì)人體健康和環(huán)境造成不利影響，來(lái)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。廢物法律的內(nèi)容包括：用于促進(jìn)廢物資源化利用的法規(guī)、用于組織廢物管理的法規(guī)、用于防止違法傾倒和清理已產(chǎn)生傾倒問(wèn)題的法規(guī)。此外，法律還包括預(yù)防性的法規(guī)，比如用于防止廢物產(chǎn)生的法規(guī)、用于減少?gòu)U物產(chǎn)生量和有害程度的法規(guī)。
《芬蘭廢物法案》、《芬蘭廢物法令》、《國(guó)務(wù)院第659/1996號(hào)決議》是芬蘭用于管理國(guó)內(nèi)廢物運(yùn)輸?shù)姆?。在遵守上述法律的同時(shí)，專業(yè)的廢物收運(yùn)服務(wù)提供商還必須向地區(qū)性經(jīng)濟(jì)發(fā)展、運(yùn)輸和環(huán)境中心(ELY)匯報(bào)收運(yùn)活動(dòng)。廢物的產(chǎn)生者在交付廢物時(shí)必須選用在ELY備案的收運(yùn)商。此外，產(chǎn)生者還必須選用擁有相關(guān)環(huán)境資質(zhì)的收運(yùn)商和接受者(處置商)。
直至1979年，芬蘭都沒(méi)有專門用于廢物管理的系統(tǒng)性法律，唯一的相關(guān)規(guī)定為1967年的《衛(wèi)生法》中關(guān)于廢物不能對(duì)人體健康造成危害的規(guī)定。1978年，芬蘭頒布了第一版的《廢物法案》，其中對(duì)廢物管理的政府機(jī)構(gòu)、執(zhí)行措施和資金來(lái)源進(jìn)行了規(guī)定。此外，法案還規(guī)定，廢物不應(yīng)對(duì)環(huán)境造成危害，以及各市政當(dāng)局應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)廢物的處置工作。最新版的《廢物法案》于2012年5月生效，其中最重大的修訂為，將包裝的生產(chǎn)者負(fù)責(zé)機(jī)制由部分負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)槿控?fù)責(zé)(即包裝的生產(chǎn)者或進(jìn)口商此后要對(duì)居民住宅產(chǎn)生的包裝廢物負(fù)責(zé)，對(duì)其進(jìn)行收集、運(yùn)輸、利用)。此外，新版的法案還對(duì)廢物進(jìn)行了更為精準(zhǔn)明確的劃分，將一些資源化利用更為簡(jiǎn)單的廢物定義為副產(chǎn)物。
芬蘭環(huán)境部對(duì)所有與廢物管理相關(guān)法律的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)管和掌控。芬蘭環(huán)境研究院負(fù)責(zé)與廢物管理相關(guān)的研究與培訓(xùn)、新概念和方法的推廣、廢物行業(yè)趨勢(shì)的監(jiān)控，并同時(shí)參與與廢物相關(guān)的法律和法規(guī)的制定，此外還負(fù)責(zé)監(jiān)控廢物的跨境運(yùn)輸。
圖7. 芬蘭的廢物管理法律法規(guī)變遷
B. 生產(chǎn)者負(fù)責(zé)與廢物管理
在芬蘭，一些種類的產(chǎn)品實(shí)施生產(chǎn)者負(fù)責(zé)機(jī)制，要求生產(chǎn)者在產(chǎn)品變成廢物后對(duì)其進(jìn)行回收。生產(chǎn)者必須為完成使用周期產(chǎn)品的收集、預(yù)處理、循環(huán)利用等活動(dòng)提供資金，并進(jìn)行相應(yīng)的管理和組織工作。生產(chǎn)商既可以自己履行上述義務(wù)，也可以委托行業(yè)組織。皮爾卡區(qū)的ELY負(fù)責(zé)芬蘭全國(guó)范圍內(nèi)生產(chǎn)者負(fù)責(zé)機(jī)制包括生產(chǎn)商注冊(cè)在內(nèi)的管理工作。所有在芬蘭境內(nèi)經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)商和生產(chǎn)商組織都必須向該中心提交生產(chǎn)者信息，進(jìn)行注冊(cè)備案。
生產(chǎn)者負(fù)責(zé)機(jī)制的目的是促使生產(chǎn)商和進(jìn)口商在制定產(chǎn)品規(guī)劃時(shí)對(duì)產(chǎn)品的全生命周期進(jìn)行考慮，從而提升產(chǎn)品設(shè)計(jì)的環(huán)境友好度、推動(dòng)廢物產(chǎn)生的防止、促進(jìn)廢物的分類收運(yùn)、增進(jìn)廢物的資源化利用，并同時(shí)保證產(chǎn)品的定價(jià)中包含其環(huán)境成本。芬蘭目前實(shí)施了生產(chǎn)者負(fù)責(zé)機(jī)制的產(chǎn)品包括：電池和蓄電池;機(jī)動(dòng)車和其他設(shè)備所用的輪胎;轎車、廂式貨車及其他所有同等車輛;報(bào)紙、雜質(zhì)、復(fù)印紙、紙質(zhì)包裝及其他所有同等產(chǎn)品。
在涉及到包裝時(shí)，生產(chǎn)者指產(chǎn)品的包裝者和帶有包裝產(chǎn)品的進(jìn)口者。通常情況下，包裝者都是產(chǎn)品的生產(chǎn)者，但也有可能是產(chǎn)品的分銷商或零售商。再利用指在對(duì)包裝進(jìn)行清洗后，以原本的形態(tài)再次使用包裝的過(guò)程。目前芬蘭的包裝再利用率在歐盟國(guó)家中名列前茅。只有不能繼續(xù)使用的包裝才會(huì)成為廢物，而對(duì)包裝廢物進(jìn)行回收的過(guò)程指使用其生產(chǎn)新的產(chǎn)品或產(chǎn)生能量的過(guò)程，而不是止于指對(duì)其進(jìn)行收集和分類的過(guò)程。
廢物的分類投放與收運(yùn)
在芬蘭，廢物投放時(shí)分為紙類及紙板、玻璃、塑料、金屬、有機(jī)廢物、剩余廢物這幾大類，所有廢物的收運(yùn)均為分類收運(yùn)，沒(méi)有混合投放收運(yùn)的情況。對(duì)連體住宅和公寓樓來(lái)說(shuō)，紙類、玻璃和金屬的主要收運(yùn)手段為上門收運(yùn)，設(shè)置于商店周邊的集中投放點(diǎn)為次要的收運(yùn)手段(有機(jī)廢物不進(jìn)行集中投放)。對(duì)獨(dú)門獨(dú)戶住宅來(lái)說(shuō)，只有有機(jī)廢物有上門收運(yùn)服務(wù)，其他各可回收利用組分均需要通過(guò)集中投放點(diǎn)和生活垃圾回收利用中心投放。生活垃圾回收利用中心在城市中起到補(bǔ)充作用，而在邊遠(yuǎn)地區(qū)則是主要的投放收運(yùn)手段。目前芬蘭不提供塑料的上門收運(yùn)服務(wù)，居民可以選擇將其作為剩余廢物投放(會(huì)被焚燒處置)，也可以前往集中投放點(diǎn)和回收利用中心進(jìn)行投放。此外，還可以通過(guò)生產(chǎn)者負(fù)責(zé)機(jī)制的押金體系，對(duì)塑料、玻璃和金屬類的包裝進(jìn)行投放。除少數(shù)人口稀少的邊遠(yuǎn)地區(qū)，所有剩余廢物均使用上門的方式進(jìn)行收運(yùn)。
為了進(jìn)行廢物的投放，產(chǎn)業(yè)所有者或物業(yè)管理公司應(yīng)當(dāng)為住宅提供生活垃圾的投放點(diǎn)。投放時(shí)采用的容器分為普通容器(更為常用)和埋入式容器(正在普及)兩種。常用的普通投放容器分別為140升(圖8中c)、240升(圖8中b)、600升(圖8中a)這三種。普通投放容器的缺點(diǎn)是，雖然容積不大，但卻會(huì)占據(jù)將對(duì)較大的空間。埋入式容器部分設(shè)置于地下，內(nèi)部配備高強(qiáng)度織物容納袋，容納能力遠(yuǎn)高于普通容器，能夠在節(jié)省空間的同時(shí)，起到降低收運(yùn)頻次的作用。收運(yùn)時(shí)，收運(yùn)車輛會(huì)將織物袋從容器中取出，通過(guò)打開(kāi)袋底的機(jī)關(guān)清空廢物。
圖8. 芬蘭的普通投放容器
圖9. 芬蘭的埋入式容器
大部分地方政府都不擁有自己的收運(yùn)車輛，所以通常都會(huì)與私營(yíng)公司簽訂合同，讓其提供收運(yùn)服務(wù)。大部分廢物收運(yùn)公司都是通過(guò)參與政府的公開(kāi)招標(biāo)來(lái)獲得收運(yùn)合同的，但也存在業(yè)主直接與收運(yùn)公司簽訂合同的情況?？偟脕?lái)說(shuō)，使用公開(kāi)招標(biāo)的形式有利于降低收運(yùn)費(fèi)用，原因是市政當(dāng)局可以一次采購(gòu)大量的收運(yùn)服務(wù)，具有大客戶的優(yōu)勢(shì)。
廢物管理的經(jīng)濟(jì)手段
廢物的處置
芬蘭廢物的填埋處置量在2002年之后出現(xiàn)了急劇的下降，2016年時(shí)，只有大約3%的廢物被填埋，而取而代之的則是廢物的回收利用和焚燒發(fā)電，其中尤以焚燒發(fā)電近年來(lái)的增長(zhǎng)最為迅速。填埋處置量減少的主要原因是填埋稅的征收。該項(xiàng)稅款于1996年生效，征收對(duì)象為所有進(jìn)入填埋場(chǎng)的廢物，繳納主體為填埋場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)方。由于運(yùn)營(yíng)方會(huì)將稅款造成的成本加入填埋處置費(fèi)，因此填埋稅能夠起到增加廢物產(chǎn)生者填埋處置成本的作用，從而形成經(jīng)濟(jì)壓力，使產(chǎn)生者更傾向于采用回收利用和焚燒發(fā)電這兩種處置方式。
圖10. 2002～2016年間芬蘭的廢物處置方式變化情況
1. 押金體系
A. 概況
芬蘭的飲料包裝押金體系擁有很長(zhǎng)歷史，目前體系涵蓋的范圍包括可重復(fù)使用的玻璃瓶、PET瓶，以及一次性的金屬罐、PET瓶和玻璃瓶。押金金額由政府法令規(guī)定，大約為每個(gè)容器0.1～0.4歐元。目前芬蘭最大的押金體系運(yùn)營(yíng)商是Suomen Palautuspakkaus Oy(以下簡(jiǎn)稱PALPA)，其管理的一次性飲料容器回收率已經(jīng)達(dá)到了89%～95%。芬蘭除了建立了押金體系，還于1994年開(kāi)始征收飲料包裝稅，通過(guò)降低與免除參與押金體系企業(yè)的稅率來(lái)誘導(dǎo)企業(yè)加入押金體系。直至2005年，只有可重復(fù)使用的飲料瓶在參與押金體系后能夠完全減免包裝稅，而一次性的包裝則仍需繳納相當(dāng)于應(yīng)繳額12.5%～25%的稅款。自2008年起，加入押金體系的一次性飲料容器也能夠獲得免除全部稅款的待遇(只有在政府部門備案的押金體系才能享受免稅待遇)。在上述稅制改革之后的近10年內(nèi)，一次性容器逐漸替代可重復(fù)使用的容器，成為了市場(chǎng)的主流。
B. 體系的架構(gòu)
芬蘭早在1950年時(shí)就出現(xiàn)了押金體系。最初的體系是由釀造廠建立運(yùn)行的，目的是回收本廠所用的可重復(fù)使用容器。PALPA成立于1996年，最初的作用是運(yùn)營(yíng)一次性金屬飲料包裝的回收體系，現(xiàn)在已成為芬蘭最大的押金體系運(yùn)營(yíng)商。PALPA分別于2008年和2011年建立了一次性PET瓶和一次性玻璃瓶的回收體系。PALPA屬于非營(yíng)利組織，一半的股權(quán)由芬蘭的飲料工業(yè)所有，另一半則由零售業(yè)所有;其運(yùn)營(yíng)所需的費(fèi)用來(lái)自參與企業(yè)繳納的注冊(cè)費(fèi)和年費(fèi)，而費(fèi)用則是根據(jù)參與者委托體系管理的飲料容器類型和數(shù)量決定的。除了PALPA，芬蘭還存在其他的押金體系運(yùn)營(yíng)者，其中包括2004年成立的Ekopulloyhdistys公司(以下簡(jiǎn)稱Ekopullo)，目的為管理可重復(fù)使用的PET瓶和玻璃瓶的押金體系。此外，還有許多私營(yíng)零售商建立了自己的押金體系。
在PALPA體系中，消費(fèi)者支付的押金額度分別為：每個(gè)金屬容器0.15歐元;體積小于0.35升的塑料瓶為0.1歐元;體積0.35～1L的塑料瓶為0.2歐元;體積大于1L的塑料瓶為0.4歐元;所有玻璃瓶均為0.1歐元。Ekopullo的體系除體積1L的玻璃瓶押金為0.4歐元外，與PALPA完全相同。上述費(fèi)率為2005年時(shí)根據(jù)政府的法令制定，至今都未做出調(diào)整。消費(fèi)者在零售商處的智能回收機(jī)對(duì)容器進(jìn)行投放，獲取退還的押金。PALPA的智能回收機(jī)能夠接受來(lái)自體系外的玻璃瓶和金屬罐(不接受塑料瓶)，但消費(fèi)者在投放后不能獲得任何退還的押金。
芬蘭于1994年開(kāi)始以軟飲料和酒精飲料為對(duì)象征收飲料包裝稅，目的是進(jìn)一步促使飲料生產(chǎn)商和進(jìn)口商建立押金體系。包裝稅在征收時(shí)會(huì)對(duì)參與押金體系的企業(yè)采取減免措施，極大地提高了企業(yè)參與押金體系的積極性，是PALPA公司成立的主要原因。包裝稅根據(jù)容器的體積征收，最初開(kāi)征時(shí)稅率為0.67歐元/L，加入了押金體系的一次性容器減至0.17歐元/L，而加入押金體系的可重復(fù)使用容器則完全免稅。包裝稅于2004年進(jìn)行了調(diào)整，于2005年實(shí)施，將加入押金體系的一次性容器稅率降低到了0.085歐元/L。2008年，加入押金體系的一次性包裝也開(kāi)始享受免稅待遇。目前，未加入押金體系的容器稅率為0.51歐元/L。
飲料工業(yè)是PALPA及金屬罐押金體系建立的倡議者，而零售業(yè)也積極地參與其中。生產(chǎn)和銷售雙方的共同目的均為使用一次性金屬罐替代可重復(fù)使用的玻璃瓶，原因是與玻璃瓶相比，金屬罐的管理難度更低，能夠壓縮運(yùn)輸，可以節(jié)省大量的空間。然而，由于包裝稅的征收，即便是采取了針對(duì)押金體系的減稅措施，一次性金屬罐也因?yàn)榘b稅而未能替代可重復(fù)使用的玻璃瓶。2004年時(shí)，包裝稅接受了修訂，使稅率減半，并且提出要在4年后完全免稅，才令一次性包裝得到了快速的普及。此外，2004年的修訂，也為一次性PET瓶和塑料瓶押金體系的引入創(chuàng)造了條件。
圖11.芬蘭押金制度發(fā)展歷程
C.費(fèi)用的收取與使用
PALPA體系參與者繳納費(fèi)用的去向包括：購(gòu)買和維護(hù)智能回收機(jī);對(duì)押金體系進(jìn)行管理;對(duì)回收得到的容器進(jìn)行運(yùn)輸與分揀。由于PALPA是非營(yíng)利組織，因此收取費(fèi)用時(shí)，費(fèi)率是根據(jù)體系的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用計(jì)算的。根據(jù)2011年時(shí)的數(shù)據(jù)進(jìn)行估測(cè)，將參與者繳納的費(fèi)用與未取回的押金匯總起來(lái)，可以計(jì)算出體系的運(yùn)營(yíng)成本為每個(gè)容器0.019歐元。由于容器的返還率很高，因此未返還的押金額很低，而PALPA則不會(huì)將這部分押金退還給參與者(零售商或生產(chǎn)商)，而是直接將其用作體系的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。2015年時(shí)，PALPA的營(yíng)業(yè)額為7200萬(wàn)歐元，管理的押金總額則是2.84億歐元。
D.押金體系的效果
芬蘭的押金體系實(shí)現(xiàn)了極高的回收率。在PALPA體系剛剛成立的1996年，一次性金屬罐的回收率就已經(jīng)達(dá)到了59%，并馬上于第二年上升到了79%。到了2009年，金屬罐的回收率已經(jīng)超過(guò)90%。同樣地，PET瓶的押金體系在2008年開(kāi)始實(shí)施時(shí)，返還率就已經(jīng)達(dá)到了71%，之后在兩年內(nèi)便上升到了90%以上。玻璃瓶在芬蘭擁有很長(zhǎng)的押金制度實(shí)施積累，因此在PALPA在建立針對(duì)玻璃瓶的回收體系后，回收率就一直高于80%。從圖11還可以看出，一次性鐵罐的回收量自2004年起至2012年，一直都在迅速上升，并且保持穩(wěn)定的高回收率，反映出芬蘭飲料產(chǎn)業(yè)使用一次性金屬罐替代可重復(fù)使用玻璃瓶的趨勢(shì)?？芍貜?fù)使用玻璃瓶的回收率則更高，在2014年時(shí)為97%、2015年時(shí)為98%。
圖12.芬蘭押金制度的實(shí)施效果
來(lái)源:智慧環(huán)衛(wèi)聯(lián)盟 作者:小帆
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